Décret fixant les dates d’entrée en vigueur de certaines dispositions de la Loi sur les activités associées aux paiements de détail et de la Loi no 1 d’exécution du budget de 2021 : TR/2023-70
La Gazette du Canada, Partie II, volume 157, numéro 24
Enregistrement
TR/2023-70 Le 22 novembre 2023
LOI No 1 D’EXÉCUTION DU BUDGET DE 2021
Décret fixant les dates d’entrée en vigueur de certaines dispositions de la Loi sur les activités associées aux paiements de détail et de la Loi no 1 d’exécution du budget de 2021
C.P. 2023-1105 Le 3 novembre 2023
Sur recommandation de la ministre des Finances et en vertu de l’article 187 de la Loi no 1 d’exécution du budget de 2021 (la « Loi »), chapitre 23 des Lois du Canada (2021), Son Excellence la Gouverneure générale en conseil fixe :
- a) au 1er novembre 2024 la date d’entrée en vigueur des dispositions suivantes :
- (i) les articles 11, 28 à 44, 49 et 51, le paragraphe 62(2) et les articles 64 à 98 et 101 à 108 de la Loi sur les activités associées aux paiements de détail, édictée par l’article 177 de la Loi,
- (ii) les articles 180 et 181 de la Loi;
- b) au 16 novembre 2024 la date d’entrée en vigueur de l’article 23 de la Loi sur les activités associées aux paiements de détail, édictée par l’article 177 de la Loi;
- c) au 8 septembre 2025 la date d’entrée en vigueur des articles 17 à 22, 24 à 27, 45 à 48, 50 et 52 à 60 de la Loi sur les activités associées aux paiements de détail, édictée par l’article 177 de la Loi.
NOTE EXPLICATIVE
(La présente note ne fait pas partie du Décret.)
Proposition
Le Décret fixant les dates d’entrée en vigueur de certaines dispositions de la Loi sur les activités associées aux paiements de détail et de la Loi no 1 d’exécution du budget de 2021 (le Décret), aux termes de l’article 187 de la Loi no 1 d’exécution du budget de 2021, chapitre 23 des Lois du Canada (LEB no 1 2021), vient fixer trois dates où certaines dispositions de la Loi sur les activités associées aux paiements de détail (la Loi) et de la LEB no 1 2021 entrent en vigueur. Le Décret fixe
- au 1er novembre 2024 la date à laquelle entrent en vigueur les dispositions relatives à une personne physique ou à une entité qui dépose une demande d’enregistrement à titre de fournisseur de services de paiement (FSP) auprès de la Banque du Canada. Il s’agit des articles 11, 28 à 44, 49 et 51, du paragraphe 62(2) et des articles 64 à 98 et 101 à 108 de la Loi ainsi que des articles 180 et 181 de la LEB no 1 2021;
- au 16 novembre 2024 la date à laquelle entre en vigueur l’exigence pour les FSP de s’enregistrer avant d’exécuter une activité associée aux paiements de détail (article 23 de la Loi);
- au 8 septembre 2025 la date à laquelle entrent en vigueur les dispositions de fond de la Loi, ce qui comprend l’exigence pour la Banque du Canada de publier un registre des FSP ainsi que les exigences relatives à la protection des fonds et à la gestion des risques opérationnels. Il s’agit notamment des articles 17 à 22, 24 à 27, 45 à 48, 50 et 52 à 60 de la Loi.
Objectif
Le Décret vise à mettre en vigueur des dispositions de la Loi qui permettent de promouvoir la sécurité et l’intégrité du système financier, tout en assurant une innovation responsable au profit des Canadiens.
À compter du 1er novembre 2024, les personnes physiques ou entités qui exécutent des activités associées aux paiements de détail sont tenues de déposer une demande d’enregistrement à titre de FSP auprès de la Banque du Canada. De plus, les dispositions législatives nécessaires pour prendre les mesures exécutoires ainsi que les autorisations de la ministre des Finances d’entamer les examens liés à la sécurité nationale des personnes physiques et entités dans le cadre de leur enregistrement à titre de FSP seront en vigueur à cette date.
Les FSP qui exécutent ou prévoient exécuter des activités associées aux paiements de détail auront jusqu’au 16 novembre 2024, exclusivement, pour déposer leur demande d’enregistrement auprès de la Banque du Canada afin d’entreprendre immédiatement ou de poursuivre leurs activités de paiements de détail. Dès le 16 novembre 2024, les FSP n’ayant déposé aucune demande d’enregistrement auront encore le droit de présenter une demande dans le cadre du régime, mais ils pourraient subir des retards dans l’entreprise de leurs activités de paiements de détail et ils pourraient aussi déroger à l’obligation d’être enregistrés avant d’exécuter une activité associée aux paiements de détail (article 23 de la Loi). Si un FSP refuse ou omet de déposer une demande d’enregistrement, la Banque du Canada dispose de divers outils pour l’inciter à se conformer, y compris la possibilité d’imposer des pénalités administratives pécuniaires.
Au 8 septembre 2025, l’exigence selon laquelle la Banque du Canada est tenue d’enregistrer les FSP et de publier un registre des FSP sera en vigueur ainsi que les autres dispositions de fond de la Loi, ce qui comprend les exigences pour les FSP de protéger les fonds des utilisateurs finaux contre les pertes et d’atténuer les risques opérationnels pouvant entraîner une réduction, une détérioration ou une dégradation des activités de paiement.
Contexte
La Loi, qui a reçu la sanction royale en juin 2021, instaure un nouveau régime de surveillance des paiements de détail pour les FSP comme les réseaux de cartes, les agents de traitement des paiements et les portefeuilles numériques. La Banque du Canada est chargée de surveiller la conformité des FSP à la Loi et de tenir un registre des FSP enregistrés ainsi qu’une liste des personnes physiques ou entités qui ont été refusées et des FSP dont l’enregistrement a été révoqué.
Le mouvement sécuritaire et efficace des fonds est essentiel à la force et à la vitalité de l’économie nationale. La numérisation de l’argent, des actifs et des services financiers transforme les systèmes financiers partout dans le monde. Ces innovations comportent de nombreux avantages. Toutefois, l’absence d’exigences et de supervision augmente les risques pour les Canadiens, comme le risque de pertes financières en cas d’insolvabilité d’une entreprise, des pratiques insuffisantes de gestion des risques qui ont une incidence sur la capacité des Canadiens à utiliser les services de paiement fournis de façon fiable, et les menaces à la sécurité des renseignements personnels et financiers de nature délicate des particuliers et des entreprises du Canada.
Les principaux éléments du régime de surveillance associé aux paiements de détail du Canada sont énoncés dans la Loi, qui établit des obligations entrant dans les catégories générales suivantes : la gestion des risques opérationnels, la protection des fonds des utilisateurs finaux (payeurs ou bénéficiaires), les exigences d’enregistrement, les exigences en matière de production de rapports, l’administration et l’exécution.
La Loi confère aussi à la ministre des Finances le pouvoir de répondre aux risques liés à la sécurité nationale que les FSP pourraient poser. Les dispositions relatives à la sécurité nationale prévues dans la Loi permettent à la ministre d’entreprendre un examen lié à la sécurité nationale et, à la fin de l’examen, de donner une directive à la Banque pour approuver ou refuser l’enregistrement d’un demandeur ou de révoquer l’enregistrement d’un FSP pour des raisons de sécurité nationale. La ministre pourrait également, par décret, exiger d’une personne physique ou d’une entité qu’elle fournisse un engagement, ou imposer des conditions, concernant une demande d’enregistrement ou tout FSP enregistré si la ministre estime que cela est nécessaire pour des motifs de sécurité nationale.
La Loi s’applique aux fonctions de paiement liées à un transfert électronique de fonds d’un utilisateur final à un autre utilisateur final recourant à un FSP.
En vertu de la Loi, les FSP s’entendent d’une personne physique ou d’une entité qui exécute une ou plusieurs des fonctions de paiement indiquées comme service ou activité commerciale qui ne sont pas adjacentes à un autre service ou à une autre activité commerciale. La Loi s’applique à toutes les activités de paiement des FSP ayant un établissement au Canada, tandis qu’elle s’applique aux activités de paiement que les FSP étrangers dirigent et exécutent pour les utilisateurs finaux au Canada.
La Loi exclut certaines entités du régime pour toutes leurs activités, comme les institutions financières qui sont assujetties à une réglementation prudentielle en vertu d’autres lois fédérales, y compris les banques et les coopératives de crédit. La Loi exclut aussi certaines activités, comme les transactions internes entre entités affiliées.
RĂ©percussions
Le Décret est requis afin de mettre en vigueur la Loi et le règlement d’application, qui instaurent un nouveau régime de surveillance des paiements de détail pour les activités associées aux paiements de détail des FSP.
L’entrée en vigueur de la Loi et du règlement d’application par décret permettra de remédier à une lacune importante dans la surveillance du secteur financier profitant aux consommateurs et à l’économie canadienne. Comme il est indiqué dans le Rapport canadien sur les modes et les tendances de paiement 2022 de Paiements Canada, les Canadiens utilisent moins d’argent liquide, établissent moins de chèques et comptent plus que jamais sur les méthodes de paiement électronique. La dépendance croissante des Canadiens à l’égard des solutions de paiement numérique offertes par les FSP les rend vulnérables aux pertes financières en cas de défaillance ou de mauvaise gestion de ces entités non réglementées.
La Loi et le règlement d’application offrent des normes minimales afin de réduire les risques de perturbations dans les services de paiement qui empêchent temporairement les utilisateurs finaux d’accéder à leurs fonds ou d’effectuer des paiements. Ils visent également à fournir des mesures de protection afin de réduire le risque de pertes financières en raison de l’insolvabilité des entreprises ou de pratiques insuffisantes de gestion des risques, et à renforcer la capacité des utilisateurs finaux à utiliser de façon fiable les services de paiement fournis par les FSP lorsque ceux-ci n’ont pas actuellement de bonnes pratiques opérationnelles et de protection des fonds en place.
Le Service canadien du renseignement de sécurité a récemment fait remarquer dans son rapport public annuel que les auteurs de menace parrainés par des États cherchent à accéder à des technologies, des données et des infrastructures essentielles de nature délicate, ou à les contrôler, afin de renforcer les moyens dont disposent leurs forces militaires et leurs services de renseignement, d’empêcher le Canada de réaliser des gains économiques, de recourir à la coercition économique contre le Canada et d’appuyer d’autres opérations de renseignement contre les Canadiens et les intérêts canadiens. Conformément aux pouvoirs liés à la sécurité nationale de la ministre des Finances en vertu de la Loi sur les banques, la Loi et le règlement d’application concernant les pouvoirs liés à la sécurité nationale de la ministre visent à obtenir les renseignements dont requièrent le gouvernement pour évaluer les risques liés à la sécurité nationale posés par des FSP actuellement non réglementés et y répondre.
Il y aura des coûts directs et indirects à être assumés par les demandeurs et les futurs FSP enregistrés découlant de l’entrée en vigueur par décret de la Loi et du règlement connexe. D’après les premières estimations, on s’attend à ce qu’environ 2 500 FSP soient visés par la portée, dont 96,4 % étant de petites entreprises. Ce nombre est fondé sur une analyse des valeurs des paiements qui sont censées générer des revenus de moins de cinq millions de dollars, ce qui est semblable à l’estimation de Statistique Canada selon laquelle 98,1 % des entreprises sont de petites entreprises. Cependant, il sera difficile de connaître le vrai nombre de FSP visés par la portée, ou leurs caractéristiques, avant le 1er novembre 2024, date à laquelle les entités commenceront à déposer leur demande d’enregistrement auprès de la Banque du Canada.
Le règlement d’application fixe les droits d’enregistrement des demandeurs à 2 500 $. De plus, les FSP enregistrés doivent satisfaire à diverses exigences de déclaration à la Banque du Canada afin de démontrer leur conformité, ce qui entraînera des coûts indirects. Les coûts des FSP associés au respect de la Loi et du règlement d’application devraient être faibles par rapport à 1,19 billion de dollars en valeur totale des transactions de transfert de débit, de crédit et en ligne pour 2021 (Rapport canadien sur les modes et les tendances de paiement 2022 de Paiements Canada). Tous les Canadiens bénéficient du mouvement stable, efficace et sûr de leurs fonds, tout en garantissant une concurrence responsable pour maintenir les coûts des opérations à un faible niveau. Toutefois, la valeur monétaire des avantages dont bénéficient les Canadiens des améliorations à la stabilité, à l’efficacité et à la sécurité en raison de la Loi et du règlement d’application ne peut être estimée.
La Loi et le règlement d’application tiennent compte des rĂ©percussions sur les petites entreprises selon le principe de proportionnalitĂ© — le niveau de supervision devrait ĂŞtre proportionnel au niveau de risque que reprĂ©sentent les activitĂ©s de paiement de la personne physique ou de l’entitĂ©. Par exemple, les dispositions du règlement d’application relatives au risque opĂ©rationnel prĂ©voient qu’un FSP doit s’assurer que tous les aspects de son cadre de gestion des risques sont proportionnels Ă l’incidence qu’une rĂ©duction, une dĂ©tĂ©rioration ou une dĂ©gradation de ses activitĂ©s de paiements de dĂ©tail pourrait avoir sur les utilisateurs finaux et autres FSP. Par consĂ©quent, les FSP plus petits, comme mesurĂ© en fonction du volume et de la valeur de leurs activitĂ©s de paiement, auraient un fardeau rĂ©glementaire plus faible pour satisfaire aux exigences relatives au risque opĂ©rationnel du règlement d’application que les FSP plus importants.
Une fois le règlement d’application publié dans la Partie II de la Gazette du Canada, la Banque du Canada publiera des lignes directrices sur des sujets précis liés à la Loi afin de clarifier davantage ses attentes en matière de supervision. Ces documents expliqueront comment la Banque du Canada interprète la Loi et assureront la transparence quant au rôle de supervision de la Banque du Canada.
La Banque du Canada a discuté de son champ d’application et de ses orientations en matière d’enregistrement avec les entreprises et a intégré leurs commentaires dans ces orientations qui seront disponibles dans un délai d’un mois après la publication du règlement. La Banque du Canada entamera de vastes consultations sur ses orientations concernant le risque opérationnel, la protection des fonds des utilisateurs finaux, la notification des changements importants et la notification des incidents environ trois mois après la publication du Règlement et fournira des orientations définitives sur ces sujets au secteur environ un an avant l’entrée en vigueur des dispositions pertinentes. L’approche globale adoptée par la Banque du Canada pour la publication de ses lignes directrices en matière de surveillance garantit que les FSP disposeront de suffisamment de temps pour se préparer à la mise en conformité et le calendrier s’aligne sur celui des autres autorités de surveillance du secteur financier canadien qui ont des exigences en matière d’enregistrement et de déclaration, comme le Centre d’analyse des opérations et déclarations financières du Canada.
Les autres dispositions de la Loi, qui ne sont pas mises en vigueur par le présent décret, requièrent le recouvrement des frais de supervision de la Banque du Canada auprès des FSP enregistrés au moyen de cotisations annuelles, nettes des droits d’enregistrement. Les dispositions concernant les cotisations annuelles de la Loi nécessitent un règlement précisant la formule pour établir les cotisations. Cette formule a fait l’objet d’une publication préalable dans la Partie I de la Gazette du Canada et sera mise au point une fois les FSP inscrits auprès de la Banque du Canada. Des renseignements sur l’enregistrement sont nécessaires pour mieux comprendre le nombre de FSP et leurs caractéristiques avant de répartir les frais de la Banque du Canada entre eux afin d’atteindre l’objectif stratégique visé et d’assurer une répartition équitable des droits. D’ici l’achèvement du règlement concernant les cotisations et son entrée en vigueur par décret, la Banque du Canada couvre ses frais de supervision pouvant atteindre 44 millions de dollars par année au moyen de ses revenus et des droits d’enregistrement, réduisant ainsi sa contribution au Trésor du gouvernement.
Un certain nombre d’administrations ont déjà établi des régimes de surveillance pour réglementer les FSP de détail, y compris l’Union européenne et le Royaume-Uni. La Loi et le règlement d’application sont conformes à l’approche adoptée dans ces pays.
Consultation
La Loi et le règlement d’application ont été élaborés dans le cadre de consultations approfondies avec les intervenants de l’industrie des paiements, comme les FSP, les associations industrielles, les universitaires et les experts de l’industrie. Le ministère des Finances a mené deux consultations publiques distinctes sur la surveillance des paiements de détail en 2015 et en 2017. Le Ministère a également sollicité l’avis des intervenants par l’entremise du Comité consultatif du ministère des Finances sur le système de paiement (FinPaie). Au moment d’élaborer les dispositions de la Loi et du règlement d’application liées à la sécurité nationale, le ministère des Finances a consulté le Service canadien du renseignement de sécurité, le Centre de la sécurité des télécommunications et la Gendarmerie royale du Canada, qui sont des organisations gouvernementales ayant des mandats et l’expertise en matière de sécurité nationale.
En 2020 et en 2021, pour soutenir le Ministère dans l’élaboration du règlement d’application, la Banque du Canada a publié divers documents de travail sur les pratiques de l’industrie et les questions stratégiques pertinentes au règlement et à la mise en œuvre de la Loi par l’entremise de son Comité consultatif sur les paiements de détail (CCPD). Le CCPD comprend un groupe de FSP de diverses régions pouvant être assujettis à la Loi, dont le modèle d’entreprise, la taille, la maturité et l’emplacement géographique sont variés. Le CCPD s’est réuni à neuf reprises entre février 2020 et novembre 2021 afin de discuter de sujets stratégiques, notamment les pratiques exemplaires en matière de protection des fonds, les pratiques opérationnelles de gestion des risques que les FSP respectent actuellement, ainsi que les procédures d’enregistrement et les renseignements qui aideraient la Banque du Canada à s’acquitter de ses responsabilités de supervision.
Le règlement d’application a été publié dans la Partie I de la Gazette du Canada, en vue d’une période de consultation de 45 jours au début 2023. Le ministère des Finances a reçu des commentaires au moyen du Système de consultation réglementaire en ligne, et directement de la part de certaines entités. Le Ministère a aussi reçu 44 observations sur le projet de règlement de la part de divers intervenants tels que des associations industrielles, des FSP et d’autres parties intéressées.
Pendant et après la période de consultation, lors des réunions du CCPD et dans le cadre d’événements de l’industrie et de réunions avec des associations industrielles, la Banque du Canada et le ministère des Finances ont présenté l’échéancier proposé pour la mise en vigueur de la Loi, conformément au Décret. L’industrie donne généralement son appui, à condition que les lignes directrices publiées par la Banque du Canada soient suffisantes pour les aider à déposer une demande d’enregistrement et à satisfaire aux exigences relatives à la protection des fonds et à la gestion des risques opérationnels.
Personne-ressource
Nicolas Marion
Directeur principal
Politique des paiements
Division des services financiers
Direction de la politique du secteur financier
Ministère des Finances Canada
90, rue Elgin
Ottawa (Ontario)
K1A 0G5
Courriel : fin.payments-paiements.fin@canada.ca