Règlement modifiant le Règlement sur l’immigration et la protection des rĂ©fugiĂ©s (fardeau excessif) : DORS/2022-39

La Gazette du Canada, Partie II, volume 156, numéro 6

Enregistrement
DORS/2022-39 Le 4 mars 2022

LOI SUR L’IMMIGRATION ET LA PROTECTION DES RÉFUGIÉS

C.P. 2022-194 Le 3 mars 2022

Attendu que, conformĂ©ment au paragraphe 5(2)rĂ©fĂ©rence a de la Loi sur l’immigration et la protection des rĂ©fugiĂ©srĂ©fĂ©rence b, le ministre de la CitoyennetĂ© et de l’Immigration a fait dĂ©poser le projet de règlement intitulĂ© Règlement modifiant le Règlement sur l’immigration et la protection des rĂ©fugiĂ©s (fardeau excessif), conforme en substance au texte ci-après, devant chaque chambre du Parlement,

Ă€ ces causes, sur recommandation du ministre de la CitoyennetĂ© et de l’Immigration et en vertu du paragraphe 5(1) et des articles 17 et 43 de la Loi sur l’immigration et la protection des rĂ©fugiĂ©s rĂ©fĂ©rence b, Son Excellence la Gouverneure gĂ©nĂ©rale en conseil prend le Règlement modifiant le Règlement sur l’immigration et la protection des rĂ©fugiĂ©s (fardeau excessif), ci-après.

Règlement modifiant le Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés (fardeau excessif)

Modifications

1 Les dĂ©finitions de fardeau excessif, services de santĂ© et services sociaux, au paragraphe 1(1) du Règlement sur l’immigration et la protection des rĂ©fugiĂ©srĂ©fĂ©rence 1, sont respectivement remplacĂ©es par ce qui suit :

fardeau excessif
  • a) Toute charge pour les services de santĂ© ou les services sociaux dont le coĂ»t prĂ©visible dĂ©passe le triple de la moyenne des dĂ©penses par habitant au Canada pour de tels services sur une pĂ©riode de cinq annĂ©es consĂ©cutives suivant la plus rĂ©cente visite mĂ©dicale exigĂ©e en application du paragraphe 16(2) de la Loi;
  • b) toute charge pour les services de santĂ© ou les services sociaux qui viendrait allonger les listes d’attente existantes et qui augmenterait la morbiditĂ© ou le taux de mortalitĂ© au Canada vu l’impossibilitĂ© d’offrir ces services en temps voulu aux citoyens canadiens ou aux rĂ©sidents permanents. (excessive demand)
services de santé
Les services de santĂ© – y compris la fourniture d’appareils liĂ©s Ă  ces services, les services de laboratoire et la fourniture de mĂ©dicaments – qui sont financĂ©s Ă  plus de 50 % par l’État, soit directement soit par l’intermĂ©diaire d’organismes qu’il finance. (health services)
services sociaux
Les soins en rĂ©sidence et les soins institutionnels – y compris la fourniture des appareils liĂ©s Ă  ces soins – qui sont recommandĂ©s par des professionnels de la santĂ© et financĂ©s Ă  plus de 50 % par l’État, soit directement soit par l’intermĂ©diaire d’organismes qu’il finance. (social services)

2 L’article 20 du mĂŞme règlement est remplacĂ© par ce qui suit :

Interdiction de territoire pour motifs sanitaires

20 (1) L’agent conclut Ă  l’interdiction de territoire pour motifs sanitaires s’il Ă©tablit que l’état de santĂ© de l’étranger constitue vraisemblablement un danger pour la santĂ© ou la sĂ©curitĂ© publiques ou, exception faite de l’étranger visĂ© au paragraphe 38(2) de la Loi, risque d’entraĂ®ner un fardeau excessif.

Danger pour la santé ou la sécurité publiques

(2) Pour établir si l’état de santé de l’étranger constitue vraisemblablement un danger pour la santé ou la sécurité publiques, l’agent tient compte de l’avis émis par l’agent chargé d’évaluer l’état de santé de l’étranger.

Fardeau excessif

(3) Pour Ă©tablir si l’état de santĂ© de l’étranger risque d’entraĂ®ner un fardeau excessif, l’agent tient compte de ce qui suit :

3 (1) Le passage de l’article 31 du mĂŞme règlement prĂ©cĂ©dant l’alinĂ©a a) est remplacĂ© par ce qui suit :

Santé publique

31 Pour Ă©mettre un avis sur la question de savoir si l’état de santĂ© d’un Ă©tranger constitue vraisemblablement un danger pour la santĂ© publique, l’agent qui Ă©value l’état de santĂ© de l’étranger tient compte de ce qui suit :

(2) L’alinĂ©a 31a) de la version française du mĂŞme règlement est remplacĂ© par ce qui suit :

4 (1) Le passage de l’article 33 du mĂŞme règlement prĂ©cĂ©dant l’alinĂ©a a) est remplacĂ© par ce qui suit :

Sécurité publique

33 Pour Ă©mettre un avis sur la question de savoir si l’état de santĂ© d’un Ă©tranger constitue vraisemblablement un danger pour la sĂ©curitĂ© publique, l’agent qui Ă©value l’état de santĂ© de l’étranger tient compte de ce qui suit :

(2) L’alinĂ©a 33a) de la version française du mĂŞme règlement est remplacĂ© par ce qui suit :

5 L’article 34 du mĂŞme règlement est remplacĂ© par ce qui suit :

Fardeau excessif

34 (1) L’agent qui évalue l’état de santé de l’étranger examine les facteurs médicaux permettant d’établir si l’état de santé de l’étranger risque d’entraîner un fardeau excessif et émet un avis à ce sujet.

Facteurs médicaux

(2) Les facteurs mĂ©dicaux visĂ©s au paragraphe (1) comprennent notamment :

Facteurs de nature non médicale

(3) L’agent ne tient pas compte des facteurs de nature non mĂ©dicale, notamment :

Entrée en vigueur

6 Le présent règlement entre en vigueur à la date de son enregistrement.

RÉSUMÉ DE L’ÉTUDE D’IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION

(Le présent résumé ne fait pas partie du Règlement.)

Résumé

Enjeux : En vertu de la Loi sur l’immigration et la protection des rĂ©fugiĂ©s (ci-après la Loi), un ressortissant Ă©tranger qui prĂ©sente une demande de rĂ©sidence temporaire ou permanente au Canada peut se voir interdit de territoire pour motifs sanitaires si son Ă©tat de santĂ© « [risque vraisemblablement] d’entraĂ®ner un fardeau excessif pour les services sociaux ou de santĂ© Â». L’objectif est de rĂ©duire l’incidence de l’immigration sur les systèmes de soins de santĂ© et de services sociaux au Canada. Cependant, les dispositions du Règlement sur l’immigration et la protection des rĂ©fugiĂ©s (ci-après le Règlement) relatives au fardeau excessif constituent un obstacle Ă  l’immigration pour beaucoup de personnes dont l’état de santĂ© est en rĂ©alitĂ© gĂ©rable, y compris des personnes handicapĂ©es. Le seuil de fardeau excessif, lequel est dĂ©fini dans le règlement actuel comme Ă©tant la moyenne, par habitant au Canada, des dĂ©penses pour les services de santĂ© et les services sociaux, Ă©limine un trop grand nombre de personnes qui, en dĂ©pit de leur Ă©tat de santĂ©, pourraient contribuer Ă  l’économie et Ă  la sociĂ©tĂ© canadienne. De plus, les cas de fardeau excessif peuvent se rĂ©vĂ©ler complexes et difficiles Ă  Ă©valuer, surtout s’ils comportent des coĂ»ts pour les services d’éducation spĂ©cialisĂ©s, qui constituent des services sociaux en vertu du Règlement. Enfin, l’exigence rĂ©glementaire de passer en revue, pour l’agent d’immigration et pour le mĂ©decin, tous les Ă©lĂ©ments d’information, y compris ceux qui ne sont pas d’ordre mĂ©dical, rend le traitement inefficace et induit un risque pour l’intĂ©gritĂ© du programme en gĂ©nĂ©ral.

Description : Les modifications rĂ©glementaires (1) augmentent le seuil de fardeau excessif pour les ressortissants Ă©trangers cherchant Ă  venir au Canada Ă  titre temporaire ou permanent jusqu’à trois fois le coĂ»t moyen par habitant au Canada; (2) Ă©liminent la pĂ©riode exceptionnelle de 10 ans du calcul du fardeau excessif pour le coĂ»t des services sociaux et de santĂ©; (3) redĂ©finissent les « services de santĂ© Â» et les « services sociaux Â» pour, respectivement, apporter des prĂ©cisions et supprimer la rĂ©fĂ©rence Ă  certains services, notamment les services d’éducation spĂ©cialisĂ©s; (4) prĂ©cisent les rĂ´les de l’agent d’immigration et du mĂ©decin, Ă  savoir qui doit Ă©valuer les Ă©lĂ©ments d’information d’ordre mĂ©dical et ceux d’ordre non mĂ©dical prĂ©sentĂ©s par les demandeurs dans le contexte de l’évaluation du fardeau excessif.

Justification : La politique relative au fardeau excessif sur les services de santĂ© et les services sociaux, telle qu’elle est reflĂ©tĂ©e dans le Règlement, ne cadre pas avec les valeurs canadiennes Ă  l’égard de l’inclusion des personnes handicapĂ©es. En outre, Ă©valuer le fardeau excessif conformĂ©ment au règlement actuel est une tâche complexe, qui pose un dĂ©fi. Les provinces et territoires (P/T) ne rendent plus compte des coĂ»ts des services d’éducation spĂ©cialisĂ©s, de sorte que l’information dont disposent les agents d’immigration est insuffisante pour Ă©valuer les demandes Ă©manant de personnes dont l’état de santĂ© requiert ces services.

En octobre 2017, le ComitĂ© permanent sur la citoyennetĂ© et l’immigration (ci-après le ComitĂ© permanent) a entrepris un examen des politiques et directives du gouvernement fĂ©dĂ©ral relatives Ă  l’interdiction de territoire pour motifs sanitaires. En dĂ©cembre 2017, le ComitĂ© permanent a publiĂ© un rapport qui tient compte des tĂ©moignages et des communications de nombreux intervenants. Le 1er juin 2018, en rĂ©ponse Ă  ce rapport, Immigration, RĂ©fugiĂ©s et CitoyennetĂ© Canada (IRCC) a mis en place les modifications visant l’augmentation, par trois fois, du seuil de fardeau excessif et la suppression de la rĂ©fĂ©rence aux « services d’éducation spĂ©cialisĂ©s Â» dans la dĂ©finition de « services sociaux Â». Ces modifications ont Ă©tĂ© apportĂ©es dans le cadre d’une politique d’intĂ©rĂŞt public en attendant que le Règlement puisse ĂŞtre modifiĂ©. Cette politique d’intĂ©rĂŞt public est en place depuis trois ans maintenant, et un examen prĂ©liminaire indique que : (1) un nombre plus Ă©levĂ© de demandeurs et de membres de la famille dont l’état de santĂ© est « gĂ©rable Â» et qui auparavant se voyaient refuser leur demande d’immigration ont Ă©tĂ© admis au Canada et se sont intĂ©grĂ©s Ă  la sociĂ©tĂ© canadienne et au marchĂ© du travail; (2) les coĂ»ts pour les services de santĂ© et les services sociaux liĂ©s Ă  l’immigration ont connu une lĂ©gère hausse et que les P/T ont Ă©tĂ© en mesure d’absorber ces coĂ»ts.

Dans l’ensemble, les P/T ont soutenu la politique sur le fardeau excessif qui sous-tend le règlement actuel puisqu’elle sert à atténuer les répercussions de l’immigration sur leurs services de santé et leurs services sociaux et sur les listes d’attente pour ces services. Néanmoins, beaucoup d’entre eux reconnaissent qu’il faut aplanir les obstacles à l’immigration pour les personnes handicapées et ils accueillent favorablement une approche équilibrée, soit de maintenir la politique, tout en augmentant le seuil de fardeau excessif et en éliminant la considération des services d’éducation spécialisés et autres services connexes. Les P/T ont été consultés tout au long de ce processus de révision et sont généralement favorables aux mesures introduites par la politique d’intérêt public temporaire, mais sont préoccupés par les conséquences financières.

Les modifications rĂ©glementaires reflètent les changements dĂ©jĂ  mis en Ĺ“uvre dans le cadre de la politique d’intĂ©rĂŞt public. Comme IRCC continue de traiter les demandes dans le cadre de la politique d’intĂ©rĂŞt public, on suppose que ces modifications n’auront pas d’impact considĂ©rable, car elles ne font que codifier ce qui se fait dĂ©jĂ  en pratique. Cependant, un Ă©lĂ©ment qui ne fait pas partie de la politique d’intĂ©rĂŞt public est la clarification des rĂ´les de l’agent d’immigration et du mĂ©decin. Le coĂ»t de la clarification de ces rĂ´les pour l’IRCC, sous forme de coĂ»ts de mise en Ĺ“uvre, est estimĂ© Ă  44 219 $. Les avantages comprennent des gains en efficacitĂ© et une amĂ©lioration de l’intĂ©gritĂ© du programme, car la clarification supprimera le double emploi des ressources et rĂ©duira la complexitĂ© et les dĂ©lais de traitement des demandes. Un autre Ă©lĂ©ment ne faisant pas partie de la politique d’intĂ©rĂŞt public est l’abrogation de la pĂ©riode exceptionnelle de 10 ans du calcul du coĂ»t des services sociaux et de santĂ© dans l’évaluation du fardeau excessif aux fins de plus de certitude et d’équitĂ©. Étant donnĂ© que la pĂ©riode exceptionnelle de 10 ans est rarement employĂ©e, le fait de la retirer rendra le processus moins complexe et plus inclusif. Cette pĂ©riode a Ă©tĂ© appliquĂ©e au dĂ©part presque exclusivement aux personnes ayant un diagnostic de VIH, lorsqu’il y avait un dĂ©lai entre le diagnostic et le traitement et lorsque les options de traitement de la maladie Ă©taient limitĂ©es et plus coĂ»teuses. La pĂ©riode de 10 ans aurait aussi Ă©tĂ© appliquĂ©e dans les cas de besoins spĂ©ciaux en matière d’éducation entre le moment du diagnostic et l’entrĂ©e Ă  l’école. La pĂ©riode n’est plus considĂ©rĂ©e comme pertinente puisque les modifications rĂ©glementaires Ă©liminent l’éducation spĂ©cialisĂ©e de la dĂ©finition des services sociaux et augmentent le seuil du coĂ»t du fardeau excessif. La pĂ©riode de 5 ans demeure en vigueur, et aucun changement n’est apportĂ© Ă  cet Ă©chĂ©ancier dans le cadre du calcul du fardeau excessif.

Enjeux

Le seuil de fardeau excessif, tel qu’il est dĂ©fini en vertu du règlement actuel, constitue un obstacle Ă  l’immigration pour certains demandeurs. La politique initiale relative au fardeau excessif visait Ă  prĂ©venir toute rĂ©percussion dĂ©raisonnable sur les services de santĂ© et les services sociaux. Toutefois, telle qu’elle est reflĂ©tĂ©e dans le Règlement sur l’immigration et la protection des rĂ©fugiĂ©s (ci-après le Règlement), elle ne permet pas d’atteindre un Ă©quilibre appropriĂ© entre la protection de ces services et la promotion de l’inclusion sociale. En Ă©tablissant le seuil de fardeau excessif comme Ă©tant toute charge dont le coĂ»t dĂ©passerait la moyenne, par habitant au Canada, des dĂ©penses pour les services de santĂ© et les services sociaux sur une pĂ©riode de cinq ans, la politique initiale exclut des personnes qui, malgrĂ© leur Ă©tat de santĂ© ou leur handicap, pourraient contribuer Ă  l’économie et Ă  la sociĂ©tĂ© canadienne. Le simple dĂ©passement de la moyenne nationale des coĂ»ts par personne ne doit pas ĂŞtre considĂ©rĂ© comme Ă©tant excessif. Un seuil accru Ă©quivalent Ă  trois fois la moyenne nationale appuie toujours les objectifs du Canada en matière d’immigration, comme l’explique le communiquĂ© de presse d’avril 2018 annonçant la mise en Ĺ“uvre des modifications dans le cadre de la politique d’intĂ©rĂŞt public temporaire.

La politique initiale relative au fardeau excessif pour les services de santé et les services sociaux, telle qu’elle est énoncée dans le règlement actuel, ne cadre pas avec la position du gouvernement du Canada, qui voit l’inclusion et la diversité comme des atouts pour la société canadienne. L’évaluation des coûts pour certains services (y compris les services d’éducation spécialisés, les services de réadaptation sociale et professionnelle, et les services de soutien personnel) crée un obstacle à l’immigration pour les personnes handicapées. Dans le cadre de cette politique, ces coûts constituent un fardeau pour la société plutôt qu’un investissement permettant la participation, l’inclusion et l’apport positif de personnes vivant avec un handicap. Par conséquent, bien que ce ne soit pas intentionnel, le règlement actuel pourrait exclure des personnes handicapées qui, à l’aide de ces services, pourraient contribuer à la société canadienne, par exemple, en poursuivant des études, en obtenant un emploi ou en offrant leur aide à titre de bénévole.

Les cas d’interdiction de territoire pour fardeau excessif sont parmi les cas les plus difficiles à traiter. Les cas de demandeurs qui requièrent des services sociaux posent un défi parce que ces cas impliquent fréquemment des plans d’atténuation que l’agent d’immigration et le médecin doivent évaluer, en passant en revue de nombreux documents détaillés d’ordre médical et financier. La situation se complique lorsqu’il y a des services d’éducation spécialisés en cause puisque les P/T, ayant intégré dans des classes normales les élèves qui requièrent ces services, ne produisent plus de données sur les coûts relatifs à ces derniers. En l’absence de ces données, l’agent d’immigration (qui est responsable d’établir s’il y a ou non interdiction de territoire) ne peut pas documenter son constat de fardeau excessif. De même, il ne peut pas évaluer dans sa totalité le plan d’atténuation fourni par un demandeur pour éviter que ces services ne constituent un fardeau excessif pour la P/T. Supprimer la considération des services d’éducation spécialisés n’éliminera pas la nécessité d’évaluer des plans d’atténuation, mais cela permettra de réduire le nombre d’évaluations à effectuer et de réduire la complexité liée au traitement des cas impliquant de tels services.

L’exigence que le médecin passe en revue tous les éléments d’information, y compris ceux d’ordre non médical, rend le traitement inefficace et ne tient pas compte de l’expertise des médecins. Cette exigence crée des délais de traitement et exige davantage de ressources pour le traitement de la demande, surtout lorsque le demandeur fournit un plan d’atténuation. Cette exigence présente également des risques pour l’intégrité du programme, puisque les médecins ne sont pas formés pour évaluer l’information d’ordre non médical. Dans l’affaire Lawrence c. Canada (M.C.I.), 2013 FCA 257, la Cour fédérale d’appel, confirmant la décision de la Cour fédérale, a statué que, compte tenu du cadre législatif actuel et de la jurisprudence, l’agent d’immigration et le médecin doivent tous les deux passer en revue tous les éléments d’information, ceux d’ordre médical et ceux d’ordre non médical, fournis par le demandeur en réponse aux lettres d’équité procédurale. Par conséquent, toute distinction entre les rôles de l’agent d’immigration et du médecin devra être apportée par le biais de modifications réglementaires.

Contexte

Dispositions relatives au fardeau excessif

Toutes les personnes qui présentent une demande de résidence permanente et, dans certains cas les personnes qui présentent une demande de résidence temporaire, doivent subir un examen médical aux fins de l’immigration, examen qui vise à vérifier qu’elles ne sont pas interdites de territoire au Canada pour motifs sanitaires. Cette exigence a pour but de protéger la santé et la sécurité publiques et de prévenir tout fardeau excessif pour les systèmes publics de services sociaux et de services de santé au Canada.

En vertu de la Loi sur l’immigration et la protection des rĂ©fugiĂ©s (ci-après la Loi), sauf exception, un ressortissant Ă©tranger peut se voir interdit de territoire au Canada pour motifs sanitaires si son Ă©tat de santĂ© « [risque vraisemblablement] d’entraĂ®ner un fardeau excessif pour les services sociaux ou de santĂ© Â». En vertu du règlement actuel, il y a fardeau excessif lorsque :

La Loi prévoit des exemptions à l’interdiction de territoire pour fardeau excessif, notamment pour les époux, conjoints de fait, partenaires conjugaux et les enfants à charge parrainés dans le cadre du programme de regroupement familial. Elle exempte également les réfugiés au sens de la Convention des Nations Unies relative au statut des réfugiés et les personnes dans des situations semblables, les personnes protégées ainsi que les époux, les conjoints de fait ou les partenaires conjugaux et les enfants à charge de ces personnes.

Seuil de coûts

L’élĂ©ment « coĂ»t Â» du fardeau excessif est directement liĂ© Ă  la moyenne des coĂ»ts par personne au Canada pour les services de santĂ© et les services sociaux. L’élĂ©ment « liste d’attente Â» se limite Ă  l’incidence des besoins en services de santĂ© et services sociaux sur le taux de mortalitĂ© et morbiditĂ©. Chaque annĂ©e, la valeur des coĂ»ts constituant le seuil de fardeau excessif est mise Ă  jour. Elle est calculĂ©e en additionnant la moyenne des coĂ»ts par personne au Canada pour les services de santĂ© et les services sociaux, telle qu’elle est estimĂ©e et publiĂ©e par l’Institut canadien d’information sur la santĂ© (ICIS) dans son rapport annuel intitulĂ© Tendances des dĂ©penses nationales de santĂ©, et un montant supplĂ©mentaire comprenant les coĂ»ts de certains services sociaux qui ne sont pas inclus dans le rapport annuel de l’ICIS (par exemple les services d’éducation spĂ©cialisĂ©s et les services de rĂ©adaptation sociale et professionnelle). En 2020, le seuil de fardeau excessif Ă©tait de 7 068 $ par annĂ©e.

Évaluation du fardeau excessif

Aucun état de santé ne conduit automatiquement à l’interdiction de territoire pour fardeau excessif. Le médecin et l’agent d’immigration évaluent chaque cas de façon individuelle en tenant compte des résultats de l’examen médical du demandeur ou du membre de sa famille (examen effectué par un médecin tiers désigné dans le pays de résidence du demandeur).

Après avoir passé en revue les résultats de l’examen médical, le médecin conclura que l’état de santé du demandeur impose un fardeau excessif si les coûts des services dont le demandeur aura besoin dépassent vraisemblablement le seuil de coûts ou si les besoins en services ont, en grossissant les listes d’attente, vraisemblablement une incidence négative sur le taux de mortalité et de morbidité.

Avant de rendre une décision définitive concernant une demande, l’agent d’immigration doit communiquer au demandeur les preuves sur la base desquelles il entend refuser la demande et doit fournir à ce dernier l’occasion de répondre ou de réfuter les preuves (c’est ce qu’on appelle le processus d’équité procédurale).

Dans le cadre de ce processus, le demandeur se voit offrir l’option de présenter un plan d’atténuation qui démontre comment il prévoit compenser ou éviter, lorsque cela est possible, les coûts de certains services publics et ainsi ne pas être considéré comme étant interdit de territoire pour motifs sanitaires.

Les plans d’atténuation ne sont possibles que pour compenser ou éviter des services sociaux (par exemple des soins de longue durée) et des médicaments pour les patients en consultation externe (c’est-à-dire non hospitalisés), car il n’est généralement pas possible de payer soi-même les autres services (par exemple les services d’un médecin, les soins hospitaliers). En ce qui concerne ces autres services, les résidents du Canada ne peuvent pas se soustraire au système d’assurance maladie financé par l’État. Pour qu’un plan d’atténuation puisse lever les préoccupations concernant l’interdiction de territoire, l’agent d’immigration doit le juger suffisamment détaillé et crédible et être satisfait que le demandeur accepte de payer et d’organiser les services nécessaires qui y sont mentionnés.

En 2013, la Cour fĂ©dĂ©rale d’appel a confirmĂ© dans l’affaire Lawrence c. Canada (M.C.I.), 2013 FCA 257 que, avant de rendre une dĂ©cision ou de formuler des conclusions dans les cas de fardeau excessif, l’agent d’immigration et le mĂ©decin doivent tous deux passer en revue tous les renseignements, ceux d’ordre mĂ©dical et ceux d’ordre non mĂ©dical, ce qui comprend l’évaluation de la crĂ©dibilitĂ© et de la faisabilitĂ© des actifs financiers et d’autres renseignements d’ordre non mĂ©dical. Cette dĂ©cision a Ă©tĂ© guidĂ©e par la jurisprudence qui existait Ă  l’époque concernant le fardeau excessif, notamment la dĂ©cision de la Cour suprĂŞme du Canada dans l’affaire Hilewitz et De Jong [Hilewitz c. Canada (M.C.I.); De Jong c. Canada (M.C.I.) 2005 CSC 57].

Démarches entreprises pour répondre aux préoccupations relatives à la politique sur le fardeau excessif

En 2015, Immigration, RĂ©fugiĂ©s et CitoyennetĂ© Canada (IRCC) a procĂ©dĂ© Ă  un examen de sa politique, lequel a rĂ©vĂ©lĂ© des difficultĂ©s liĂ©es au traitement des cas mettant en cause le fardeau excessif, notamment l’absence de donnĂ©es sur les coĂ»ts des services d’éducation spĂ©cialisĂ©s, donnĂ©es auxquelles les agents ont recours pour Ă©tayer les dĂ©cisions d’interdiction de territoire. Ă€ la mĂŞme Ă©poque, la politique avait fait l’objet de critiques en raison de la mĂ©diatisation de cas individuels et des demandes des dĂ©fenseurs des droits des personnes handicapĂ©es appelant IRCC Ă  revoir ou Ă  Ă©liminer sa politique. En novembre 2015, une Ă©valuation ministĂ©rielle du programme de dĂ©pistage mĂ©dical et de notification a en outre soulevĂ© des prĂ©occupations quant Ă  l’efficacitĂ© de la politique, notamment Ă  l’égard de la complexitĂ© du traitement des demandes et de l’utilisation des plans d’attĂ©nuation. L’annĂ©e suivante, IRCC a entrepris une analyse approfondie de la politique.

Alors que IRCC passait en revue les recommandations de cette analyse, le ComitĂ© permanent entamait son propre examen, en octobre 2017, des politiques et directives du gouvernement fĂ©dĂ©ral relatives Ă  l’interdiction de territoire pour motifs sanitaires, et plus prĂ©cisĂ©ment sur les dispositions concernant le fardeau excessif sur les services de santĂ© et les services sociaux. Le 13 dĂ©cembre 2017, le ComitĂ© permanent a dĂ©posĂ© son rapport, dans lequel il formulait cinq recommandations Ă  l’intention du gouvernement : l’abrogation complète de la disposition relative au fardeau excessif; le maintien des consultations et nĂ©gociations avec les P/T; la cueillette de donnĂ©es pour appuyer la prise de dĂ©cision; la tenue d’un examen parlementaire; dans l’attente de l’abrogation de la disposition de la Loi, la mise en place mesures temporaires permettant d’amĂ©liorer l’application de la politique.

Le 16 avril 2018, le ministre de l’Immigration, des RĂ©fugiĂ©s et de la CitoyennetĂ© (ci-après le ministre) a annoncĂ© que des modifications Ă  la politique sur le fardeau excessif seraient mises en place dans le cadre d’une politique d’intĂ©rĂŞt public temporaire, laquelle serait suivie de modifications rĂ©glementaires. Cette politique, entrĂ©e en vigueur le 1er juin 2018, est venue supprimer les rĂ©fĂ©rences Ă  certains services sociaux, notamment les services d’éducation spĂ©cialisĂ©s, et a augmentĂ© par trois fois le seuil de fardeau excessif (le faisant passer Ă  21 204 $ par annĂ©e en 2020). Cette politique permet aux agents d’immigration d’exempter certains Ă©trangers de l’interdiction de territoire pour motifs sanitaires s’ils satisfont Ă  certaines conditions.

Le ministre s’est Ă©galement engagĂ© Ă  changer le Règlement en modifiant : (1) la partie a) de la dĂ©finition de « fardeau excessif Â» comme Ă©tant trois fois le coĂ»t moyen par habitant au Canada pour les services de santĂ© et les services sociaux; (2) la dĂ©finition de « services sociaux Â» pour y supprimer la rĂ©fĂ©rence Ă  certains services, notamment les services d’éducation spĂ©cialisĂ©s, et pour recentrer la dĂ©finition sur les services sociaux liĂ©s aux services de santĂ© et Ă  la prestation de soins continus.

Les modifications administratives recommandées par le Comité permanent, n’exigeant aucune modification réglementaire, ont été effectuées afin d’améliorer le service à la clientèle et d’accroître la transparence. Par exemple, les lettres d’équité procédurale ont été révisées, le contenu du site Web a été mis à jour en langage simple, et IRCC publie maintenant l’approche utilisée pour le calcul du seuil de fardeau excessif.

Le gouvernement a décidé de ne pas aller de l’avant tout de suite avec l’abrogation complète de la disposition et de plutôt prendre le temps de recueillir plus d’information afin d’évaluer les répercussions sur les P/T, la plupart n’ayant pas appuyé cette option, étant inquiets des répercussions financières et de l’incitatif qu’un tel changement pourrait créer auprès des demandeurs dont les besoins en services de santé sont importants. L’élimination complète de la disposition pourrait en outre avoir un effet négatif sur l’appui du public à l’égard de niveaux d’immigration supérieurs.

Évaluation des répercussions de la politique d’intérêt public temporaire

La politique d’intĂ©rĂŞt public temporaire, mise en place le 1er juin 2018, a engendrĂ© des coĂ»ts pour la mise en Ĺ“uvre, pour l’élaboration et la communication de documents au sein du rĂ©seau d’immigration, les mises Ă  jour des instructions sur l’exĂ©cution des programmes, et des coĂ»ts de formation pour les agents, le tout se chiffrant Ă  75 399 $.

IRCC a compilĂ© des donnĂ©es du 1er juin 2018 jusqu’au 31 mai 2019, afin d’évaluer les rĂ©percussions des nouvelles modifications sur les P/T. Au cours de l’annĂ©e qui a suivi la mise en Ĺ“uvre de la politique, 62 personnes dont l’état de santĂ© aurait auparavant motivĂ© un refus ont vu leur demande approuvĂ©e. Certaines d’entre elles avaient aussi besoin de services d’éducation spĂ©cialisĂ©s. L’examen des coĂ»ts pour les services de santĂ© de ces 62 personnes a rĂ©vĂ©lĂ© que l’admission de ces dernières se traduirait par des coĂ»ts de 4,2 millions de dollars (en moyenne, 840 000 $ par an) pour le Canada sur une pĂ©riode de cinq ans. Ă€ noter toutefois que cette estimation ne tient pas compte du nombre de demandeurs considĂ©rĂ©s interdits de territoire pour motifs sanitaires en vertu de la nouvelle dĂ©finition, mais qui, plus tard, ont vu leur demande approuvĂ©e sur la base d’un plan d’attĂ©nuation acceptable (ces dĂ©cisions sont prises au cas par cas et Ă  la discrĂ©tion de l’agent de l’immigration) ou pour des raisons d’ordre humanitaire. Cette estimation ne tient pas compte non plus des coĂ»ts pour les services d’éducation spĂ©cialisĂ©s, puisqu’aucune donnĂ©e fiable sur les coĂ»ts des services sociaux n’est disponible.

En outre, 70 demandes ont Ă©tĂ© faites concernant des services d’éducation spĂ©cialisĂ©s uniquement (c’est-Ă -dire qu’elles n’avaient pas d’autres prĂ©occupations en matière de soins de santĂ©). Comme la nouvelle dĂ©finition des services sociaux dans le cadre de la politique supprime toute rĂ©fĂ©rence aux services d’éducation spĂ©cialisĂ©s, les 70 demandeurs ont tous Ă©tĂ© approuvĂ©s. Selon l’ancienne dĂ©finition des services sociaux, les dĂ©cisions concernant ces demandeurs auraient Ă©tĂ© prises Ă  la discrĂ©tion des agents de l’immigration.

Ensemble, ces rĂ©sultats indiquent que la politique d’intĂ©rĂŞt public pourrait faciliter l’entrĂ©e de 62 Ă  132 personnes supplĂ©mentaires par an, avec un coĂ»t total des soins de santĂ© de 4,2 millions de dollars sur cinq ans. Cette estimation sous-estime une fois de plus l’impact des coĂ»ts, car elle ne tient pas compte des coĂ»ts des services d’éducation spĂ©cialisĂ©s. Ces coĂ»ts peuvent augmentent au fil du temps, compte tenu des augmentations prĂ©vues des niveaux d’immigration et des hausses attendues des coĂ»ts des services sociaux et de santĂ©.

Bien que les provinces et les territoires doivent supporter le fardeau financier, l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) et la Commission de l’immigration et du statut de rĂ©fugiĂ© (CISR) ont pu rĂ©aliser des Ă©conomies grâce Ă  cette politique. La CISR a constatĂ© une diminution d’environ 50 demandes d’appel par annĂ©e depuis la mise en Ĺ“uvre de la politique, ce qui se traduit par des Ă©conomies d’environ 115 000 $ par annĂ©e (0,6 M$ sur cinq ans). Il en est de mĂŞme pour l’ASFC. L’Agence a indiquĂ© que les coĂ»ts pour le traitement de demandes mettant en cause les dispositions sur le fardeau excessif aux points d’entrĂ©e et dans ses bureaux au Canada comprennent les ressources nĂ©cessaires Ă  la prĂ©paration des rapports d’interdiction de territoires (article 44 de la Loi), Ă  la dĂ©livrance des autorisations permettant aux demandeurs de retirer volontairement leur demande, Ă  la reprĂ©sentation du ministre aux enquĂŞtes et aux appels de la Section d’appel de l’immigration (SAI), et aux renvois. En comparant le nombre moyen des interventions d’exĂ©cution de la loi au cours des annĂ©es prĂ©cĂ©dant la mise en Ĺ“uvre de la politique et ce mĂŞme nombre dans l’annĂ©e qui a suivi, on constate que l’ASFC a Ă©conomisĂ© 48 378 $ (0,2 M$ sur cinq ans). Au total, on s’attend Ă  ce que l’AFSC et la CISR Ă©vitent des coĂ»ts de 163 378 $ par annĂ©e (0,8 M$ sur cinq ans) en raison des modifications aux dispositions sur le fardeau excessif.

Il pourrait également y avoir d’autres avantages en termes d’économies de coûts de litige, puisque les changements apportés aux définitions par la politique d’intérêt public temporaire servent à faciliter l’entrée au Canada de personnes supplémentaires chaque année (en supposant que le volume de demandes reçues chaque année reste stable). Toutefois, l’impact de la politique d’intérêt public sur les coûts de litige ne peut pas encore être correctement évalué puisque la politique d’intérêt public n’est en vigueur que depuis 2018.

En outre, l’élimination de la référence aux services d’éducation spécialisés lors de la détermination du fardeau excessif a entraîné une diminution du nombre de cas impliquant un plan d’atténuation que les agents d’immigration et les médecins auraient eu à évaluer et a réduit le degré de complexité associé au traitement de ces cas. Cela a permis de réduire les coûts de traitement et d’améliorer l’intégrité du programme.

Comme avantage supplémentaire, la politique d’intérêt public permet l’admission temporaire ou permanente des membres de la famille d’un demandeur qui aurait été refusé en vertu des anciennes dispositions réglementaires. C’est parce qu’une interdiction de territoire pour motifs sanitaires entraîne un refus non seulement de la demande du demandeur, mais également de celles des membres de sa famille. En réduisant le nombre de refus pour motifs sanitaires, moins de membres de la famille des demandeurs sont refusés pour ces motifs. Par conséquent, le Canada encourage l’inclusion.

Objectif

Les modifications rĂ©glementaires :

  1. revoient le seuil de fardeau excessif à la hausse de façon à permettre à un plus grand nombre de personnes ayant des problèmes de santé de contribuer à l’économie et à la société canadiennes;
  2. harmonisent la politique avec les valeurs canadiennes favorables à l’immigration et à la participation à la société des personnes handicapées, tout en continuant de protéger les services de santé et les services sociaux publics pour les Canadiens;
  3. améliorent l’efficacité et l’intégrité du processus décisionnel en précisant les rôles des agents d’immigration et des médecins quant à l’examen des renseignements fournis par les demandeurs.

Description

Les modifications :

  1. augmentent le seuil de coûts constituant un fardeau excessif en multipliant par trois ce qu’il en coûte en moyenne par personne par année aux gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux pour les services de santé et les services sociaux;
  2. Ă©liminent la pĂ©riode exceptionnelle de 10 ans du calcul du fardeau excessif, tout en conservant intacte la pĂ©riode de 5 ans;
  3. modifient les dĂ©finitions de « services de santĂ© Â» et de « services sociaux Â», telles qu’elles sont utilisĂ©es dans la prise de dĂ©cision concernant le fardeau excessif en :
    • a) Ă©liminant toute rĂ©fĂ©rence Ă  certains services sociaux, y compris les services d’éducation spĂ©cialisĂ©s, dont les personnes handicapĂ©es ont besoin pour surmonter les obstacles Ă  leur participation Ă  la sociĂ©tĂ©,
    • b) centrant la dĂ©finition sur les services sociaux financĂ©s par l’État qui offrent une supervision et des soins constants pour ceux qui ne sont pas capables de s’intĂ©grer Ă  la sociĂ©tĂ© (par exemple les programmes de jour pour adultes, les services de rĂ©pit et la fourniture d’appareils liĂ©s Ă  ces services),
    • c) prĂ©cisant ce que l’on entend par « la majeure partie Â» et par « financĂ©s par l’État Â» dans le libellĂ© actuel et en Ă©liminant tout chevauchement dans les dĂ©finitions de services de santĂ© et de services sociaux;
  4. précisent les renseignements d’ordre médical et non médical fournis par les demandeurs qui doivent être passés en revue d’une part par l’agent de migration et d’autre part par le médecin dans le cadre de l’évaluation du fardeau excessif.

Élaboration de la réglementation

Consultation

Provinces et territoires

IRCC a commencé à consulter les P/T en 2016 et continue de solliciter leur participation aux fins de l’évaluation des répercussions de la politique d’intérêt public temporaire. Cette participation s’effectue aux tables décisionnelles du Forum des ministres responsables de l’immigration et dans le cadre de discussions bilatérales. L’Ontario, l’Alberta, la Colombie-Britannique et le Québec sont les provinces qui reçoivent le plus grand nombre d’immigrants au Canada et où, par conséquent, se traite le plus grand nombre de cas mettant en jeu la question du fardeau excessif. On s’attend donc à ce que les modifications réglementaires touchent davantage ces provinces.

Les P/T, qui sont les principaux intervenants, ont de façon générale toujours appuyé la politique sur le fardeau excessif qui sous-tend le règlement actuel puisqu’elle sert à atténuer les répercussions de l’immigration sur leurs services de santé et leurs services sociaux et sur les listes d’attente pour ces services. Néanmoins, beaucoup d’entre eux reconnaissent qu’il faut aplanir les obstacles à l’immigration pour les personnes handicapées et ils accueillent favorablement une approche équilibrée, soit de maintenir la politique, tout en augmentant le seuil de fardeau excessif et en éliminant la considération des services d’éducation spécialisés et autres services connexes.

Au cours des consultations, les P/T ont soulevé un certain nombre de préoccupations. Par exemple, ils ont indiqué s’inquiéter des répercussions financières sur leurs services de santé et d’éducation et sur leurs services sociaux et des conséquences que pourraient avoir les modifications proposées sur leurs listes d’attente. Ils ont signalé la possibilité d’une augmentation des listes d’attente pour des services de santé non essentiels, des services d’éducation et des services sociaux. Ils se sont également dits préoccupés par l’incitatif que ces modifications pourraient créer pour des immigrants dont l’état de santé est coûteux et, conséquemment, par l’effet négatif que cela pourrait avoir sur l’appui du public pour l’immigration.

Le gouvernement a reconnu l’existence de ces risques, mais il a mis l’accent sur les avantages escomptés des modifications sur le plan de la diversité et de l’inclusion. Les modifications sont en place depuis plus d’un an dans le cadre de la politique d’intérêt public temporaire et IRCC fait depuis un suivi des réactions dans les médias en ce qui concerne les listes d’attente et les coûts. À ce jour, IRCC n’a reçu aucune preuve des P/T pour quantifier ces impacts qu’ils ont constatés.

L’élimination complète de la politique sur le fardeau excessif a Ă©tĂ© discutĂ©e avec les provinces et les territoires dans le cadre de l’examen approfondi de la politique en 2017-2018. Bien que bon nombre d’entre eux Ă©taient ouverts Ă  l’idĂ©e de promouvoir l’inclusion des personnes handicapĂ©es et qu’ils reconnaissent que les immigrants dont l’état de santĂ© engendre des coĂ»ts moindres peuvent contribuer Ă  leur Ă©conomie, la plupart des P/T se sont opposĂ©s fermement Ă  l’élimination complète de la politique en raison des rĂ©percussions financières et de l’effet incitatif que cela pourrait avoir sur les personnes dont l’état de santĂ© engendre des coĂ»ts Ă©levĂ©s. Certains d’entre eux admettent cependant qu’il faut modifier la politique et ont indiquĂ© avoir fait l’objet de pressions de la part de membres du public pour qu’ils interviennent dans des cas de refus mĂ©diatisĂ©s. Par consĂ©quent, lorsque la politique d’intĂ©rĂŞt public temporaire a Ă©tĂ© annoncĂ©e, les P/T ont saluĂ© l’approche Ă©quilibrĂ©e. Bien que certains P/T Ă©taient favorables Ă  la politique d’intĂ©rĂŞt public temporaire, ils ont tout de mĂŞme rĂ©itĂ©rĂ© leur opposition Ă  l’élimination complète de la politique sur le fardeau excessif.

IRCC continue Ă  travailler avec les P/T et surveille les rĂ©percussions possibles sur les coĂ»ts de leurs services de santĂ© et de leurs services sociaux et sur leurs listes d’attente, et recueille des donnĂ©es Ă  cette fin. Grâce aux dernières consultations, qui se sont dĂ©roulĂ©es en novembre et en dĂ©cembre 2020, des P/T ont reconnu que le fait de rendre les changements politiques permanents par le biais de modifications rĂ©glementaires contribuerait Ă  promouvoir l’inclusion, et c’est pourquoi ils Ă©taient favorables Ă  cette idĂ©e. La plupart des P/T ont Ă©galement rĂ©affirmĂ© qu’ils restaient opposĂ©s Ă  l’élimination complète de la politique relative au fardeau excessif.

Cependant, certaines prĂ©occupations ont continuĂ© Ă  ĂŞtre exprimĂ©es au sujet des impacts financiers, en particulier pour le secteur de l’éducation. Certains P/T ont soulignĂ© la nĂ©cessitĂ© d’augmenter les transferts fĂ©dĂ©raux et une province s’est opposĂ©e aux changements, Ă  moins qu’il n’y ait une compensation. Le gouvernement ne propose pas de compensation Ă©tant donnĂ© que l’impact financier est faible par rapport Ă  l’ensemble des dĂ©penses de santĂ© des P/T (environ 172 milliards de dollars pour la santĂ© en 2019, dont 40 milliards de dollars reçus du gouvernement fĂ©dĂ©ral par le biais du Transfert canadien en matière de santĂ©). En revanche, l’impact estimĂ© de la modification du règlement proposĂ© est de 4,2 millions de dollars sur cinq ans (en moyenne 840 000 dollars par an) pour faciliter l’entrĂ©e de 62 Ă  132 personnes supplĂ©mentaires par an. Les demandes d’augmentation des transferts peuvent reflĂ©ter des points de vue provinciaux et territoriaux similaires exprimĂ©s dans le cadre de discussions parallèles et continues avec les P/T sur le Transfert canadien en matière de santĂ©.

Les P/T n’ont pas soulevé de préoccupations quant au fait que les pressions liées à la réponse à la COVID-19 ont modifié leur position sur le soutien à la pérennisation de cette politique. Cela est probablement dû au fait que les changements sont déjà en vigueur depuis plus de trois ans par le biais de la politique publique.

Autres intervenants

Dans le cadre de l’analyse approfondie effectuée en 2016-2017, par le biais de rencontres ou de communications écrites, IRCC a reçu des commentaires de la part d’avocats et de représentants en immigration et de défenseurs des droits des immigrants et réfugiés, de personnes sidatiques et de personnes handicapées. Des représentants de ces groupes ont également présenté leurs points de vue au Comité permanent dans le cadre de son examen de la disposition sur le fardeau excessif. Les défenseurs des droits des personnes sidatiques et handicapées ont tous défendu l’élimination complète de la politique. Les témoignages des avocats et représentants en immigration étaient mixtes, certains appuyant l’élimination, d’autres recommandant des modifications administratives pour répondre aux problèmes de traitement. Comme la politique d’intérêt public ne fait que la moitié du chemin en maintenant la politique du fardeau excessif et en la modifiant partiellement, les défenseurs des droits des personnes sidatiques et des personnes handicapées ont été déçus.

L’annonce par le ministre en avril 2018 de son intention de modifier la politique sur le fardeau excessif a suscitĂ© peu de rĂ©actions de la part du public. Avant l’annonce de 2018, la politique de fardeau excessif a fait l’objet d’une couverture mĂ©diatique nĂ©gative considĂ©rable, avec des reportages sur des personnes jugĂ©es inadmissibles. L’attention des mĂ©dias après l’annonce a Ă©tĂ© minimale et surtout de nature factuelle, l’accent Ă©tant mis sur les changements proposĂ©s eux-mĂŞmes.

IRCC communique son intention de modifier les dispositions réglementaires relatives au fardeau excessif dans le Plan prospectif de la réglementation affiché sur son site Web depuis 2018.

Commentaires de publication préalable

Cette proposition rĂ©glementaire a fait l’objet d’une publication prĂ©alable dans la Partie I de la Gazette du Canada le 27 mars 2021, pour une pĂ©riode de consultation de 30 jours. Pendant cette pĂ©riode, 16 personnes et organisations ont soumis des observations Ă©crites, notamment 13 particuliers intĂ©ressĂ©s par les enjeux d’immigration et de santĂ© publique, deux bureaux de droit de l’immigration et une organisation de reprĂ©sentation juridique pour le VIH.

Trois des commentaires reçus de personnes n’étaient pas visés par la portée du Règlement puisqu’ils concernaient l’admissibilité ainsi que des demandes de résidence permanente présentées ou déjà refusées. Ces personnes ont été dirigées vers la personne-ressource du service à la clientèle appropriée aux fins d’un suivi concernant les détails de leur cas. Certains des commentaires reçus provenaient d’intervenants qui avaient déjà comparu devant le Comité permanent de la citoyenneté et de l’immigration (rapport du comité parlementaire de 2017, qui avait appuyé la politique d’intérêt public temporaire de 2018 sur le fardeau excessif), ou qui avaient fait des présentations devant celui-ci.

Les intervenants voyaient gĂ©nĂ©ralement l’initiative de manière positive. Il y avait un appui gĂ©nĂ©ralisĂ© pour l’intention et l’objectif de l’initiative. La plupart des intervenants ont bien accueilli la proposition; ils considĂ©raient que c’était une approche Ă©quilibrĂ©e afin d’appuyer l’immigration et la participation des personnes handicapĂ©es Ă  la sociĂ©tĂ© canadienne, et ce, tout en continuant de protĂ©ger les services sociaux et de santĂ© publique financĂ©s par le public et destinĂ©s aux Canadiens. Il Ă©tait reconnu de façon gĂ©nĂ©rale que de modifier le Règlement afin de codifier ce qui avait dĂ©jĂ  Ă©tĂ© mis en Ĺ“uvre grâce Ă  la politique d’intĂ©rĂŞt public de 2018 appuyait les valeurs canadiennes, comme l’inclusivitĂ©, en Ă©liminant les obstacles pour certains immigrants et nouveaux arrivants au Canada, en particulier en ce qui concerne le retrait de la mention des services d’éducation spĂ©cialisĂ©s de la dĂ©finition des services sociaux. On reconnaissait Ă©galement de façon gĂ©nĂ©ralisĂ©e que le fait de tripler le seuil de calcul des coĂ»ts du fardeau excessif permettait d’avoir un moyen facilitant et inclusif afin que les personnes pouvant faire une contribution socio-Ă©conomique au Canada puissent entrer au pays, permettant ainsi l’immigration d’étrangers qui auraient Ă©tĂ© autrement interdits de territoire. Certains rĂ©pondants ont mentionnĂ© que les donnĂ©es Ă  ce sujet font encore l’objet d’une Ă©volution puisque la politique d’intĂ©rĂŞt public temporaire n’est en place que depuis trois ans.

D’autres intervenants ont exprimé des préoccupations concernant le fait que l’initiative pourrait entraîner une pression supplémentaire sur le système de soins de santé publique et les services sociaux au Canada, qu’ils considéraient comme étant un système ayant déjà des problèmes de sous-financement devenus encore plus importants dans le contexte de la pandémie de COVID-19. Certains intervenants, notamment les bureaux de droit de l’immigration et les défenseurs des personnes handicapées et atteintes du VIH qui avaient comparu devant le comité parlementaire (rapport du comité parlementaire de 2017) ou fait des présentations devant celui-ci, maintenaient leur position selon laquelle le régime de la politique sur le fardeau excessif devrait être éliminé. À leur avis, les justifications relatives aux économies rattachées à l’initiative proposée ne prennent pas en compte les capacités et contributions réelles des demandeurs et continuent d’avoir un effet défavorable sur les personnes handicapées. Malgré ces commentaires, le Règlement codifie l’approche équilibrée qu’a choisie le gouvernement grâce à la mise en œuvre de la politique de 2018 afin d’appuyer l’immigration et la participation des personnes handicapées à la société, tout en continuant de protéger les services sociaux et de santé financés par le secteur public pour les Canadiens. De vastes consultations ont eu lieu avec l’ensemble des intervenants dans le cadre de l’élaboration de la politique de 2018, notamment avec les provinces et territoires qui étaient principalement responsables de la prestation des services sociaux et de santé.

Même s’il était en faveur d’aspects de l’initiative, un répondant a soulevé une préoccupation liée à l’intention et au but des changements proposés aux définitions, ainsi qu’au choix de terminologie dans le Règlement. Ces commentaires ont été pris en considération. Des instructions sur l’exécution des programmes seront diffusées en même temps que le règlement modifié et approfondiront les définitions et la terminologie utilisées dans le Règlement.

Il a Ă©galement Ă©tĂ© suggĂ©rĂ© que la pĂ©riode exceptionnelle de 10 ans utilisĂ©e dans le calcul du fardeau excessif ne figure pas dans le règlement modifiĂ© dans l’intĂ©rĂŞt de la simplification du processus et pour que ce dernier soit moins complexe et plus inclusif. Cette prĂ©occupation a Ă©tĂ© prise en compte lorsque la rĂ©fĂ©rence aux coĂ»ts qui seraient engendrĂ©s au-delĂ  de la pĂ©riode de 5 ans a Ă©tĂ© retirĂ©e de l’alinĂ©a 1a) du Règlement.

D’autres préoccupations exprimées ne comportaient pas de portée réglementaire, mais étaient liées aux communications. IRCC a l’intention de s’attaquer à ces questions dans des contextes externes au Règlement; par exemple, dans des lignes directrices opérationnelles publiques et des documents de communication et de sensibilisation.

Obligations relatives aux traités modernes et consultation et mobilisation des Autochtones

Aucune répercussion sur les traités modernes n’est prévue, car les groupes autochtones du Canada ne sont pas touchés par les modifications. Ces modifications sont axées sur l’admissibilité des étrangers au Canada.

Choix de l’instrument

Les modifications rĂ©glementaires ont Ă©tĂ© mises en place en juin 2018 par le biais d’une politique d’intĂ©rĂŞt public temporaire, en vertu du pouvoir dĂ©lĂ©guĂ© au ministre par la Loi de lever des obligations et des critères prĂ©vus par la Loi et ses règlements, et ce, en attendant que les modifications puissent ĂŞtre codifiĂ©es dans le Règlement.

La Loi autorise le ministre Ă  modifier des règlements concernant l’exĂ©cution des contrĂ´les et la constatation des interdictions de territoire. Les termes « fardeau excessif Â», « services de santĂ© Â» et « services sociaux Â» sont dĂ©finis dans le Règlement. En adoptant les modifications rĂ©glementaires, le gouvernement fera preuve de plus de transparence et rĂ©duira les risques de confusion dĂ©coulant de diffĂ©rences entre la politique d’intĂ©rĂŞt public temporaire et les dispositions rĂ©glementaires. En outre, compte tenu de l’interprĂ©tation par la Cour d’appel fĂ©dĂ©rale dans l’affaire Lawrence c. Canada (M.C.I.), 2013 FCA 257 des dispositions rĂ©glementaires Ă©tablissant les rĂ´les des agents d’immigration et des mĂ©decins, toute prĂ©cision des rĂ´les de ces derniers devra s’effectuer par le biais de modifications rĂ©glementaires.

Analyse de la réglementation

Avantages et coûts

Aux fins de l’analyse avantages-coĂ»ts, on s’attend Ă  de lĂ©gères rĂ©percussions financières puisque les modifications rĂ©glementaires visent Ă  codifier des changements dĂ©jĂ  en place dans le cadre de la politique d’intĂ©rĂŞt public, entrĂ©e en vigueur le 1er juin 2018.

Une des principales étapes de l’analyse avantage-coûts consiste à établir un scénario de référence auquel les options peuvent être comparées. Aux fins de la présente analyse, le scénario de référence est celui qui prévoit le maintien de la politique d’intérêt public, dans le cadre de laquelle le seuil de fardeau excessif est défini comme étant le triple de la moyenne nationale par personne des coûts pour les services de santé et les services sociaux, la suppression des références à certains services sociaux, notamment les services d’éducation spécialisés, et l’examen obligatoire de toutes les informations dans une demande par les médecins et les agents d’immigration. La politique d’intérêt public continuerait de permettre aux agents d’immigration d’exempter certains étrangers de l’interdiction de territoire pour motifs sanitaires lorsque ces derniers satisfont aux exigences de la politique d’intérêt public. Le scénario de référence est ensuite comparé au scénario réglementaire, lequel viendrait codifier les modifications apportées dans le cadre de la politique d’intérêt public afin de leur donner force de loi et afin de préciser les rôles de l’agent d’immigration et du médecin dans l’évaluation du fardeau excessif.

Comme il est susmentionné, la politique d’intérêt public constitue le scénario de référence, donc les seules répercussions évaluées aux fins de la présente analyse sont celles découlant des précisions apportées aux rôles des médecins et des agents d’immigration. À l’heure actuelle, les médecins et les agents d’immigration doivent tous deux passer en revue l’ensemble des éléments d’information (d’ordre médical et d’ordre non médical). Le Règlement modifie les exigences de sorte que le médecin n’aura à passer en revue que les éléments d’information d’ordre médical. Ainsi, les modifications permettront au gouvernement du Canada de réaliser des gains d’efficacité, puisqu’il y a un chevauchement des efforts dans le scénario de référence. Le nouveau règlement entraînera des économies relativement aux ressources, puisque les médecins n’auront à passer en revue que les éléments d’information d’ordre médical. Cela permettra donc de réallouer ces ressources à d’autres parties du processus d’évaluation de l’examen médical aux fins d’immigration. Le changement réglementaire pourra également procurer un autre avantage, soit d’atténuer les risques liés à l’intégrité du programme en harmonisant les responsabilités des médecins avec leur expertise propre, ce qui se traduira par un processus décisionnel plus efficace.

Ces modifications visant Ă  clarifier les rĂ´les des mĂ©decins et des agents d’immigration comportent pour le gouvernement du Canada des coĂ»ts de mise en Ĺ“uvre, par exemple la mise Ă  jour des guides opĂ©rationnels et du site Web, et la mise Ă  jour de produits de formation pour les agents et les mĂ©decins. Ces coĂ»ts sont estimĂ©s Ă  44 219 $. On ne prĂ©voit aucun coĂ»t rĂ©current dans les annĂ©es subsĂ©quentes.

Lentille des petites entreprises

On ne prévoit pas de répercussions du Règlement sur les petites entreprises canadiennes.

Règle du « un pour un Â»

La règle du « un pour un Â» ne s’applique pas puisqu’il n’y a pas de changement important au fardeau administratif.

Coopération et harmonisation en matière de réglementation

Les modifications ne reflètent pas d’intention précise d’IRCC visant à minimiser les différences réglementaires ou à accroître la compatibilité sur le plan de la réglementation avec un autre État. La meilleure façon de situer le Canada dans un contexte international est de le comparer aux pays membres du Groupe des cinq pour la migration (l’Australie, la Nouvelle-Zélande, le Royaume-Uni et les États-Unis). L’approche utilisée varie d’un pays à l’autre au sein de ce groupe, mais tous appliquent une politique liée au fardeau excessif pour les services de santé et les services sociaux.

Les États-Unis et le Royaume-Uni n’ont pas établi de seuil de fardeau excessif, et le ratio public-privé pour les services de santé est considérablement différent de celui du Canada. Les États-Unis et le Royaume-Uni prennent des décisions au cas par cas en fonction de la capacité du demandeur à payer les traitements de santé dont il a besoin. Bien que le Canada évalue chaque cas de façon distincte, le Canada, l’Australie et la Nouvelle-Zélande ont établi des seuils de coûts calculés en fonction d’une moyenne annuelle multipliée par cinq ans. En outre, au Canada, en Australie, aux États-Unis et au Royaume-Uni, aucun état de santé ne mène automatiquement à une interdiction de territoire, ce qui n’est pas le cas de la Nouvelle-Zélande, qui a établi une liste de maladies et d’affections qui entraînent automatiquement une interdiction de territoire.

Évaluation environnementale stratégique

Conformément à la Directive du Cabinet sur l’évaluation environnementale des projets de politiques, de plans et de programmes, une analyse préliminaire a conclu qu’il n’est pas nécessaire de procéder à une évaluation environnementale stratégique.

Analyse comparative entre les sexes plus

Bien que la politique initiale sur le fardeau excessif, telle qu’elle est reflétée dans le règlement antérieur, a été conçue pour éviter des pressions déraisonnables sur les services de santé et les services sociaux, elle a conduit à l’interdiction de territoire liée à des personnes désirant travailler ou étudier au Canada dont les besoins en services de santé excédaient le seuil de fardeau excessif, initialement très élevé. Les demandeurs requérant des médicaments visant à gérer une maladie chronique ont été particulièrement touchés.

Le fait de supprimer la considération de certains services sociaux, y compris les services d’éducation spécialisés, profitera aux demandeurs et aux membres de leur famille vivant avec un handicap limitant leur participation à la société.

L’augmentation du seuil de fardeau excessif profitera aux demandeurs dont l’état de santĂ© peut ĂŞtre gĂ©rĂ© Ă  l’aide d’un ensemble limitĂ© de services (notamment ceux qui sont atteints du VIH ou de l’hĂ©patite B). Les demandeurs dont les problèmes de santĂ©, lorsqu’ils sont moins sĂ©vères, peuvent ĂŞtre traitĂ©s principalement Ă  l’aide de mĂ©dicaments, pourraient Ă©galement ĂŞtre avantagĂ©s par le projet rĂ©glementaire. Cela inclut les personnes souffrant d’hypertension ou d’ostĂ©o-arthrite. La plupart de ces demandeurs ne seront pas interdits de territoires en vertu du règlement modifiĂ© parce que leurs coĂ»ts ne dĂ©passeront pas le seuil de fardeau excessif relevĂ©.

Les demandeurs de tous genres seront touchĂ©s de façon positive par les modifications. Les enfants seront les plus avantagĂ©s, et les demandeurs âgĂ©s de 65 ans ou plus seront les moins avantagĂ©s. Selon une analyse des demandes traitĂ©es en 2018-2019, les enfants auraient constituĂ© 39 %, et les personnes âgĂ©es, 20 %, des demandeurs dont l’état de santĂ© aurait posĂ© un fardeau jugĂ© excessif dans le cadre de la politique initiale actuellement reflĂ©tĂ©e dans le Règlement. Dans le cadre de la politique d’intĂ©rĂŞt public temporaire, ces pourcentages sont passĂ©s Ă  10 % chez les enfants et Ă  41 % chez les personnes âgĂ©es. Les personnes âgĂ©es ont constituĂ© la plus grande proportion des demandeurs refusĂ©s pour motifs sanitaires, ce qui s’explique par le fait que leur Ă©tat de santĂ© risque davantage d’exiger des soins de santĂ© coĂ»teux. De plus, leur proportion a augmentĂ© du fait que le nombre total de refus a gĂ©nĂ©ralement diminuĂ© dans le cadre la politique d’intĂ©rĂŞt public temporaire. Bien sĂ»r, les personnes âgĂ©es bĂ©nĂ©ficieraient de l’élimination complète de la politique; nĂ©anmoins, le gouvernement a optĂ© pour une approche davantage Ă©quilibrĂ©e, qui maintient la politique, mais modifie le seuil et les services sociaux Ă  considĂ©rer. Un suivi des dĂ©cisions rendues en vertu du règlement modifiĂ© sera effectuĂ© afin de dĂ©tecter toute rĂ©percussion non intentionnelle.

Justification

La politique sur le fardeau excessif visait à prévenir toute répercussion déraisonnable sur les services de santé et les services sociaux. Cependant, telle qu’elle est reflétée dans le règlement antérieur, elle ne permettait pas d’atteindre un équilibre approprié entre la protection de ces services et la promotion de l’inclusion sociale. Maintenir la politique est nécessaire pour continuer à protéger les services de santé et les services sociaux publics, mais le seuil de fardeau excessif fixé dans l’ancien règlement était trop bas, et l’inclusion des services d’éducation spécialisés dans l’évaluation des coûts des services sociaux et de santé constituait un obstacle à l’immigration pour les personnes handicapées.

La suppression de la référence aux services d’éducation spécialisés dans la définition des services sociaux se traduira par des décisions en temps plus opportun pour les demandeurs touchés et cela réduira leurs coûts. Pour ces demandeurs, la production d’un plan d’atténuation sera moins complexe, voire éliminée.

Le Règlement permettra de continuer à exempter certaines catégories d’immigration et, ce faisant, de continuer à appuyer les objectifs humanitaires du Canada, y compris le regroupement familial et la protection des réfugiés.

Le Règlement pourrait avoir un effet incitatif auprès des demandeurs dont les besoins en soins de santĂ© sont Ă©levĂ©s. Les demandeurs potentiels pourraient penser que la hausse du seuil des coĂ»ts et l’élimination de la considĂ©ration des services d’éducation spĂ©cialisĂ©s signalent une application plus souple de la politique relative Ă  la santĂ© des immigrants. De mĂŞme, bien qu’il existe une possibilitĂ© que les demandeurs refusĂ©s dans le passĂ© en raison d’un Ă©tat de santĂ© qui aurait constituĂ© un fardeau excessif prĂ©sentent de nouveau une demande, cela aurait peu d’influence sur le nombre de demandes puisque peu de cas sont refusĂ©s (moins de 0,2 % des examens mĂ©dicaux). L’effet dissuasif de la politique initiale sur les demandeurs dont l’état de santĂ© requiert des soins coĂ»teux a Ă©tĂ© pris en considĂ©ration, mais il n’a pas Ă©tĂ© quantifiĂ©, car IRCC n’a pas pu dĂ©montrer ni rĂ©futer cette possibilitĂ© avec preuves Ă  l’appui. NĂ©anmoins, on s’attend Ă  ce que le maintien de la politique sur le fardeau excessif dissuade et Ă©limine les demandes non raisonnables. Le risque d’un effet incitatif est partiellement attĂ©nuĂ© par le fait que, mĂŞme en l’absence d’une disposition sur l’interdiction de territoire pour motifs sanitaires, les demandeurs doivent remplir les critères de sĂ©lection des programmes (par exemple l’employabilitĂ©, les relations familiales). Un suivi du nombre de demandes dans le cadre de la politique d’intĂ©rĂŞt public temporaire est menĂ© afin que toute modification opĂ©rationnelle puisse ĂŞtre considĂ©rĂ©e et mise en Ĺ“uvre, lorsque cela est possible. Ă€ ce jour, aucune augmentation du nombre de demandes n’a Ă©tĂ© observĂ©e.

Il a Ă©tĂ© envisagĂ© de relever le seuil de fardeau excessif d’un multiple diffĂ©rent de la moyenne des coĂ»ts par personne des services sociaux et de santĂ©. Fixer le seuil de fardeau excessif Ă  quatre ou cinq fois la moyenne nationale augmenterait encore les rĂ©percussions financières pour les services sociaux et de santĂ© des P/T. En revanche, l’augmenter Ă  deux fois la moyenne nationale faciliterait l’immigration pour un nombre plus limitĂ© de demandeurs. Ă€ trois fois la moyenne nationale, le seuil limitera le risque d’un effet incitatif qui pourrait attirer un nombre important de candidats dont l’état de santĂ© est coĂ»teux. En outre, en limitant le seuil d’augmentation Ă  trois fois la moyenne nationale (c’est-Ă -dire Ă  environ 100 000 $ par personne sur cinq ans), plutĂ´t qu’à quatre ou cinq fois la moyenne nationale (environ 140 000 $ ou 175 000 $), la pression sur les services de santĂ© locaux liĂ©e Ă  l’arrivĂ©e d’une seule personne nĂ©cessitant un traitement coĂ»teux est rĂ©duite, en particulier dans les petits centres et les villes. Elle limitera Ă©galement les coĂ»ts pour les P/T et, indirectement, pour les contribuables.

Mise en œuvre, conformité et application, et normes de service

Mise en œuvre

Les modifications réglementaires entreront en vigueur à la date de leur enregistrement.

Les modifications rĂ©glementaires proposĂ©es relatives au relèvement du seuil ont Ă©tĂ© mises en Ĺ“uvre dans le cadre d’une politique d’intĂ©rĂŞt public temporaire en juin 2018 et sont appliquĂ©es. Toutefois, les modifications qui viendront prĂ©ciser le rĂ´le des agents d’immigration et des mĂ©decins ne prendront effet qu’à l’entrĂ©e en vigueur du Règlement. Des instructions confirmant que, dans le cadre de l’évaluation des plans d’attĂ©nuation, les mĂ©decins ne passeront en revue que les Ă©lĂ©ments d’information d’ordre mĂ©dical et que les agents d’immigration passeront en revue tous les Ă©lĂ©ments d’information (d’ordre mĂ©dical et d’ordre non mĂ©dical) seront fournies aux agents d’immigration et aux mĂ©decins. De la formation sera offerte aux mĂ©decins. Les agents d’immigration continueront de prendre leur dĂ©cision concernant l’interdiction de territoire pour motifs sanitaires comme ils l’ont fait Ă  ce jour dans le cadre de la politique d’intĂ©rĂŞt public temporaire.

IRCC a travaillé en étroite collaboration avec ses partenaires fédéraux, notamment l’ASFC et la CISR, afin de veiller à ce que les modifications proposées aient le moins de répercussions possible sur les opérations actuelles.

IRCC mènera un suivi continu du programme de dépistage médical, y compris à la suite de l’entrée en vigueur des modifications réglementaires, et fera état des progrès réalisés dans son rapport sur les résultats ministériels.

Le programme de dépistage médical devrait être évalué dans cinq ans, et l’échéancier sera examiné dans le cadre du processus de planification des évaluations ministérielles.

Le nombre de demandes continuera à être surveillé s’il y a une augmentation marquée du nombre de demandeurs et de personnes à charge dont l’état de santé est coûteux qui présentent des demandes. Jusqu’à présent, dans le cadre de la politique d’intérêt public temporaire, ce nombre n’a pas augmenté. La possibilité d’un facteur de tirage est atténuée par le fait que même sans disposition relative au fardeau excessif, les demandeurs devront toujours se qualifier selon les critères d’admissibilité du programme (par exemple, l’employabilité, les relations familiales) et qu’il y a un plafond d’admission pour chaque catégorie d’immigration dans le cadre du plan d’immigration annuel approuvé. Les communications souligneront également que si les modifications visent à accroître l’inclusion, de nombreux aspects de la politique visant à protéger les services sociaux et de santé financés par l’État resteront en vigueur.

L’engagement continu des P/T permet de recevoir des indications quant aux répercussions sur les coûts et les délais d’attente. Toutefois, si des changements de politique sont requis afin d’atténuer toute répercussion, une nouvelle proposition de politique serait élaborée.

Afin de garantir une mise en œuvre précise et cohérente des changements réglementaires, IRCC évaluera la conformité des agents d’immigration et des médecins aux changements en cours.

Normes de service

En ce qui concerne le traitement des examens mĂ©dicaux, IRCC s’est engagĂ© Ă  traiter 80 % des demandes dans les 4 jours de travail suivant la date Ă  laquelle tous les documents exigĂ©s ont Ă©tĂ© reçus. Pour les cas complexes, y compris ceux qui pourraient mettre en jeu la question du fardeau excessif, la norme de service vise Ă  traiter 80 % des demandes dans les 90 jours de travail suivant la date Ă  laquelle tous les documents exigĂ©s ont Ă©tĂ© reçus. En Ă©liminant l’exigence de considĂ©rer les services d’éducation spĂ©cialisĂ©s, on rĂ©duira le nombre de situations dans lesquelles les mĂ©decins auraient Ă  Ă©valuer des plans d’attĂ©nuation; IRCC s’attend Ă  ce que cela lui permette de davantage respecter ses normes de service pour les cas complexes. L’augmentation du seuil de fardeau excessif n’aurait vraisemblablement pas d’incidence sur l’efficacitĂ© du traitement. Enfin, en ce qui concerne les rĂ©ponses aux lettres d’équitĂ© procĂ©durale, les normes de service visent pour les mĂ©decins Ă  rĂ©pondre aux agents d’immigration dans 80 % des cas au cours des 14 jours de travail suivant la date Ă  laquelle ils ont reçu tous les Ă©lĂ©ments d’information de leur part. En prĂ©cisant dans le Règlement les rĂ´les respectifs de l’agent d’immigration et du mĂ©decin en ce qui concerne l’examen des Ă©lĂ©ments d’information fournis par les demandeurs, IRCC croit pouvoir amĂ©liorer ses normes de service.

Personne-ressource

Natalie Theriault
Directrice principale
Division des politiques et des partenariats liés à la santé migratoire
Direction générale de la migration et de la santé
Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada
TĂ©lĂ©phone : 613‑437‑7495
Courriel : IRCC.MHBDGO-BDGDGMS.IRCC@cic.gc.ca