Règlement modifiant le Règlement sur les mesures économiques spéciales visant la Russie : DORS/2025-62

La Gazette du Canada, Partie II, volume 159, numéro 6

Enregistrement
DORS/2025-62 Le 1er mars 2025

LOI SUR LES MESURES ÉCONOMIQUES SPÉCIALES

C.P. 2025-264 Le 1er mars 2025

Attendu que la gouverneure en conseil juge que les actions de la Fédération de Russie constituent une rupture sérieuse de la paix et de la sécurité internationales qui a entraîné une grave crise internationale,

À ces causes, sur recommandation de la ministre des Affaires étrangères et en vertu de l’alinéa 4(1)a)référence a et des paragraphes 4(1.1)référence b, (2)référence c et (3) de la Loi sur les mesures économiques spéciales référence d, Son Excellence la Gouverneure générale en conseil prend le Règlement modifiant le Règlement sur les mesures économiques spéciales visant la Russie, ci-après.

Règlement modifiant le Règlement sur les mesures économiques spéciales visant la Russie

Modifications

1 La partie 1 de l’annexe 1 du Règlement sur les mesures économiques spéciales visant la Russie référence 1 est modifiée par adjonction, selon l’ordre numérique, de ce qui suit :

2 La partie 2 de l’annexe 1 du même règlement est modifiée par adjonction, selon l’ordre numérique, de ce qui suit :

Antériorité de la prise d’effet

3 Pour l’application de l’alinéa 11(2)a) de la Loi sur les textes réglementaires, le présent règlement prend effet avant sa publication dans la Gazette du Canada.

Entrée en vigueur

4 Le présent règlement entre en vigueur à la date de son enregistrement.

RÉSUMÉ DE L’ÉTUDE D’IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION

(Le présent résumé ne fait pas partie du Règlement.)

Enjeux

La Fédération de Russie continue de violer la souveraineté et l’intégrité territoriale de l’Ukraine, y compris en recourant à des groupes paramilitaires. Plus précisément, la Russie se sert de groupes paramilitaires russes et des sociétés-écrans qui les soutiennent comme un outil pour appuyer sa politique étrangère et exercer une influence malveillante, en permettant au Kremlin de disposer d’un levier politique et de ressources pour poursuivre sa guerre en Ukraine et renforcer son discours anti-ukrainien.

Contexte

Le 24 février 2022, la Russie a entrepris une invasion militaire à grande échelle de l’Ukraine, en lançant des attaques contre de nombreuses villes. Depuis, la Russie continue de mener une guerre d’agression et de commettre des atrocités dont sont victimes les Ukrainiens. Elle continue d’attaquer des cibles civiles comme des infrastructures essentielles en Ukraine, qui privent la population d’eau, d’électricité et de moyens de communication, et de violer les principes de la Charte des Nations Unies.

Des experts, notamment des missions d’enquête du Mécanisme de Moscou de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe, de la Commission internationale indépendante d’enquête sur l’Ukraine, et du Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme, ont conclu que la Russie commettait de graves violations des droits de la personne, des crimes de guerre, de possibles crimes contre l’humanité et des actes de violence sexuelle liés au conflit. En février 2025, la Mission de surveillance des droits de l’homme des Nations Unies en Ukraine a confirmé qu’au moins 12 654 civils ont été tués et que plus de 29 000 personnes ont été blessées depuis le 24 février 2022. En outre, 790 centres médicaux et 1 670 établissements d’enseignement en Ukraine ont été endommagés ou détruits par l’armée russe depuis l’invasion.

Pour financer sa guerre en Ukraine, le Kremlin a remodelé l’économie russe, mobilisé des troupes et restructuré ses partenariats commerciaux et d’approvisionnement. Le Kremlin a également eu recours à la guerre hybride pour élargir son champ d’action et exploiter les ressources et le soutien politique de diverses régions du monde. Pour ce faire, la Russie mène notamment des campagnes d’influence et de désinformation, recrute des soldats dans des pays tiers pour les déployer sur le front ukrainien et tire parti de l’instabilité de la situation politique et sécuritaire à l’étranger pour son propre profit politique et matériel, le plus souvent par l’exploitation des ressources naturelles. Le Kremlin mène ces activités à l’étranger par l’entremise d’organisations mercenaires et paramilitaires comme le groupe Wagner.

Le Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme et des experts indépendants nommés par les Nations Unies ont exprimé à maintes reprises leurs préoccupations concernant le groupe Wagner et les graves violations systématiques des droits de la personne et du droit international humanitaire dont il s’est rendu coupable. De nombreux rapports font état de l’implication de membres du groupe Wagner dans des détentions arbitraires, des actes de torture, du pillage, des exécutions sommaires et des violences sexuelles à l’encontre des femmes, tant en Ukraine qu’en République centrafricaine et au Mali, où des sociétés russes et des sociétés affiliées au groupe Wagner extraient des ressources et de l’or.

Le 23 août 2023, Evgeni Prigojine, le chef du groupe Wagner, est mort dans un accident d’avion. Malgré son décès, des sociétés militaires privées russes et d’autres organisations paramilitaires restent actives et influentes en Russie. Le vice-ministre de la Défense, Younous-Bek Ievkourov, se serait rendu dans des capitales africaines pour assurer aux responsables que les services fournis par le groupe Wagner ne disparaîtraient pas après la mort de Prigojine.

Plusieurs sociétés militaires privées et groupes paramilitaires ont émergé à partir du noyau du groupe Wagner, comblant ainsi le vide laissé par ce dernier. Le groupe Wagner lui-même a également été reconstitué en diverses organisations subsidiaires agissant sous les ordres du ministère de la Défense par le biais d’une série de contrats. Ces groupes continuent de jouer un rôle important dans les opérations militaires de la Russie et permettent au Kremlin d’engranger des revenus et d’exercer une influence politique. Des enquêtes indépendantes indiquent aussi que, comme le groupe Wagner, ces groupes sont coupables de graves atrocités en Ukraine et à l’étranger.

La durée des sanctions imposées par le Canada et ses partenaires de même optique a été explicitement liée à la mise en œuvre complète des accords de Minsk par toutes les parties, ainsi qu’au respect de la souveraineté et de l’intégrité territoriale de l’Ukraine à l’intérieur de ses frontières reconnues à l’échelle internationale, qui comprennent la Crimée et les eaux territoriales de l’Ukraine. Les États-Unis, le Royaume-Uni, l’Australie et l’Union européenne continuent de mettre à jour leurs régimes de sanctions à l’encontre de particuliers et d’entités en Ukraine, en Russie et ailleurs dans le monde. Les groupes paramilitaires dont les activités à l’étranger assurent des revenus au Kremlin et la poursuite des combats en Ukraine font directement obstacle à l’intégrité territoriale de l’Ukraine et aux objectifs du Canada et de ses partenaires d’optique commune.

Réponse internationale

La coalition des pays qui appuient directement l’Ukraine comprend, sans s’y limiter, le G7 et des pays européens. Ce groupe agit sur différents plans pour soutenir l’Ukraine, y compris en contribuant à la sécurité énergétique, à la sûreté nucléaire, à la sécurité alimentaire, à l’aide humanitaire, à la lutte contre la désinformation russe, à l’application de sanctions et de mesures économiques, à la saisie et à la confiscation d’actifs, à la prestation d’une assistance militaire, à l’imputabilité, ainsi qu’au redressement socioéconomique et à la reconstruction du pays. La communauté internationale a également exprimé son inquiétude au sujet des groupes paramilitaires russes et de leurs réseaux, et s’est efforcée de s’attaquer à ce problème. Les groupes paramilitaires et leurs réseaux ont été sanctionnés par des pays aux vues similaires et sont examinés de près dans plusieurs enceintes internationales, notamment par le groupe de travail des Nations Unies sur l’utilisation de mercenaires.

Réponse du Canada

Le Canada condamne sans équivoque les graves actions illégales de la Russie. À la suite de l’occupation illégale et de la tentative d’annexion de la Crimée par la Russie en mars 2014, le gouvernement du Canada, de concert avec des pays d’optique commune, a adopté des sanctions au titre de règlements pris en vertu de la Loi sur les mesures économiques spéciales (LMES). Ces sanctions interdisent de faire des opérations (un gel effectif des avoirs) avec les particuliers et entités désignés qui soutiennent ou facilitent la violation de la souveraineté de l’Ukraine par la Russie. Il est donc interdit à toute personne au Canada et à tout Canadien à l’étranger, à l’égard d’une personne inscrite aux annexes 1, 2 ou 3 du Règlement sur les mesures économiques spéciales visant la Russie (le Règlement) d’effectuer une opération portant sur un bien lui appartenant, de conclure une transaction avec elle, de lui fournir des services ou de mettre des biens à leur disposition de toute autre manière.

Depuis 2014, en coordination avec ses partenaires, le Canada a imposé des sanctions à plus de 3 000 particuliers et entités en Russie, au Bélarus, en Ukraine et en Moldavie. Ces sanctions visent notamment les réseaux russes dans des pays tiers, ainsi que les entités qui soutiennent la Russie dans ces régions. Le Canada applique aussi des restrictions ciblées visant la Russie et le Bélarus dans les secteurs des finances, du commerce (biens et services), de l’énergie et des transports. Le Canada participe à la Coalition pour le plafonnement des prix du pétrole, à l’interdiction d’importer des diamants imposée par le G7 et aux efforts déployés pour utiliser le produit des actifs souverains russes afin d’aider l’Ukraine. Le Canada demeure fermement déterminé à soutenir la souveraineté, l’intégrité territoriale et l’indépendance de l’Ukraine, ainsi que ses efforts en vue d’instaurer une paix juste et durable.

Objectif

  1. Démontrer l’engagement du Canada envers une politique de non-reconnaissance de l’occupation illégale de la Crimée par la Russie, et témoigner de ses préoccupations constantes face aux violations de la souveraineté et de l’intégrité territoriale de l’Ukraine commises par la Russie.
  2. Dénoncer et sanctionner les groupes paramilitaires russes, et les réseaux leur procurant des revenus, qui continuent d’opérer en Russie et soutiennent la guerre illégale menée par le Kremlin en Ukraine.
  3. Coordonner les mesures prises par le Canada avec celles prises par les partenaires internationaux afin de mettre en place des mesures plus vigoureuses et efficaces pour répondre aux agissements de la Russie en Ukraine, ainsi qu’aux actions de la Russie à l’étranger qui favorisent les objectifs de sa politique étrangère en Ukraine.

Description

Les modifications apportées entraînent l’inscription de 10 nouveaux particuliers et de 21 nouvelles entités à l’annexe 1 du Règlement. Les particuliers inscrits comprennent 9 dirigeants d’organisations paramilitaires issues du groupe Wagner ainsi que 1 membre de l’état-major militaire russe affilié. Les entités inscrites comprennent 9 organisations paramilitaires opérant en Ukraine et dans le réseau africain du Kremlin, ainsi que 12 entités affiliées responsables de l’extraction des ressources naturelles au sein de ce réseau.

Les particuliers et les entités qui sont ajoutés à l’annexe 1 du Règlement sont liés à l’annexion illégale de la Crimée par la Russie et à la violation continue de la souveraineté et de l’intégrité territoriale de l’Ukraine. Les activités de ces groupes sont menées sous le couvert du ministère de la Défense et souvent au sein de formations militaires russes officielles. Ces groupes, déployés en Ukraine et en Afrique, poursuivent les activités malveillantes du groupe Wagner à l’échelle mondiale et constituent un levier supplémentaire dans la politique étrangère du Kremlin.

Il est ainsi interdit à toute personne au Canada ou à tout Canadien à l’étranger, à l’égard d’une personne désignée (particuliers et entités), d’effectuer une opération portant sur un bien lui appartenant, de conclure une transaction avec elle, de lui fournir des services, de lui transférer des biens ou de mettre autrement des biens à sa disposition, à moins qu’un permis accordé à titre exceptionnel ne l’autorise explicitement ou qu’il s’agisse d’une exception prévue par le Règlement. Ces mesures rendront également les particuliers inscrits interdits de territoire au Canada en vertu de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés. Selon le Règlement, les personnes inscrites peuvent demander à la ministre des Affaires étrangères de faire retirer leur nom de la liste des personnes désignées. En pareil cas, la ministre doit déterminer s’il existe des motifs raisonnables de recommander à la gouverneure en conseil de retirer leur nom.

Élaboration de la réglementation

Consultation

Affaires mondiales Canada consulte régulièrement les intervenants concernés, notamment des représentants d’organisations de la société civile, de communautés culturelles et d’autres gouvernements aux vues similaires, pour discuter de l’approche du Canada relative à la mise en œuvre de sanctions.

Pour ce qui est des modifications apportées, il n’aurait pas été approprié de tenir des consultations publiques à ce sujet, puisque la diffusion des noms des personnes visées par les sanctions aurait probablement entraîné la fuite de biens avant l’entrée en vigueur des modifications.

Obligations relatives aux traités modernes et consultation et mobilisation des Autochtones

Une évaluation initiale de la portée géographique des modifications a été effectuée et n’a révélé aucune obligation découlant de traités modernes, puisque les modifications ne prennent pas effet dans une région visée par un traité moderne.

Choix de l’instrument

Les règlements constituent la seule méthode pour promulguer des sanctions au Canada. Aucun autre instrument ne pourrait être pris en compte.

Analyse de la réglementation

Avantages et coûts

Les mesures incluses dans ce dossier renforcent les mesures économiques existantes contre la Russie, limitent sa capacité à financer sa guerre illégale et à s’approvisionner pour celle-ci, et tiennent les particuliers et les entités responsables de leurs actions qui contribuent à la guerre de la Russie en Ukraine. En dénonçant ces groupes paramilitaires et leurs réseaux, le Canada condamne fermement et publiquement ce comportement russe continu.

Le coût supplémentaire pour le gouvernement du Canada lié à l’administration et à l’application de ces interdictions supplémentaires est minime.

Les sanctions visant des personnes précises ont moins d’impact sur les entreprises canadiennes que les sanctions économiques traditionnelles à grande échelle, et les modifications auront un impact limité sur les citoyens du pays des personnes inscrites à l’annexe. Selon une évaluation initiale des renseignements de sources ouvertes disponibles, on croit que les particuliers et les entités inscrits à l’annexe ont des liens limités avec le Canada et, par conséquent, n’ont pas de relations commerciales majeures qui sont importantes pour l’économie canadienne. Ces modifications ne devraient donc pas avoir d’incidence importante sur les Canadiens et les entreprises canadiennes.

Les banques et les institutions financières canadiennes sont tenues de se conformer aux sanctions. Elles le feront en ajoutant les noms des particuliers nouvellement désignés à leurs systèmes de surveillance existants, ce qui pourrait entraîner un coût de conformité mineur.

Lentille des petites entreprises

L’analyse sous la lentille des petites entreprises conclut que les modifications pourraient avoir une incidence sur les petites entreprises canadiennes. Les modifications ajoutant à l’annexe des particuliers et des entités n’imposent aucun nouveau fardeau administratif ou de conformité aux petites entreprises au Canada. Les modifications interdisent aux entreprises canadiennes d’effectuer des opérations avec les personnes désignées, de leur fournir des services et de mettre autrement des biens à leur disposition, mais elles n’entraînent aucune obligation à leur égard.

Les entreprises canadiennes peuvent demander en vertu du Règlement un permis qui procure une marge de manœuvre politique en vue d’exemptions, mais ce permis n’est accordé qu’à titre exceptionnel. Cependant, Affaires mondiales Canada ne prévoit aucune demande liée à l’inscription des personnes visées. Les petites entreprises canadiennes sont également soumises à l’obligation de divulgation en vertu du Règlement, ce qui représenterait une exigence de conformité directe. Cela dit, comme les entités et particuliers nouvellement inscrits n’ont pas de liens légitimes connus avec le Canada, Affaires mondiales Canada ne prévoit aucune divulgation résultant de ces modifications.

Règle du « un pour un »

La règle du « un pour un » ne s’applique pas aux modifications apportées, car celles-ci n’imposent aucun fardeau administratif supplémentaire. La procédure de délivrance de permis pour les entreprises correspond à la définition de « fardeau administratif » dans la Loi sur la réduction de la paperasse. Toutefois, même si des permis peuvent être accordés à titre exceptionnel en vertu du Règlement, Affaires mondiales Canada ne prévoit aucune demande de permis en lien avec les modifications, étant donné le faible volume d’échanges commerciaux avec la Russie.

Coopération et harmonisation en matière de réglementation

Bien que les modifications ne soient pas liées à un plan de travail ou à un engagement dans le cadre d’un forum officiel de coopération réglementaire, elles s’alignent sur les mesures prises par des partenaires du Canada et des partenaires aux vues similaires. Les sanctions sont plus efficaces lorsqu’elles sont appliquées de façon coordonnée, et le Canada s’emploie à harmoniser ses efforts en interne et avec ses partenaires afin de présenter un front uni en matière de sanctions.

Les partenaires internationaux du Canada continuent d’actualiser leurs régimes de sanctions contre des particuliers et des entités en Russie et d’imposer à la Russie des interdictions de grande portée en matière de financement, de commerce et d’investissement. Les pays et les administrations qui ont adopté des sanctions contre des particuliers et des entités pour motifs de violation grave et systématique des droits de la personne par la Russie et de violation de la souveraineté ou de l’intégrité territoriale de l’Ukraine comprennent l’Australie, les États-Unis, le Japon, la Nouvelle-Zélande, le Royaume-Uni, la Suisse et l’Union européenne.

Effets sur l’environnement

Il est peu probable que les modifications entraînent des effets importants sur l’environnement. Conformément à la Directive du Cabinet sur l’évaluation environnementale et économique stratégique (EEES), une analyse préliminaire a permis de conclure qu’une EEES n’était pas nécessaire.

Analyse comparative entre les sexes plus

Le sujet des sanctions économiques a déjà fait l’objet d’une analyse des effets sur le genre et la diversité par le passé. Bien qu’elles visent à faciliter un changement de comportement en exerçant une pression économique sur des particuliers et des entités dans des États étrangers, les sanctions prévues par la LMES peuvent néanmoins avoir une incidence involontaire sur certains groupes et particuliers vulnérables. Les sanctions ciblées ont un effet non pas sur la Russie dans son ensemble, mais plutôt sur des particuliers soupçonnés de mener des activités qui, directement ou indirectement, facilitent une violation de la souveraineté ou de l’intégrité territoriale de l’Ukraine ou procurent un soutien ou du financement ou contribuent à une telle violation. Par conséquent, il est peu probable que ces sanctions aient des répercussions importantes sur les groupes vulnérables, par rapport aux sanctions économiques traditionnelles de grande ampleur visant un État. Dans la mesure où les sanctions limitent la capacité de la Russie à faire la guerre, les femmes, les enfants et les groupes vulnérables sont susceptibles de profiter de ces mesures.

Mise en œuvre, conformité et application, et normes de service

Les modifications entrent en vigueur à la date de leur enregistrement.

Du fait de leur inscription en vertu du Règlement, et conformément à l’alinéa 35.1b) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, les particuliers inscrits seraient interdits de territoire au Canada.

Les noms des entités et des particuliers inscrits seront accessibles en ligne pour que les institutions financières puissent en prendre connaissance et seront ajoutés à la Liste consolidée des sanctions autonomes canadiennes. Cela contribuera à faciliter le respect du Règlement.

Le Service des délégués commerciaux d’Affaires mondiales Canada, à l’étranger ainsi qu’au Canada, continue d’aider ses clients à comprendre les règlements canadiens sur les sanctions, notamment l’incidence de ces règlements sur les activités auxquelles les Canadiens peuvent participer. De plus, Affaires mondiales Canada intensifie ses mesures de sensibilisation partout au Canada, entre autres auprès des entreprises, des universités et des gouvernements des provinces et territoires, afin de faire connaître les sanctions que le Canada prend et d’en accroître le respect.

Au titre de la LMES, les agents de la Gendarmerie royale du Canada et de l’Agence des services frontaliers du Canada peuvent imposer des sanctions en vertu des pouvoirs qui leur sont conférés par la Loi sur les douanes, la Loi sur l’accise ou la Loi de 2001 sur l’accise, ainsi que par les articles 487 à 490, 491.1 et 491.2 du Code criminel.

Conformément à l’article 8 de la LMES, quiconque contrevient volontairement au Règlement ou omet de s’y conformer encourt, sur déclaration de culpabilité par procédure sommaire, une amende maximale de 25 000 $ ou un emprisonnement maximal d’un an, ou les deux; ou, par mise en accusation, un emprisonnement maximal de cinq ans.

Personne-ressource

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