Règlement modifiant le Règlement sur les programmes de commercialisation agricole (2023) : DORS/2023-80

La Gazette du Canada, Partie II, volume 157, numéro 11

Enregistrement
DORS/2023-80 Le 4 mai 2023

LOI SUR LES PROGRAMMES DE COMMERCIALISATION AGRICOLE

C.P. 2023-401 Le 4 mai 2023

Attendu que la ministre des Finances souscrit à la recommandation de la ministre de l’Agriculture et de l’Agroalimentaire de prendre le règlement ci-après,

À ses causes, sur recommandation de la ministre de l’Agriculture et de l’Agroalimentaire et en vertu de l’alinéa 40(1)c)^{référence a} de la Loi sur les programmes de commercialisation agricole ^{référence b}, Son Excellence la Gouverneure générale en conseil prend le Règlement modifiant le Règlement sur les programmes de commercialisation agricole (2023), ci-après.

Règlement modifiant le Règlement sur les programmes de commercialisation agricole (2023)

Modification

1 Le paragraphe 10(5) du Règlement sur les programmes de commercialisation agricole ^{référence 1} est remplacé par ce qui suit :

(5) Pour l’application du paragraphe 9(1) de la Loi, le montant fixé par règlement est de 250 000 $ pour l’année de programme 2022 et de 350 000 $ pour l’année de programme 2023.

Entrée en vigueur

2 Le présent règlement entre en vigueur à la date de son enregistrement.

RÉSUMÉ DE L’ÉTUDE D’IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION

(Le présent résumé ne fait pas partie du Règlement.)

Résumé

Enjeux

Les producteurs canadiens font face à des coûts de production plus élevés découlant de l’inflation générale, à une hausse du coût des principaux intrants, comme les engrais, imputable à la guerre de la Russie contre l’Ukraine, à des perturbations de la chaîne d’approvisionnement et à des frais de service de la dette plus élevés dus à la flambée des taux d’intérêt. Au cours des trois dernières années, les coûts de production agricole au Canada ont augmenté de près de 30 %. Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC) estime que les coûts des principaux éléments, notamment les aliments pour animaux, les engrais, l’énergie et la main-d’œuvre, demeureront supérieurs à la moyenne mobile sur cinq ans. La hausse des taux d’intérêt de la dernière année a contribué à exacerber les pressions qui s’exercent sur le secteur; les prévisions d’AAC suggèrent une hausse annuelle de plus de 20 % des frais d’intérêt pour les producteurs entre 2022 et 2023. Ces coûts de production plus élevés entraînent des problèmes de liquidités pour les producteurs, qui doivent s’engager à payer leurs intrants agricoles (par exemple les semences, les engrais et les aliments pour animaux) avant de savoir ce que seront leurs revenus pour cet exercice.

Bien que le prix de certains produits de base ait également augmenté au cours de cette période, cette hausse des prix n’est pas uniforme selon les types et les tailles d’exploitations agricoles. Les fermes fruitières et maraîchères et les fermes d’élevage de bétail s’attendent à connaître une baisse de leur revenu net d’exploitation inférieure à la moyenne des cinq dernières années pour 2022. La volatilité d’une année à l’autre a exercé des pressions cumulatives sur les fermes, dont la plupart sont exploitées par des familles d’agriculteurs, qui doivent également composer avec l’inflation des dépenses du ménage.

Les avances du PPA fournissent des liquidités sous forme de prêts consentis aux producteurs jusqu’à ce qu’ils soient en mesure de commercialiser leurs produits. Ainsi, les producteurs qui font face à une hausse du coût des intrants peuvent utiliser le programme pour accéder aux fonds dont ils ont besoin pour couvrir leurs coûts d’exploitation jusqu’à ce qu’ils puissent vendre leurs produits de base, et ce, à moindre coût que par l’entremise de prêteurs privés, comme les banques et les coopératives de crédit. La portion sans intérêt des prêts diminue encore les coûts d’emprunt à court terme.

Contexte

Le PPA est un programme législatif en vertu de la Loi sur les programmes de commercialisation agricole et de son règlement. Il s’agit d’un programme fédéral de garantie de prêts qui donne aux producteurs agricoles admissibles l’accès à des avances de fonds à faible taux d’intérêt ou sans intérêt afin d’augmenter leurs liquidités au cours de la période de production et de commercialisation et d’accroître les possibilités de commercialisation, permettant aux producteurs de vendre au moment qui leur convient le mieux. Dans le cadre du programme, les producteurs peuvent avoir accès à des avances de fonds pouvant atteindre 50 % de la valeur marchande estimée des produits agricoles admissibles qui sont produits ou entreposés. Les principaux produits agricoles sont pour la plupart admissibles dans le cadre du programme, notamment les céréales et les oléagineux, les fruits et légumes et le bétail.

Le programme est administré par 30 associations de l’industrie (agents d’exécution du PPA) partout au pays, qui versent des avances en utilisant le crédit qu’elles sont en mesure de négocier avec leur(s) prêteur(s) [banques, coopératives de crédit, etc.]. Grâce à la garantie fédérale, les agents d’exécution du PPA sont en mesure de négocier des taux d’intérêt plus bas, qui leur permettent ainsi d’offrir des taux d’intérêt concurrentiels aux producteurs sur la partie des avances portant intérêt. Les avances sont généralement offertes à partir du 1^er avril de chaque année jusqu’au 31 mars de l’année suivante (lorsque les avances pour l’année de programme suivante deviennent disponibles). L’avance maximale du PPA est d’un million de dollars (c’est-à-dire un million de dollars pour une valeur de récolte de 2 millions de dollars) et le gouvernement fédéral se charge de payer les intérêts dus au prêteur sur la première tranche de 100 000 $ de l’avance de fonds consentie à chaque producteur.

Les producteurs sont tenus d’effectuer des remboursements dans les 30 jours suivant la vente du produit pour lequel une avance a été obtenue, avec un maximum de 18 mois pour rembourser intégralement les avances sur la plupart des produits admissibles, y compris les cultures de céréales et d’oléagineux (jusqu’à 24 mois pour les avances visant les bovins et les bisons). Par exemple, les producteurs avaient jusqu’au 31 mars 2023 pour demander les avances de 2022 et ont jusqu’au 30 septembre 2023 pour les rembourser. De nouvelles avances pour l’année de programme 2023 sont disponibles depuis le 1^er avril 2023; elles doivent être demandées au plus tard le 31 mars 2024 et être remboursées au plus tard le 30 septembre 2024. Comme les avances du PPA sont garanties en vertu de la Loi, au besoin, AAC remboursera les avances en défaut au prêteur, qui deviennent alors des dettes envers la Couronne. Il s’agit toutefois d’un événement rare dans le cadre du programme (seulement environ 1 % des avances par année de programme) et historiquement, AAC est en mesure de recouvrer 50 % de ces dettes.

En moyenne, 19 803 producteurs obtiennent des avances du PPA totalisant 2,8 milliards de dollars par année de programme, dont 1,9 milliard de dollars en montants sans intérêt et 913 millions de dollars en montants portant intérêt (où le producteur est responsable de payer l’intérêt).

En 2019, afin d’aider les producteurs canadiens touchés par les restrictions commerciales imposées par la Chine sur le canola canadien, la limite des avances sans intérêt a été temporairement augmentée à 500 000 $ pour les avances de 2019 sur le canola. Ce changement a entraîné une augmentation de 10 % du nombre d’avances sur le canola et une augmentation de 68 % de la valeur (1,2 milliard de dollars) par rapport à l’année précédente (717 millions de dollars). Parallèlement, la limite globale d’avance par producteur a été rehaussée de façon permanente pour passer de 400 000 $ à un million de dollars, afin de tenir compte de l’augmentation des coûts d’exploitation et de la taille des fermes depuis la dernière augmentation de la limite en 2007.

En 2022, la limite sans intérêt a été rehaussée de 100 000 $ à 250 000 $ pour les années de programme 2022 et 2023 du PPA. Pour l’année de programme 2022, 3,53 milliards de dollars ont été versés à 18 686 producteurs. En raison de facteurs tels que la hausse des coûts, la hausse des taux d’intérêt et l’augmentation temporaire de la limite sans intérêt pour 2022, le nombre total d’avances a augmenté de 7 % et la valeur des avances a augmenté de 47,5 % par rapport à 2021 (2,39 milliards de dollars). La nouvelle limite sans intérêt est entrée en vigueur le 20 juin 2022. Depuis, plus de 9 400 producteurs ont profité de l’augmentation de la limite en obtenant des avances sans intérêt de plus de 100 000 $, ce qui représente 1,05 milliard de dollars d’avances sans intérêt supplémentaires pour les producteurs.

La modification réglementaire augmente la limite des prêts sans intérêt au titre du PPA à 350 000 $ pour tous les producteurs agricoles admissibles pour l’année de programme 2023. La limite globale actuelle des prêts demeurera à un million de dollars. Cette modification au programme réduira le coût du programme pour les producteurs et leur facilitera l’accès aux liquidités dont ils ont besoin pour l’année de programme 2023. Elle permettra aussi au Canada de contribuer au maximum à l’approvisionnement alimentaire mondial au cours de cette saison de croissance.

Objectif

L’initiative vise à augmenter temporairement la limite sans intérêt du PPA de 250 000 $ à 350 000 $ pour l’année de programme 2023 afin de réduire le coût du programme pour les producteurs et d’accroître l’accès aux liquidités. Les producteurs pourront ainsi assumer le coût élevé des intrants, comme le carburant et les engrais, durant le printemps et l’été jusqu’à ce qu’ils soient en mesure de vendre leurs produits.

Description

Les modifications au Règlement sur les programmes de commercialisation agricole ont été apportées en remplaçant le paragraphe 10(5) dans l’article 10 (Montants fixés) par ce qui suit:

(5) Pour l’application du paragraphe 9(1) de la Loi, le montant fixé par règlement est de 250 000 $ pour l’année de programme 2022 et de 350 000 $ pour l’année de programme 2023.

Élaboration de la réglementation

Consultation

AAC a récemment entrepris un examen législatif de la Loi sur les programmes de commercialisation agricole (LPCA) qui régit le PPA. La consultation menée avec le secteur dans le cadre de cet examen a permis de déterminer que de nombreux intervenants sont en faveur d’une augmentation de la limite sans intérêt. Selon le sondage mené auprès des producteurs durant l’examen, 24 % des non-participants au PPA estimaient qu’une limite sans intérêt plus élevée pourrait les inciter à participer au programme. De plus, 39 % des producteurs estimaient que la limite actuelle sans intérêt était trop basse. Près de la moitié (46 %) des agents d’exécution du PPA estimaient également que la limite était trop basse. Ceux qui étaient en faveur d’une augmentation recommandaient le plus souvent de faire passer la limite sans intérêt de 100 000 $ à 200 000 $.

Le 29 mars 2023, après l’annonce faite dans le budget 2023 mentionnant que le gouvernement chercherait à apporter cette modification, les fonctionnaires fédéraux ont consulté les agents d’exécution du PPA afin de connaître leur avis. La majorité a répondu que les producteurs accueilleraient favorablement cette modification, en particulier les grandes exploitations agricoles qui produisent suffisamment pour être admissibles aux avances de plus de 250 000 $. Certains craignaient que les petites exploitations agricoles, dont la production n’est pas suffisante pour être admissible aux avances de plus de 250 000 $, ne puissent pas bénéficier de cette modification au programme. Dans le budget 2023, le gouvernement s’est engagé à consulter les provinces et les territoires sur les moyens de venir en aide aux petits producteurs agricoles qui ont des besoins financiers urgents.

Obligations relatives aux traités modernes et consultation mobilisation des Autochtones

La modification a fait l’objet d’une évaluation des répercussions des traités modernes. L’évaluation n’a pas fait ressortir de répercussions ni d’obligations inhérentes à des traités modernes. Les partenaires autochtones ont indiqué que les peuples autochtones n’ont généralement pas accès aux ressources financières pour des possibilités agricoles. AAC continuera de collaborer avec les Premières Nations, les Inuits et les Métis afin d’améliorer l’accès aux capitaux, en plus de surveiller et d’évaluer les répercussions lors de l’octroi des fonds.

Analyse de la réglementation

Avantages et coûts

On s’attend à ce que cette modification au programme entraîne des coûts supplémentaires pour le gouvernement de 11,8 millions de dollars au cours de l’année de programme 2023, qui seront répartis entre les exercices 2023-2024 et 2024-2025. Ces estimations de coûts comprennent les coûts prévus que devra assumer le gouvernement pour payer les intérêts directement aux prêteurs sur la portion supplémentaire sans intérêt des avances (jusqu’à concurrence de 100 000 $ supplémentaires en plus de la limite précédente de 250 000 $). Comme le Ministère ne s’attend pas à une augmentation des avances en défaut, aucun coût associé n’est inclus dans ces montants.

Afin de couvrir les coûts d’exécution du programme, les associations de l’industrie sans but lucratif facturent aux producteurs des taux d’intérêt légèrement supérieurs à ce qu’elles paient à leurs prêteurs sur la partie des avances portant intérêt, ainsi que des frais administratifs et autres. En raison de la modification au programme, ces organisations risquent de devoir assumer des coûts supplémentaires puisqu’elles perdront une partie des intérêts qu’elles auraient normalement perçue sur la portion portant intérêt des avances du PPA qu’elles versent. L’augmentation de la limite sans intérêt pourrait coûter aux agents d’exécution jusqu’à 621 000 $ de plus en pertes de revenus d’intérêt. Bien que bon nombre des associations de plus grande taille devraient être en mesure d’absorber ces pertes, les plus petites organisations devront peut-être augmenter les frais et autres taux d’intérêt pour compenser la perte de revenus et couvrir les coûts liés à la prestation du programme.

Les producteurs seront avantagés par l’augmentation des économies d’intérêts sur les avances de plus de 250 000 $, jusqu’à concurrence de 350 000 $. Il est anticipé que cette modification au programme permettra à environ 3 450 participants de réaliser des économies d’intérêts supplémentaires totalisant 12,4 millions de dollars pour l’année de programme 2023. Ces estimations tiennent compte des participants existants qui ont des avances de plus de 250 000 $ (jusqu’à concurrence de 350 000 $) et du taux d’intérêt moyen facturé par les agents d’exécution du PPA dans l’ensemble du programme.

Globalement, l’incidence de cette modification réglementaire sur les coûts se traduit par une charge pour le gouvernement, qui assume les paiements d’intérêts supplémentaires pour 2023. Par conséquent, le gouvernement accorde un paiement de transfert aux producteurs, mais ce faisant, il génère des avantages sous forme d’augmentation de la partie sans intérêt du PPA pour fournir aux agriculteurs participants un accès à un financement abordable à un moment où les problèmes de la chaîne d’approvisionnement et l’augmentation des coûts d’exploitation menacent leur capacité à produire leurs cultures.

Lentille des petites entreprises

L’analyse effectuée selon la lentille des petites entreprises a conclu que le Règlement aura une incidence sur les petites entreprises, telles qu’elles sont définies dans la Politique du Secrétariat du Conseil du Trésor sur la limitation du fardeau réglementaire sur les entreprises (moins de 100 employés ou moins de 5 millions de dollars de recettes brutes annuelles). La majorité des fermes canadiennes entrent dans cette définition. L’augmentation de la limite sans intérêt ne devrait pas entraîner de coûts directs supplémentaires pour les petites entreprises agricoles. Elle augmentera l’abordabilité du PPA, et donc augmente l’accès des entreprises agricoles au crédit pour couvrir leurs coûts d’exploitation pendant la saison de croissance.

Règle du « un pour un Â»

La règle du un pour un ne s’applique pas. L’augmentation temporaire des limites des prêts sans intérêt du PPA n’entraînera pas d’augmentation ou de diminution du fardeau administratif des entreprises agricoles.

Évaluation environnementale stratégique

Conformément à la Directive du Cabinet sur l’évaluation environnementale des projets de politiques, de plans et de programmes, l’initiative a fait l’objet d’un examen initial. L’examen a révélé que l’augmentation temporaire de la limite sans intérêt ne nécessite pas d’analyse environnementale supplémentaire parce qu’elle vise à renouveler ou à prolonger un programme existant et présente un faible risque pour l’environnement.

Analyse comparative entre les sexes plus

L’initiative a fait l’objet d’une évaluation de l’analyse comparative entre les sexes plus (ACS+). En voici les conclusions :

• Le programme est ouvert à tous les producteurs agricoles de produits admissibles qui répondent à la définition de « producteur Â» énoncée dans la Loi sur les programmes de commercialisation agricole. Des facteurs comme le sexe, l’âge, la culture, le niveau de scolarité, etc. ne sont pas pris en compte pour déterminer l’admissibilité au programme.
• La plupart des avances accordées dans le cadre du programme ont été versées dans les secteurs des céréales, des oléagineux et des légumineuses. Ces secteurs, et le secteur agricole primaire dans son ensemble, ne sont généralement pas représentatifs de la population canadienne et comprennent une vaste proportion d’hommes blancs plus âgés.
• Il est moins probable que les jeunes exploitants uniques, les femmes (en particulier les exploitantes uniques) et les Autochtones pourront bénéficier de cette initiative, car leurs exploitations agricoles sont généralement plus petites et génèrent donc moins de revenus. Par conséquent, leur accès aux offres du PPA sera probablement plus limité que celui de leurs homologues.
• Compte tenu de la composition du secteur, les avances seront versées à un plus grand nombre d’hommes blancs plus âgés, mais il est peu probable que l’augmentation de la limite des prêts sans intérêt contribue à exacerber les obstacles rencontrés par différents groupes.
• Il y aura des avantages indirects pour les familles agricoles et les collectivités rurales.
• À compter de l’année de programme 2023 du PPA, les demandes que doivent remplir les producteurs comprendront des champs pour l’auto-identification volontaire. Cette mesure vient compléter un examen récent des programmes relevant de la Loi sur les programmes de commercialisation agricole, y compris le PPA, et pourrait permettre d’améliorer l’accessibilité dans les prochaines versions du programme.

Cette initiative est conforme aux obligations d’AAC prévues par la loi en matière de genre et de diversité, s’harmonise avec les principes énoncés dans la Charte canadienne des droits et libertés et la Loi canadienne sur les droits de la personne, et appuie l’engagement général du gouvernement du Canada à l’égard de l’égalité des sexes.

Mise en œuvre, conformité et application, et normes de service

Pour la majorité des producteurs, l’année de programme 2023 du PPA a démarré le 1^er avril 2023. Les agents d’exécution du PPA ont commencé à verser des avances pour l’année de programme 2023. Le Règlement entrera en vigueur dès qu’il aura été enregistré.

Quand la modification sera approuvée, le gouvernement annoncera qu’il a modifié le Règlement sur les programmes de commercialisation agricole afin de faire passer la limite des prêts sans intérêt du PPA de 250 000 $ à 350 000 $ pour l’année de programme 2023. La modification réglementaire ne sera pas rétroactive pour la période comprise entre le début de l’année de programme 2023 et l’entrée en vigueur de la modification au Règlement, ce qui signifie que le gouvernement ne couvrira que les intérêts sur les avances jusqu’à concurrence de 250 000 $ au cours de cette période. Une fois la modification réglementaire apportée, le gouvernement commencera à couvrir les intérêts sur les montants supplémentaires de plus de 250 000 $ jusqu’à concurrence de 350 000 $ pour les avances impayées et les nouvelles avances.

Comme la modification au programme a été annoncée dans le budget 2023, AAC a déjà commencé à travailler avec les 30 agents d’exécution du PPA pour prendre les mesures nécessaires à la mise en Å“uvre de la modification apportée au programme lorsque les modifications réglementaires entreront en vigueur. Cela comprendra la modification des accords de garantie d’avance de 2023, la promotion de l’augmentation de la limite sans intérêt et toute autre mesure nécessaire pour mettre en Å“uvre la limite sans intérêt bonifiée.

Personne-ressource

Justin Sugawara
Directeur
Division des programmes de garanties financières
Direction générale des programmes
Agriculture et Agroalimentaire Canada
Courriel : justin.sugawara@AGR.GC.CA