Règlement modifiant le Règlement sur les mesures économiques spéciales visant la Russie : DORS/2025-28

La Gazette du Canada, Partie II, volume 159, numéro 5

Enregistrement
DORS/2025-28 Le 14 février 2025

LOI SUR LES MESURES ÉCONOMIQUES SPÉCIALES

C.P. 2025-104 Le 14 février 2025

Attendu que la gouverneure en conseil juge que les actions de la Fédération de Russie constituent une rupture sérieuse de la paix et de la sécurité internationales qui a entraîné une grave crise internationale,

À ces causes, sur recommandation de la ministre des Affaires étrangères et en vertu de l’alinéa 4(1)a)^{référence a} et des paragraphes 4(1.1)^{référence b}, (2)^{référence c} et (3) de la Loi sur les mesures économiques spéciales ^{référence d}, Son Excellence la Gouverneure générale en conseil prend le Règlement modifiant le Règlement sur les mesures économiques spéciales visant la Russie, ci-après.

Règlement modifiant le Règlement sur les mesures économiques spéciales visant la Russie

Modifications

1 (1) L’alinéa 2(a) du Règlement sur les mesures économiques spéciales visant la Russie ^{référence 1} est remplacé par ce qui suit :

• a) une personne s’étant livrée à des activités qui, directement ou indirectement, facilitent une violation ou une tentative de violation de la souveraineté ou de l’intégrité territoriale de l’Ukraine ou procurent un soutien ou du financement ou contribuent à une telle violation ou tentative ou qui entravent le travail d’organisations internationales en Ukraine;

(2) L’alinéa 2g) du même règlement est remplacé par ce qui suit :

• g) un cadre supérieur ou un ancien cadre supérieur d’une entité visée aux alinéas a), a.1), e) ou f).

2 La partie 2 de l’annexe 1 du même règlement est modifiée par adjonction, selon l’ordre numérique, de ce qui suit :

• 651 Volga-Dnepr Airlines (Ireland) Limited
• 652 Volga-Dnepr Logistics B.V.

Antériorité de la prise d’effet

3 Pour l’application de l’alinéa 11(2)a) de la Loi sur les textes réglementaires, le présent règlement prend effet avant sa publication dans la Gazette du Canada.

Entrée en vigueur

4 Le présent règlement entre en vigueur à la date de son enregistrement.

RÉSUMÉ DE L’ÉTUDE D’IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION

(Le présent résumé ne fait pas partie du Règlement.)

Enjeux

Le secteur russe des transports (transport maritime, réseaux ferroviaires, aviation, entre autres) joue un rôle clé pour soutenir l’agression continue de la Russie contre l’Ukraine en facilitant le déplacement des armes et du matériel essentiels à l’effort de guerre russe.

Contexte

Situation en Ukraine

Le 24 février 2022, la Russie a lancé une invasion militaire à grande échelle de l’Ukraine en menant des attaques contre de nombreuses villes. Depuis, la Russie continue de mener une guerre d’agression et a commis des atrocités contre la population ukrainienne. Elle continue d’attaquer des cibles civiles comme des infrastructures essentielles en Ukraine, entraînant la perte d’accès à l’eau, à l’électricité et aux communications, et de violer les principes de la Charte des Nations Unies.

Des experts, notamment des missions d’enquête du Mécanisme de Moscou de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe, la Commission internationale indépendante d’enquête sur l’Ukraine, et le Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme, ont conclu que la Russie commettait de graves violations des droits de la personne, des crimes de guerre, de possibles crimes contre l’humanité et des actes de violence sexuelle liés au conflit. En janvier 2025, la Mission de surveillance des droits de l’homme des Nations Unies en Ukraine a confirmé qu’au moins 12 456 civils avaient été tués et plus de 28 382 personnes avaient été blessées depuis le 24 février 2022. En outre, 744 centres de soins de santé et 1 614 Ã©tablissements d’enseignement en Ukraine ont été endommagés ou détruits par l’armée russe depuis l’invasion.

Réseaux d’approvisionnement russes alimentant la guerre en Ukraine

Dans l’industrie du transport, les infrastructures d’aviation et de fret aérien sont des éléments cruciaux du système logistique russe, puisque l’armée russe peut ainsi acheminer à des bases d’aviation stratégiques du matériel comme des missiles de croisière, des missiles balistiques et des véhicules aériens sans pilote. Des experts ont souligné l’utilisation de l’aviation civile pour transporter des biens visés par des sanctions, y compris des articles utilisés pour produire des armes et soutenir l’effort de guerre en général.

Contournement des sanctions et rôle des pays tiers

Il y a de plus en plus de preuves des efforts déployés par la Russie pour se soustraire aux sanctions et obtenir des biens et des technologies visés par des sanctions par divers moyens, y compris en faisant appel à des intermédiaires et à des pays tiers. En mars 2023, les États-Unis et l’Union européenne (UE) ont lancé le Groupe de travail sur les élites, les mandataires et les oligarques russes, qui a publié un avis mondial décrivant les pratiques et les tactiques employées par la Russie pour échapper aux sanctions, y compris le recours à des pays tiers et la falsification de données commerciales pour permettre le transport de biens de nature délicate vers la Russie. Le Groupe de travail international sur les sanctions contre la Russie (groupe d’experts Yermak-McFaul sur les sanctions) a décrit en détail l’utilisation par la Russie d’intermédiaires dans des pays tiers qui sont prêts à saper les sanctions imposées par le Canada et ses alliés. Ces efforts soulignent l’importance de cibler les personnes opérant dans des pays tiers qui facilitent le contournement des sanctions afin d’entraver davantage la capacité de la Russie à mener sa guerre d’agression contre l’Ukraine. Un rapport publié par le groupe de réflexion britannique Royal United Services Institute, en octobre 2023, faisait état du rôle joué par des pays tiers pour aider la Russie à se soustraire aux sanctions imposées par le Canada et ses partenaires internationaux. Le groupe a constaté que ces tactiques sont généralement le fait d’acteurs privés (particuliers et entreprises), plutôt que d’acteurs étatiques.

Réponse internationale

La coalition des pays qui appuient l’Ukraine comprend, sans s’y limiter, le G7, d’autres membres du Groupe des cinq, des pays européens et certaines des nations voisines de l’Ukraine. Ce regroupement agit sur différents plans pour soutenir l’Ukraine : sécurité énergétique, sûreté nucléaire, sécurité alimentaire, aide humanitaire, lutte contre la désinformation russe, application de sanctions et de mesures économiques, saisie et confiscation de biens, assistance militaire, imputabilité, redressement socioéconomique et reconstruction. Dans ce contexte, divers groupes de travail ont été créés pour proposer et imposer des sanctions supplémentaires, ainsi que pour assurer la cohérence des mesures et l’application effective des sanctions.

Dans ses lignes directrices de septembre 2023, le « Groupe des cinq sur l’exécution de la loi en matière d’exportations Â», qui comprend l’Australie, le Canada, les États-Unis, la Nouvelle-Zélande et le Royaume-Uni, ainsi que des partenaires internationaux, dont l’UE et le Japon, ont convenu d’accorder la priorité au contournement des sanctions et d’intensifier la surveillance à l’égard d’un certain nombre d’articles que la Russie utilise dans ses systèmes d’armes.

Réponse du Canada

Le Canada condamne sans équivoque les actions illégales et inqualifiables de la Russie envers l’Ukraine. À la suite de l’occupation illégale et de la tentative d’annexion de la Crimée par la Russie en mars 2014, le gouvernement du Canada, de concert avec des pays d’optique commune, a adopté des sanctions au moyen d’un règlement pris en application de la Loi sur les mesures économiques spéciales (LMES). Ces sanctions interdisent toute opération (gel effectif des avoirs) avec les particuliers et entités désignés qui soutiennent ou permettent la violation par la Russie de la souveraineté de l’Ukraine. Il est ainsi interdit à toute personne au Canada et à tout Canadien à l’étranger d’effectuer une opération portant sur un bien appartenant à une personne désignée à l’annexe 1, 2 ou 3 du Règlement sur les mesures économiques spéciales visant la Russie (le Règlement) ou de conclure une transaction avec elle, de lui fournir des services ou de mettre autrement des marchandises à sa disposition.

Au total, le Canada a versé plus de 19,5 milliards de dollars en aide financière, militaire, humanitaire, au développement, à la sécurité, à la stabilisation ainsi qu’en matière d’immigration en réponse à l’invasion à grande échelle de l’Ukraine par la Russie le 24 février 2022. Le Canada reste déterminé à soutenir la stabilité, la sécurité et la souveraineté de l’Ukraine, alors que ce pays continue de résister à la guerre d’agression de la Russie.

Depuis 2014, en coordination avec ses partenaires, le Canada a imposé des sanctions à plus de 3 000 personnes et entités en Russie, au Bélarus, en Ukraine et en Moldova, en lien avec leur soutien à l’invasion illégale de l’Ukraine. Le Canada applique aussi des restrictions ciblées contre la Russie et le Bélarus dans les secteurs des finances, du commerce (biens et services), de l’énergie et des transports. Le Canada participe à la Coalition pour le plafonnement du prix du pétrole, à l’interdiction d’importer des diamants imposée par le G7 et aux efforts déployés pour utiliser le produit des actifs souverains russes afin d’aider l’Ukraine.

Le Canada travaille avec ses partenaires internationaux afin de cerner et d’imposer des mesures pour contrer les efforts de la Russie pour échapper aux sanctions. En juin 2024, le Centre d’analyse des opérations et déclarations financières du Canada (CANAFE) a publié un bulletin spécial sur l’activité financière associée au contournement soupçonné des sanctions, qui décrit en détail l’utilisation de territoires intermédiaires, de structures organisationnelles opaques et de mandataires et de facilitateurs pour échapper aux sanctions. Le Canada a pris une série de mesures ciblées visant à entraver les activités du secteur russe de la logistique et du transport en raison de son rôle essentiel dans la poursuite de la guerre en Ukraine. Le Canada a sanctionné des entreprises de transport, notamment des entreprises de fret aérien, limitant ainsi leur accès aux marchés financiers mondiaux et à des composants cruciaux à l’étranger. En collaboration avec des gouvernements partenaires du monde entier, le Canada a également intensifié ses efforts pour prévenir le contournement de ces mesures, notamment l’utilisation de pays tiers intermédiaires. En resserrant les restrictions imposées sur les réseaux de logistique et de transport de la Russie, le Canada cherche à réduire la capacité de la Russie de soutenir ses opérations militaires, à faire augmenter ses coûts de fonctionnement et à affaiblir son économie de guerre dans son ensemble.

Objectif

• Limiter l’activité des filiales et des sociétés affiliées d’entités désignées, qui pourraient permettre ou faciliter le contournement par la Russie des sanctions existantes;
• Entraver encore davantage l’accès de la Russie aux réseaux de transport et aux infrastructures qui facilitent la circulation de marchandises appuyant des activités interdites;
• Préciser que les critères d’inscription de personnes en vertu du Règlement n’exigent pas que l’activité ou le statut répréhensible soit continu pour qu’une personne soit inscrite ou demeure inscrite sur la liste.

Description

Les modifications ajoutent deux entités à la partie 2 de l’annexe 1 du Règlement à titre de filiales ou de sociétés affiliées d’entités désignées. Ces deux entités, ainsi que la société mère et les entités auxquelles elles sont affiliées figurant à l’annexe 1 du Règlement, ont aidé le gouvernement russe à contourner des sanctions en transportant des biens visés par des sanctions d’une ville russe à l’autre et en les acheminant en Russie à partir de pays tiers afin de saper les sanctions existantes.

Il est interdit à toute personne au Canada et à tout Canadien à l’étranger d’effectuer une opération portant sur un bien appartenant à une de ces entités désignées ou de conclure une transaction avec elle, de lui fournir des services ou de mettre autrement des marchandises à sa disposition — Ã  moins qu’un permis ne l’autorise explicitement, lequel est accordé à titre exceptionnel, ou qu’il ne s’agisse d’une exception prévue par le Règlement. En vertu du Règlement, les personnes inscrites sur la liste peuvent demander à la ministre des Affaires étrangères de retirer leur nom de l’annexe. La ministre doit décider s’il existe des motifs raisonnables de recommander le retrait au gouverneur en conseil.

Modification des critères d’inscription

Les critères d’inscription d’une personne à l’annexe du Règlement sont modifiés afin de préciser qu’une sanction peut être imposée indépendamment du moment où l’activité répréhensible a eu lieu et d’assurer l’uniformisation entre le Règlement et les autres règlements pris en vertu de la LMES à ce sujet. Plus précisément, le critère d’inscription qui concerne les activités qui soutiennent la guerre [c’est-à-dire l’alinéa 2a)] est modifié pour préciser qu’il suffit qu’une personne se soit adonnée à des activités répréhensibles à un moment donné pour être inscrite sur la liste. Le critère d’inscription sur la liste qui s’applique aux cadres supérieurs des entités inscrites [c’est-à-dire l’alinéa 2g)] est modifié afin de préciser que les anciens cadres supérieurs des entités inscrites peuvent également faire l’objet de sanctions, et le champ d’application des entités figurant à l’annexe est élargi.

Élaboration de la réglementation

Consultation

Affaires mondiales Canada tient des consultations régulières avec les parties prenantes concernées, dont des organisations de la société civile, des représentants de communautés culturelles et d’autres gouvernements aux vues similaires, au sujet de la manière dont le Canada met en œuvre des sanctions.

Pour ce qui est des modifications ajoutant des entités aux annexes, il n’est pas approprié de mener des consultations publiques. La publication du nom des personnes à ajouter à la liste pourrait entraîner la fuite de biens avant l’entrée en vigueur des modifications.

Obligations relatives aux traités modernes et consultation et mobilisation des Autochtones

Une première évaluation de la portée géographique de l’initiative a été effectuée et n’a pas permis de déterminer d’obligations découlant d’un traité moderne, étant donné que le Règlement ne prend pas effet dans une région visée par un traité moderne.

Choix de l’instrument

Les règlements constituent la seule méthode pour promulguer des sanctions au Canada. Aucun autre instrument ne pourrait être envisagé.

Analyse de la réglementation

Avantages et coûts

Les coûts supplémentaires pour le gouvernement du Canada liés à l’administration et à l’application de ces interdictions supplémentaires sont minimes.

Les sanctions visant des entités et des particuliers précis ont en outre moins d’incidence sur les entreprises canadiennes que les sanctions économiques habituelles de large portée et ont un effet limité sur les citoyens du pays des entités et particuliers visés. D’après une évaluation initiale des renseignements disponibles de sources ouvertes, il y a lieu de croire que les entités inscrites sur la liste n’ont pas de lien avec le Canada et n’ont donc pas d’activités commerciales importantes qui sont pertinentes pour l’économie canadienne. Ces modifications ne devraient donc pas avoir d’incidence importante sur les Canadiens et les entreprises canadiennes.

Les banques et les institutions financières canadiennes sont tenues de respecter les sanctions. Pour ce faire, elles ajouteront le nom des nouvelles entités inscrites à leurs systèmes de surveillance existants, ce qui pourrait entraîner des coûts mineurs liés à la mise en conformité.

Lentille des petites entreprises

L’analyse de la lentille des petites entreprises a conclu que les modifications n’imposeront aucun nouveau fardeau administratif ni en matière de mise en conformité aux petites entreprises au Canada. Les modifications interdisent aux entreprises canadiennes d’effectuer des opérations avec les personnes dont le nom figure dans la liste, de fournir des services à ces personnes et de mettre autrement des biens à la disposition de ces dernières, mais elles ne créent aucune obligation à leur égard. De plus, les entreprises canadiennes peuvent demander, à titre exceptionnel, un permis en vertu du Règlement, ce qui laisse une marge de manœuvre politique en vue d’accorder des exemptions. Cependant, Affaires mondiales Canada ne s’attend pas à recevoir de demande de permis en lien avec l’inscription des entités visées. Le Règlement prévoit aussi une obligation de communication de la part des petites entreprises canadiennes, qui représente une exigence directe de mise en conformité. Or, comme les entités nouvellement inscrites n’ont aucun lien légitime connu avec le Canada, Affaires mondiales Canada ne prévoit pas que des communications devront être faites à la suite de ces modifications.

Règle du « un pour un Â»

La règle du « un pour un Â» ne s’applique pas aux modifications apportées au Règlement, car celles-ci n’imposent aucun fardeau administratif supplémentaire. La procédure de délivrance de permis pour les entreprises correspond à la définition de « fardeau administratif Â» de la Loi sur la réduction de la paperasse. Cependant, bien que des permis puissent être accordés à titre exceptionnel en vertu du Règlement, étant donné que les entités figurant sur la liste n’ont pas de lien d’affaires connu avec l’économie canadienne, et étant donné le faible volume d’échanges commerciaux avec la Russie, Affaires mondiales Canada ne prévoit aucune demande de permis en lien avec les modifications.

Coopération et harmonisation en matière de réglementation

Même si les modifications ne sont pas liées à un plan de travail ou à un engagement dans un cadre officiel de coopération en matière de réglementation, elles concordent avec les mesures prises par des partenaires du Canada et des partenaires d’optique commune. Les sanctions sont plus efficaces lorsqu’elles sont appliquées de façon coordonnée, et le Canada s’emploie à harmoniser ses efforts internes et avec ses partenaires afin de présenter un front uni en matière de sanctions.

Les partenaires internationaux du Canada continuent d’actualiser leurs régimes de sanctions visant des particuliers et des entités en Russie et d’imposer à la Russie des interdictions de grande portée sur les plans financier, commercial et de l’investissement. Parmi les pays et administrations qui ont sanctionné des personnes et des entités en lien avec des violations graves et systématiques des droits de la personne commises par la Russie, mentionnons l’Australie, l’Union européenne, le Japon, la Nouvelle-Zélande, la Suisse, le Royaume-Uni et les États-Unis.

Les discussions récentes entre des gouvernements aux vues similaires ont reflété la nécessité de cibler le contournement des sanctions russes et les efforts de guerre en ciblant les secteurs de la logistique, du pétrole et du gaz, et le soutien de pays tiers à la Russie. Ces modifications s’harmonisent avec ces objectifs.

Effets sur l’environnement

Il est peu probable que les modifications entraînent des effets importants sur l’environnement. Conformément à la Directive du Cabinet sur l’évaluation environnementale et économique stratégique (Directive EEES), une analyse préliminaire a permis de conclure qu’une évaluation environnementale et économique stratégique n’était pas nécessaire.

Analyse comparative entre les sexes plus

Les effets des sanctions économiques ont déjà été analysés sous l’optique du genre et de la diversité par le passé. Bien qu’elles visent à faciliter un changement de comportement en exerçant une pression économique sur des particuliers et des entités dans des États étrangers, les sanctions prises en vertu de la LMES peuvent néanmoins avoir une incidence imprévue sur certains groupes et personnes vulnérables. Or, au lieu d’avoir un effet sur la Russie dans son ensemble, les sanctions ciblées touchent plutôt des entités soupçonnées de mener des activités qui soutiennent, facilitent ou financent, directement ou indirectement, une violation de la souveraineté ou de l’intégrité territoriale de l’Ukraine. Par conséquent, il est peu probable que ces sanctions aient des répercussions importantes sur les groupes vulnérables, par rapport aux sanctions économiques traditionnelles de large portée visant un État. Dans la mesure où les sanctions limitent la capacité de la Russie à faire la guerre, les femmes, les enfants et les groupes vulnérables sont susceptibles de bénéficier de ces mesures.

Mise en œuvre, conformité et application, et normes de service

Les modifications entrent en vigueur à la date de leur enregistrement.

Les noms des personnes inscrites seront publiés en ligne pour que les institutions financières en prennent connaissance, et ils seront ajoutés à la Liste consolidée des sanctions autonomes canadiennes pour favoriser le respect du Règlement.

Le Service des délégués commerciaux d’Affaires mondiales Canada, à l’étranger ainsi qu’au Canada, continue d’aider ses clients à comprendre les règlements canadiens sur les sanctions, notamment l’incidence de ces règlements sur les activités auxquelles les Canadiens peuvent participer. De plus, Affaires mondiales Canada intensifie ses efforts de sensibilisation partout au Canada, entre autres auprès des entreprises, des universités et des gouvernements des provinces et territoires, afin d’améliorer à l’échelle nationale la connaissance et le respect des sanctions canadiennes.

Dans la LMES, les agents de la Gendarmerie royale du Canada et de l’Agence des services frontaliers du Canada sont désignés pour veiller au respect des sanctions en vertu des pouvoirs qui leur sont conférés par la Loi sur les douanes, la Loi sur l’accise ou la Loi de 2001 sur l’accise, ainsi que par les articles 487 à 490, 491.1 et 491.2 du Code criminel.

Conformément à l’article 8 de la LMES, quiconque contrevient volontairement au Règlement encourt, sur déclaration de culpabilité par procédure sommaire, une amende maximale de 25 000 $ et un emprisonnement maximal d’un an, ou l’une de ces peines; ou, par mise en accusation, un emprisonnement maximal de cinq ans.

Personne-ressource

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