Règlement modifiant le Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés : DORS/2022-198

La Gazette du Canada, Partie II, volume 156, numéro 21

Enregistrement
DORS/2022-198 Le 27 septembre 2022

LOI SUR L’IMMIGRATION ET LA PROTECTION DES RÉFUGIÉS

C.P. 2022-1011 Le 23 septembre 2022

Sur recommandation du ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile et en vertu du paragraphe 5(1) et de l’article 43 de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés ^{référence a}, Son Excellence la Gouverneure générale en conseil prend le Règlement modifiant le Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés, ci-après.

Règlement modifiant le Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés

Modification

1 Le Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés ^{référence 1} est modifié par adjonction, après l’article 16, de ce qui suit :

Application des alinéas 37(1)a) et b) de la Loi

16.1 Les décisions ci-après ont, quant aux faits, force de chose jugée pour le constat de l’interdiction de territoire d’un étranger ou d’un résident permanent au titre des alinéas 37(1)a) ou b) de la Loi :

• a) toute décision rendue au titre des articles 467.11, 467.111, 467.12 ou 467.13 du Code criminel par un tribunal canadien à l’égard de l’intéressé;
• b) toute décision concernant la détermination de la peine rendue eu égard au principe prévu au sous-alinéa 718.2(a)(iv) du Code criminel par un tribunal canadien à l’égard de l’intéressé.

Entrée en vigueur

2 Le présent règlement entre en vigueur à la date de son enregistrement.

RÉSUMÉ DE L’ÉTUDE D’IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION

(Le présent résumé ne fait pas partie du Règlement.)

Enjeux

Des modifications seront apportées au cadre prévu dans la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR) et le Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés (RIPR) pour déterminer si une personne est interdite de territoire au Canada en raison de son implication dans le crime organisé afin de le rendre plus efficace en faisant des conclusions de fait établies lors de poursuites du système de justice pénale canadien portant sur certaines infractions liées au crime organisé des éléments contraignants pour les décideurs en matière d’immigration.

Contexte

En 2017, le Comité sénatorial permanent de la sécurité nationale et de la défense a déposé un rapport intitulé Vigilance, reddition de comptes et sécurité aux frontières du Canada. Lors de l’examen du cadre pour la détermination de l’interdiction de territoire, le Comité a remarqué que le renvoi du Canada des personnes interdites de territoire est un processus long, coûteux et complexe et que les personnes interdites de territoire ne devraient pas entrer au Canada uniquement pour la tenue d’une enquête et leur renvoi subséquent. En réponse, le gouvernement du Canada s’est engagé à demander à l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) de se pencher sur des options stratégiques pour améliorer l’efficacité du processus de détermination de l’interdiction de territoire. La lettre de mandat du ministre de la Sécurité publique (le ministre) de 2021 inclut l’engagement de moderniser les frontières et d’en préserver l’intégrité, de gérer les menaces complexes et changeantes, de protéger les intérêts du Canada en matière de sécurité nationale et de prioriser les efforts visant à assurer la sécurité des villes et des collectivités, notamment en investissant dans des programmes de prévention du crime. Les présentes modifications contribuent à appuyer cet engagement.

La LIPR établit des dispositions sur l’interdiction de territoire, soit les circonstances dans lesquelles une personne ne peut pas être autorisée à entrer ou à demeurer au Canada. Une personne peut être jugée interdite de territoire au Canada pour diverses raisons, y compris pour des motifs sanitaires ou financiers ou pour des préoccupations plus graves, telles que des condamnations au criminel, ou une participation à des activités du crime organisé. Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (IRCC) et l’ASFC se partagent la responsabilité de l’application des dispositions liées à l’interdiction de territoire.

Sous le régime de la LIPR, le ministre a la responsabilité stratégique pour les motifs graves d’interdiction de territoire, y compris la sécurité, l’atteinte aux droits de la personne et internationaux et la criminalité organisée. Lorsque les personnes se trouvent au Canada, l’ASFC mène une enquête et prend des mesures de renvoi contre les ressortissants étrangers ou les résidents permanents jugés interdits de territoire pour criminalité organisée. L’ASFC peut renvoyer ces cas à la Section de l’immigration (SI) de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié (CISR) en vue d’une enquête afin de déterminer si la personne en cause est réellement interdite de territoire. L’ASFC représente le ministre lors de ces enquêtes. Aux termes de la LIPR, la SI doit prendre une mesure de renvoi contre une personne jugée interdite de territoire.

Règlement en vigueur

Lors de l’entrée en vigueur de la LIPR en 2002, le RIPR comportait des dispositions visant à améliorer l’efficacité et l’uniformité des procédures relatives à la sécurité et à l’atteinte aux droits de la personne et internationaux. Le cadre de réglementation existant rend les conclusions de fait établies par des tribunaux pénaux internationaux, des tribunaux pénaux canadiens ou la Section de la protection des réfugiés (SPR) de la CISR contraignantes aux fins de la détermination de l’interdiction de territoire pour motifs de sécurité et d’atteinte aux droits de la personne et internationaux pour les décideurs subséquents. L’obligation de s’appuyer sur les conclusions de fait établies par des tribunaux pénaux canadiens ou par la SPR dispense les décideurs en matière d’immigration de l’obligation de réévaluer les mêmes preuves qui ont déjà été examinées par d’autres cours ou tribunaux compétents. Elle réduit également la possibilité qu’un décideur en matière d’immigration arrive à une autre conclusion que celle d’un autre tribunal pénal pour les mêmes faits. Par conséquent, le caractère contraignent des conclusions de fait simplifie le processus décisionnel et améliore l’uniformité entre les décisions en matière d’immigration et les conclusions des tribunaux pénaux ou de la SPR.

Une conclusion de fait est une décision rendue par un juge, un jury ou un tribunal administratif sur un fait étayé par des éléments de preuve versés au dossier^{référence 2}. De plus, lorsqu’un fait est jugé concluant ou contraignant par un décideur, le fait en question est présumé vrai^{référence 3}. Le fait de reconnaître que les précédentes conclusions de fait sont contraignantes pour les décideurs simplifie la détermination de l’interdiction de territoire en éliminant le besoin de réévaluer les faits qui ont déjà été établis dans le système judiciaire canadien ou des cours ou tribunaux internationaux précis. À l’heure actuelle, ce n’est le cas que pour les interdictions de territoire pour motifs de sécurité ou d’atteinte aux droits de la personne ou internationaux. Si le RIPR n’établit pas clairement que les décideurs doivent traiter les conclusions de fait établies par les tribunaux pénaux canadiens comme étant concluantes, les fonctionnaires qui évaluent les allégations d’interdiction de territoire pour criminalité organisée ne sont pas liés par les conclusions de fait établies par les tribunaux canadiens et doivent procéder à une analyse individuelle d’observations qui auraient déjà fait l’objet d’un examen par un tribunal pénal canadien. Les modifications réglementaires assurent l’uniformité et simplifient la prise de décisions, car les décideurs en matière d’immigration ne seront plus obligés de réévaluer des éléments de preuve ayant déjà fait l’objet d’une conclusion de fait par un tribunal pénal canadien dans le cadre de poursuites en lien avec le crime organisé.

Objectif

Les présentes modifications visent à :

• simplifier la prise de décisions relatives à l’interdiction de territoire pour criminalité organisée sans que le ministre soit tenu d’établir des faits ayant déjà été déterminés dans une procédure pénale canadienne;
• rendre les conclusions de fait contraignantes, comme c’est le cas pour le processus de détermination de l’interdiction de territoire pour des motifs de sécurité ou d’atteinte aux droits de la personne et internationaux;
• assurer une plus grande cohérence dans les décisions d’interdiction de territoire pour criminalité organisée rendues par les divers décideurs de l’ASFC, d’IRCC et de la CISR.

Description

Les modifications rendent contraignantes, pour les décideurs en matière d’immigration, les conclusions de fait établies dans le cadre de décisions rendues par des tribunaux pénaux canadiens dans certaines circonstances, y compris des procédures concernant l’une des infractions suivantes :

• participation aux activités d’une organisation criminelle, au titre du paragraphe 467.11(1) du Code criminel;
• recrutement de membres par une organisation criminelle, au titre de l’article 467.111 du Code criminel;
• commettre une infraction pour une organisation criminelle, au titre du paragraphe 467.12(1) du Code criminel;
• charger une personne de commettre une infraction au profit d’une organisation criminelle, au titre du paragraphe 467.13(1) du Code criminel.

Les modifications lient également les décideurs en matière d’immigration aux conclusions de fait qui ont été acceptées au cours d’une audience de détermination de la peine lorsque ces faits sont mentionnés dans les facteurs aggravants^{référence 4}, aux termes du sous-alinéa 718.2a)(iv) du Code criminel, car l’infraction a été commise au profit ou sous la direction d’une organisation criminelle, ou en association avec elle. Les modifications au RIPR assurent également l’uniformité entre une interdiction de territoire grave pour criminalité organisée et une interdiction de territoire grave liée à la sécurité ou à l’atteinte des droits de la personne ou internationaux.

Même si elles rendent les conclusions de fait établies dans un processus pénal canadien contraignantes pour les décideurs en matière d’immigration, les modifications n’intègrent pas d’autres conclusions de droit du système de justice pénale canadien dans le processus de détermination d’interdiction de territoire. Les modifications incorporent les conclusions de fait liées au crime organisé établies par les tribunaux, mais pas les verdicts de culpabilité ou autres critères juridiques ou définitions, comme la question de savoir si un groupe en particulier satisfait à la définition d’une « organisation criminelle Â» du Code criminel.

De plus, bien que les modifications lient les décideurs en matière d’immigration aux conclusions de fait du système de justice pénale canadien, elles n’empêchent pas un décideur en matière d’immigration de tenir compte des conclusions de tribunaux internationaux ou étrangers en ce qui a trait au crime organisé. Les faits établis dans le cadre de procédures à l’étranger peuvent toujours être présentés comme éléments de preuve à l’appui de l’allégation d’interdiction de territoire pour criminalité organisée, mais les modifications n’exigent pas que les conclusions de fait d’administrations étrangères soient contraignantes pour les décideurs en matière d’immigration. Enfin, les modifications ne visent pas à limiter l’application des dispositions d’interdiction de territoire d’une quelconque façon; elles visent plutôt à simplifier la prise de décision pour les cas ayant déjà fait l’objet d’une procédure criminelle devant les tribunaux canadiens.

Élaboration de la réglementation

Consultation

Une période de consultation publique de 30 jours s’est tenue du 11 février 2020 au 11 mars 2020 au moyen de la page Web Consultations auprès des Canadiens. Les intervenants suivants ont également été avisés de façon proactive :

• l’Association des libertés civiles de la Colombie- Britannique;
• l’Association canadienne des avocats et avocates en droit des réfugiés;
• l’Association canadienne des conseillers professionnels en immigration;
• l’Association du Barreau canadien;
• l’Association canadienne des libertés civiles;
• le Conseil canadien pour les réfugiés;
• la Fédération des ordres professionnels de juristes du Canada;
• l’Association québécoise des avocats et avocates en droit de l’immigration.

Aucun commentaire n’a été reçu durant le processus de consultation publique.

Une autre période de consultation publique de 30 jours s’est tenue du 18 juin 2021 au 18 juillet 2021, après la publication des présentes modifications dans la Partie I de la Gazette du Canada. Deux organismes d’intervenants ont fait part de leurs commentaires. Des préoccupations ont été soulevées concernant l’équité procédurale, la preuve disculpatoire, les plaidoyers de culpabilité, la disponibilité de la représentation et l’utilisation potentielle de renseignements obtenus sous la torture. Les commentaires ont été attentivement examinés. Il a finalement été déterminé qu’aucun changement ne devait être apporté aux modifications, étant donné qu’il existe déjà suffisamment de protections juridiques et procédurales pour répondre à ces préoccupations, comme on l’explique dans les réponses ci-dessous.

Équité procédurale

Les intervenants ont indiqué que les modifications priveraient une personne de la possibilité de contester la preuve dans le contexte de l’immigration, compromettant ainsi son droit à une procédure équitable. Les intervenants craignaient que l’adoption de « faits Â» issus de procédures criminelles ne permette pas de vérifier, lors l’audition en matière d’immigration, les éléments de preuve qui n’auraient pas pu être contestés dans le procès criminel.

Aucune modification n’a été apportée afin de répondre à ces observations. Le système de justice pénale prévoit des protections adéquates pour préserver les principes de justice fondamentale et d’équité procédurale. Le système de justice pénale examine les faits à un niveau de preuve plus élevé, « hors de tout doute raisonnable Â», et à un niveau de preuve plus élevé que la LIPR, et permet le contre-interrogatoire à propos de la preuve. Le fait d’inclure dans le processus de détermination de l’admissibilité à l’immigration des faits qui ont été correctement établis selon des normes plus élevées en les rendant contraignants contribuera à favoriser une prise de décisions uniforme. En l’absence de nouveaux éléments de preuve, le fait que le décideur soit lié évite qu’il ait à réévaluer les éléments de preuve antérieurs et qu’il en arrive à des conclusions différentes. Enfin, ni les nouvelles modifications réglementaires ni la réglementation existante aux articles 14 et 15 du RIPR sur lesquelles les présentes modifications se fondent n’empêchent un décideur en matière d’immigration d’examiner des preuves ou des faits nouveaux, pertinents et crédibles lorsqu’il rend une décision.

Preuve disculpatoire

Les intervenants ont fait remarquer que les modifications empêcheraient le dépôt de preuves pertinentes, y compris des preuves disculpatoires (c’est-à-dire des preuves qui peuvent justifier ou excuser les gestes posés par l’accusé), et que les modifications pourraient restreindre ou entraver la compétence et la discrétion du décideur de la CISR.

La Cour suprême du Canada a toutefois insisté sur l’importance de la finalité dans les litiges, exigeant « des parties qu’elles mettent tout en Å“uvre pour établir la véracité de leurs allégations dès la première occasion qui leur est donnée de le faire Â»^{référence 5}. En outre, bien qu’une preuve disculpatoire puisse être mise au jour après une condamnation, le système de justice pénale envisage plusieurs recours pour prévenir les erreurs judiciaires. Les condamnations peuvent faire l’objet d’un appel^{référence 6} ou d’un examen ministériel^{référence 7}. Qui plus est, dans le cadre des auditions en matière d’immigration, les décideurs ont toujours le pouvoir discrétionnaire résiduel d’examiner de nouvelles preuves disculpatoires convaincantes, même si un tribunal a établi des conclusions de fait. D’autres recours sont également disponibles pour gérer ce genre de situation, par exemple, les personnes déclarées interdites de territoire en vertu du paragraphe 37(1) de la LIPR pour participation au crime organisé peuvent toujours présenter une demande pour surmonter cette interdiction, notamment par l’intermédiaire d’un permis de séjour temporaire ou d’une dispense ministérielle. Par conséquent, aucune modification n’a été apportée afin de répondre à ce commentaire.

Représentation inadéquate et plaidoyers de culpabilité

Les intervenants ont fait remarquer que de nombreuses personnes au Canada faisant face à des allégations criminelles qui pourraient mener à des conclusions d’interdiction de territoire se représentent elles-mêmes. Ils ont donc soutenu que l’accusé n’avait peut-être pas les ressources nécessaires pour se défendre pleinement, ce qui pourrait conduire à de fausses conclusions de culpabilité. Les intervenants ont également indiqué qu’ils s’inquiétaient que l’accusé puisse, dans certains cas, en l’absence d’une représentation appropriée, accepter une négociation de plaidoyer offerte par la poursuite, même s’il est innocent du crime dont on l’accuse, et plaider coupable afin d’être remis en liberté.

Le processus d’application de la loi en matière d’immigration ne permet toutefois pas de contester les décisions rendues par un tribunal canadien dans le cadre du processus de justice pénale, et ne fournit pas de mécanisme d’appel. En vertu du cadre actuel d’application de la loi en matière d’immigration, les ressortissants étrangers ou les résidents permanents peuvent se voir refuser l’entrée au Canada ou être expulsés du pays sur la base d’une condamnation pénale prononcée par un tribunal pénal canadien. Les modifications réglementaires n’auront aucune incidence sur le lien entre les condamnations pénales et l’interdiction de territoire d’une personne. Le Code criminel prévoit qu’un tribunal ne peut accepter un plaidoyer de culpabilité que s’il est convaincu que les conditions suivantes sont remplies : le prévenu fait volontairement le plaidoyer; le prévenu comprend les éléments essentiels de l’infraction, ainsi que la nature et les conséquences du plaidoyer, et sait que le tribunal n’est lié par aucun accord conclu entre lui et le poursuivant; les faits justifient l’accusation^{référence 8}. Par conséquent, aucune modification n’a été apportée afin de répondre à ce commentaire.

Utilisation de preuves provenant de sources étrangères et utilisation de preuves obtenues sous la torture

Les intervenants ont fait observer que les modifications peuvent porter atteinte au droit de la personne à la vie, à la liberté et à la sécurité garanti par l’article 7 de la Charte canadienne des droits et libertés (la Charte). Ils s’inquiètent que les renseignements reçus ou utilisés par l’ASFC puissent provenir de pays, d’organismes chargés de l’application de la loi, de services de renseignement ou de gouvernements étrangers qui autorisent l’obtention de preuves sous la torture. Selon les intervenants, il pourrait être difficile de contester les preuves obtenues de cette façon, étant donné que la modification réglementaire élimine le pouvoir discrétionnaire et l’indépendance du décideur en matière d’immigration.

Les modifications ne proposent toutefois pas de rendre les preuves provenant d’administrations étrangères contraignantes pour les décideurs. Seuls les faits qui ont déjà été analysés par le système canadien de justice pénale sont contraignants pour le décideur. Les modifications ne visent pas les décisions ou déclarations similaires de tribunaux d’autres pays. Le Code criminel du Canada prévoit que, dans toute procédure qui relève de la compétence du Parlement, y compris les procédures pénales, une déclaration obtenue sous la torture est inadmissible en preuve, sauf à titre de preuve de cette infraction^{référence 9}. Les individus peuvent demander l’exclusion de tels éléments de preuve dans les procédures pénales, car leur utilisation pourrait constituer une violation de leurs droits garantis par la Charte. Cette procédure est également disponible pendant les audiences devant la Section de l’immigration^{référence 10}. Dans la pratique, cela signifie qu’une constatation de fait peut être exclue d’une enquête, si la personne fournit une preuve suffisante d’une violation de ses droits garantis par la Charte. Par conséquent, aucun changement n’a été apporté en réponse à ce commentaire.

Obligations relatives aux traités modernes et consultation et mobilisation des Autochtones

Les modifications n’ont pas d’incidence sur les Autochtones. Elles visent le processus de détermination de l’interdiction de territoire au Canada, qui touche principalement les ressortissants étrangers et les résidents permanents du Canada.

Choix de l’instrument

La réglementation est le seul instrument qui permet d’atteindre l’objectif de lier tous les décideurs en matière d’immigration aux conclusions de fait du système de justice pénale canadien. Les solutions de rechange à la réglementation, comme s’appuyer uniquement sur une politique opérationnelle de l’ASFC, ne confèrent pas suffisamment de pouvoir pour obliger les décideurs en matière d’immigration à traiter les faits établis par un tribunal pénal comme des conclusions de fait concluantes.

Analyse de la réglementation

Avantages et coûts

De 2015 à 2019, 604 cas liés à la criminalité organisée au Canada ont été renvoyés à la SI, soit une moyenne de 120 cas visant des résidents permanents et des ressortissants étrangers par année. Le coût direct estimé, sur une période de cinq ans, pour qu’un représentant de l’ASFC se présente aux enquêtes pour ces 604 cas s’élève à 639 895 $. Les enquêtes varient tant par leur complexité que par le niveau d’effort requis pour les préparer et les présenter; cependant, les cas liés à la criminalité organisée sont extrêmement complexes et leur préparation nécessite davantage de temps et de ressources qu’un cas moyen.

Les modifications ne devraient pas entraîner de coûts de mise en Å“uvre pour l’ASFC. Au contraire, elles devraient permettre à l’ASFC d’économiser de quatre à huit heures par cas. Par conséquent, les économies directes par année pourraient varier entre 15 817 $ et 31 644 $, ce qui équivaut à entre 79 085 $ et 158 220 $ sur cinq ans. Ces coûts sont fondés sur l’analyse des données d’un échantillon de 224 cas liés à la criminalité organisée, sur cinq ans, ayant entraîné une mesure de renvoi. Cette analyse révèle que 12 % de ces cas avaient déjà fait l’objet de procédures d’application de la loi en matière d’immigration pour des crimes commis au Canada. Si on applique ce pourcentage aux 120 cas par année renvoyés à la SI pour criminalité organisée, 14 cas par année pourraient tirer profit de la mise en Å“uvre des modifications.

La rationalisation et la simplification du processus décisionnel lié à la criminalité organisée entraînent également des avantages en matière de sécurité publique en appuyant un règlement accéléré des cas, ce qui permet de refuser l’accès au Canada ou de renvoyer des personnes interdites de territoire du Canada plus rapidement. En s’appuyant sur les conclusions de fait établies dans le processus de justice pénale, le ministre ne sera pas obligé de préparer des observations longues et complexes pour établir les faits nécessaires pour déterminer l’interdiction de territoire pour criminalité organisée lorsqu’un tribunal canadien l’a déjà fait.

Lentille des petites entreprises

La lentille des petites entreprises ne s’applique pas aux modifications, car elles n’auront aucun impact sur les petites entreprises. Elles auront seulement un impact sur le processus décisionnel relatif à l’interdiction de territoire pour les ressortissants étrangers et les résidents permanents réputés interdits de territoire au Canada pour criminalité organisée.

Règle du « un pour un Â»

La règle du « un pour un Â» ne s’applique pas, car les modifications n’entraîneront aucun changement supplémentaire du fardeau administratif pour les entreprises.

Coopération et harmonisation en matière de réglementation

Il n’y a pas de composante de coopération et harmonisation en matière de réglementation (avec d’autres autorités compétentes) liée aux modifications.

Analyse comparative entre les sexes plus

Une analyse comparative entre les sexes plus (ACS+) a été réalisée pour 224 cas de criminalité organisée ayant entraîné la prise d’une mesure de renvoi sur une période de cinq années civiles allant de 2015 à 2019. Cette analyse a révélé que les hommes représentaient 89 % des cas, tandis que les femmes ne représentaient que 11 %. L’âge moyen des personnes visées par une mesure de renvoi était de 34 ans pour les hommes de l’échantillon, qui étaient âgés de 18 à 63 ans. Les femmes étaient âgées de 19 à 61 ans et l’âge moyen était de 39 ans. L’âge le plus fréquent (mode) pour les hommes était de 34 ans, tandis qu’il était de 54 ans pour les femmes.

L’ACS+ révèle que l’exécution de la loi en matière d’immigration pour criminalité organisée touche davantage les hommes que les femmes. Les modifications n’ont pas d’incidence sur les dispositions législatives relatives à l’interdiction de territoire au titre de l’article 37 de la LIPR. Les modifications visent plutôt à simplifier davantage le processus décisionnel lié à l’article 37 en tenant compte des faits établis dans le cadre d’autres décisions d’un tribunal pénal canadien, réduisant ainsi le besoin des décideurs d’évaluer de nouveau tous les éléments de preuve pouvant indiquer une interdiction de territoire pour criminalité organisée. Par conséquent, les modifications n’auront pas un impact disproportionné sur un groupe socioéconomique en particulier.

Mise en œuvre, conformité et application, et normes de service

L’ASFC a élaboré une politique opérationnelle, y compris des bulletins opérationnels et des mises à jour des guides opérationnels, pour appuyer ses agents et la CISR dans le cadre de la mise en œuvre des modifications. Les modifications entrent en vigueur à la date de leur enregistrement et s’appliquent à toutes les nouvelles affaires, ainsi qu’aux affaires en attente d’une décision d’interdiction de territoire, à compter de cette date.

Personne-ressource

Jeff Robertson
Gestionnaire
Unité de la politique d’interdiction de territoire
Direction générale de la politique stratégique
Agence des services frontaliers du Canada
Courriel : IEPU-UPELI@cbsa-asfc.gc.ca