Règlement modifiant certains règlements pris en vertu de la Loi sur les pêches (mollusques et crustacés d'élevage) : DORS/2021-101

La Gazette du Canada, Partie II, volume 155, numéro 11

Enregistrement
DORS/2021-101 Le 14 mai 2021

LOI SUR LES PÊCHES

C.P. 2021-391 Le 14 mai 2021

Sur recommandation de la ministre des Pêches et des Océans et en vertu du paragraphe 43(1) ^{référence a} de la Loi sur les pêches ^{référence b}, Son Excellence l'administrateur du gouvernement du Canada en conseil prend le Règlement modifiant certains règlements pris en vertu de la Loi sur les pêches (mollusques et crustacés d'élevage), ci-après.

Règlement modifiant certains règlements pris en vertu de la Loi sur les pêches (mollusques et crustacés d'élevage)

Règlement de pêche de l'Atlantique de 1985

1 (1) Le passage du paragraphe 3(3) de la version anglaise du Règlement de pêche de l'Atlantique de 1985 ^{référence 1} précédant l'alinéa a) est remplacé par ce qui suit :

(3) These Regulations do not apply in respect of

(2) Le paragraphe 3(3) de la version française du même règlement est modifié par suppression du mot « ni » à la fin de l'alinéa c).

(3) L'alinéa 3(3)e) du même règlement est remplacé par ce qui suit :

• e) à l'égard du saumon de l'Atlantique d'élevage et de toutes les espèces de clams, de moules, d'huîtres et de pétoncles d'élevage qui se trouvent ou qui sont pris dans une installation d'aquaculture.

Règlement de pêche des provinces maritimes

2 Le passage de l'alinéa 3(2)d) du Règlement de pêche des provinces maritimes ^{référence 2} précédant le sous-alinéa (ii) est remplacé par ce qui suit :

• d) le poisson d'élevage qui se trouve ou qui est pris :
  • (i) soit dans une installation d'aquaculture exploitée en vertu d'un bail consenti ou d'un permis délivré par le ministre ou en vertu de la loi de la Nouvelle-Écosse intitulée Fisheries and Coastal Resources Act ou de la Loi sur l'aquaculture du Nouveau-Brunswick,

Entrée en vigueur

3 Le présent règlement entre en vigueur à la date de son enregistrement.

RÉSUMÉ DE L'ÉTUDE D'IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION

(Le présent résumé ne fait pas partie du Règlement.)

Résumé

Enjeux

Des interdictions spécifiques dans le Règlement de pêche de l'Atlantique de 1985 (RPA) et le Règlement de pêche des provinces maritimes (RPPM), comme les périodes de fermeture de la pêche et les restrictions de taille, ont inutilement entravé les besoins opérationnels courants de la conchyliculture, notamment :

• les activités d'entretien hors bail (par exemple l'enlèvement temporaire de mollusques pour les nettoyer et les trier à terre);
• le transfert de mollusques de taille inférieure à la norme d'un bail à l'autre;
• la récolte de mollusques à certaines périodes de l'année;
• la récolte et la commercialisation de mollusques de taille inférieure à la norme.

Les interdictions du RPA et du RPPM représentent des mesures de conservation destinées à gérer les populations de mollusques sauvages et ne sont pas appropriées pour les mollusques cultivés appartenant à des particuliers. Elles ont limité l'entretien courant des sites conchylicoles et les opérations de récolte qui ne posent pas de problèmes de conservation pour les populations sauvages, et peuvent avoir limité l'accès au marché pour les mollusques cultivés. Des outils de politique et des lignes directrices ont été élaborés pour tenter de contourner ces problèmes de réglementation, mais ils ont été associés à un fardeau accru pour l'industrie (demandes d'exemptions), ainsi qu'à des formalités administratives supplémentaires pour Pêches et Océans Canada (MPO).

Contexte

Règlement de pêche de l'Atlantique de 1985

Le RPA s'applique à la gestion et au contrôle d'espèces particulières de poissons et de mollusques dans les eaux de marée des provinces du Nouveau-Brunswick, de Terre-Neuve-et-Labrador, de la Nouvelle-Écosse, de l'Île-du-Prince-Édouard et du Québec (à l'exclusion de la baie d'Hudson et de la majeure partie du détroit d'Hudson). Ils fournissent, entre autres, des directives sur la longueur/taille des poissons et des mollusques qui peuvent être récoltés, les périodes de fermeture de la pêche/récolte et l'octroi de permis. Notamment, le saumon atlantique qui provient d'une installation d'aquaculture est exempté de l'application du RPA depuis 1997. D'autres espèces aquacoles, en revanche, sont restées sujettes au RPA, comme les pétoncles, les clams, les moules et les huîtres.

Règlement de pêche des provinces maritimes

Le RPPM réglemente la pêche commerciale et récréative des espèces de poissons d'eau douce, anadromes et catadromes, ainsi que des clams, des moules et des huîtres en Nouvelle-Écosse, au Nouveau-Brunswick, à l'Île-du-Prince-Édouard et dans les eaux de pêche canadiennes adjacentes à ces provinces. Depuis sa création en 1993, le RPPM comprend des exclusions pour les poissons d'élevage ou de culture (y compris les mollusques ^{référence 3}) qui se trouvent ou qui sont pris dans une installation d'aquaculture exploitée en vertu d'un bail consenti ou d'un permis délivré par le ministre ou en vertu des lois respectives de la Nouvelle-Écosse et du Nouveau-Brunswick en matière d'aquaculture. Les huîtres cultivées n'ont pas été historiquement incluses dans les exclusions, et ont fait l'objet de certaines restrictions dans le RPPM, y compris les périodes de fermeture et les restrictions de longueur minimale.

Objectif

Les modifications visent à exempter les mollusques de culture de l'application du RPA et du RPPM, éliminant ainsi les restrictions réglementaires inutiles, comme les périodes de fermeture de la récolte et les restrictions de longueur, sur les mollusques élevés dans des installations aquacoles au Canada atlantique et au Québec. Les modifications réduisent le fardeau réglementaire pour l'industrie de la conchyliculture et offrent une certitude réglementaire pour leurs opérations courantes. Les modifications réglementaires ne modifient pas les contrôles existants sur la récolte des mollusques sauvages.

Description

La modification du RPA étend l'exemption déjà en place pour le saumon atlantique d'élevage aux moules, aux clams, aux huîtres et aux pétoncles cultivés. Elle modifie l'alinéa 3(3)e) de la section Application pour indiquer que le RPA ne s'applique pas au saumon atlantique d'élevage, ni aux clams, aux moules, aux huîtres, ni aux pétoncles cultivés de toute espèce, qui se trouvent dans une installation d'aquaculture ou qui y sont pris.

La modification du RPPM étend l'exemption déjà en place pour les poissons de culture [à l'alinéa 3(2)d)] à toutes les parties du RPPM. Auparavant, l'exemption concernait toutes les parties du RPPM, à l'exception de la partie VIII, ce qui signifie que les huîtres cultivées étaient soumises aux restrictions relatives aux huîtres dans la partie VIII. Elle modifie également le sous-alinéa 3(2)d)(i) du RPPM afin de mettre à jour la référence à la législation provinciale de la Nouvelle-Écosse en vertu de laquelle les permis d'aquaculture sont délivrés, en remplaçant « Aquaculture Act of Nova Scotia » par « Fisheries and Coastal Resources Act of Nova Scotia ».

Élaboration de la réglementation

Consultation

Du mois d'août 2017 au mois de février 2018, le MPO a tenu 12 séances de discussions au Canada atlantique et au Québec sur les changements à la réglementation. Ces séances visaient les intervenants de l'industrie (les aquaculteurs, les pêcheurs de mollusques sauvages et les transformateurs), les organisations environnementales et de conservation, les gouvernements provinciaux ainsi que les groupes et les organisations autochtones. Au cours des séances de discussions, les modifications réglementaires ont fait l'objet d'un soutien général, en particulier de la part de l'industrie aquacole. Aucune préoccupation ni aucune question relative aux modifications du RPA et du RPPM n'a été mentionnée, à l'exception des points suivants qui ont été identifiés lors des séances tenues au Nouveau-Brunswick :

• Les intervenants de l'industrie ont demandé ce qu'il adviendrait des permis commerciaux et d'aquaculture après l'exclusion des huîtres cultivées du champ d'application du RPPM. Les conditions des permis d'aquaculture délivrés par le Nouveau-Brunswick et la Nouvelle-Écosse et des baux aquacoles délivrés par le MPO à l'Île-du-Prince-Édouard ne devraient pas être touchées par cette modification. À l'Île-du-Prince-Édouard, les conditions des permis de pêche aux huîtres ont été mises à jour afin d'améliorer la traçabilité et de contribuer à restreindre les mouvements entre les produits d'élevage et les produits sauvages. Le MPO envisage d'intégrer des conditions similaires aux permis de pêche commerciale des huîtres au Nouveau-Brunswick et en Nouvelle-Écosse.
• Les groupes autochtones ont indiqué qu'ils souhaiteraient qu'une notification ou une lettre leur soit envoyée lorsque les modifications auront été apportées au RPA et au RPPM. Le MPO a convenu de le faire.

En juin 2018, le MPO a publié sur son site Web un avis d'intention de modifier le RPA et le RPPM, allouant au grand public et aux intervenants intéressés un mois pour soumettre leurs commentaires. Peu après l'affichage de l'avis d'intention, le MPO a envoyé des courriels aux conchyliculteurs du Canada atlantique et du Québec ainsi qu'aux associations aquacoles nationales et régionales pour les informer et les inviter à formuler des commentaires sur les modifications.

Les seuls commentaires reçus provenaient d'un intervenant de l'industrie en Nouvelle-Écosse, lequel disait appuyer les modifications. Selon lui, le traitement des huîtres de taille non réglementaire est actuellement trop restrictif et il faudrait modifier ces restrictions pour permettre le transport direct des huîtres de taille non réglementaire d'une concession à l'autre ou d'une concession à un lieu de travail à terre. La modification répond à cette préoccupation, en permettant aux ostréiculteurs de prendre part aux opérations aquacoles de routine, telles que le retrait et le retour des huîtres cultivées dans leurs concessions pour le nettoyage, le tri et le calibrage.

En dehors des séances de discussions et de la consultation en ligne, le MPO a également reçu par écrit l'appui du ministre des Pêches et de l'Aquaculture de la Nouvelle-Écosse et du ministre de l'Agriculture et des Pêches de l'Île-du-Prince-Édouard concernant les modifications au RPA et au RPPM.

Le Règlement n'a pas été publié au préalable dans la Partie I de la Gazette du Canada, compte tenu des consultations susmentionnées et de la complexité relativement faible des modifications. Ces dernières n'ont fait l'objet d'aucune opposition ni d'aucune préoccupation significative tout au long du processus de discussion, en ligne ou en personne.

Obligations relatives aux traités modernes et consultation et mobilisation des Autochtones

Conformément à la Directive du cabinet sur l'approche fédérale pour la mise en œuvre des traités modernes de 2015, une analyse a été entreprise pour déterminer si les modifications réglementaires pouvaient donner lieu à des obligations au titre des traités modernes. On a examiné la portée géographique et le sujet de l'initiative par rapport aux traités modernes et aucune implication ni aucune incidence n'a été relevée en ce qui touche les traités modernes.

Au cours des séances de discussions tenues entre les mois d'août 2017 et de février 2018, 22 groupes autochtones ont été consultés. Ceux-ci comprenaient : les Premières nations d'Acadia, d'Annapolis Valley, de Bear River, de Bouctouche, de Glooscap, de Kingsclear, de Membertou, de Millbrook, de Pictou Landing, de Potlotek, de Sipekne'katik, d'Oromocto, de Paq'tnkek Mi'kmaw, de Wagmatcook, de Waycobah et de Wolastogev; l'Agence Mamu Innu Kaikusseth, l'Assemblée des chefs mi'kmaq de la Nouvelle-Écosse, le Maritime Aboriginal Peoples Council, la Mi'kmaq Confederacy of Prince Edward Island, le Native Council of Nova Scotia et le Nunatsiavut Community Council. Aucun des groupes autochtones consultés ne s'est opposé aux modifications réglementaires.

Choix de l'instrument

Le MPO a déjà mis en œuvre des outils stratégiques et des lignes directrices afin de relever les défis auxquels font face les conchyliculteurs en ce qui a trait au RPA et au RPPM; toutefois, ces outils ont été associés à un fardeau accru pour l'industrie et pour le MPO. En conséquence, le MPO a considéré les modifications réglementaires comme la meilleure option pour éliminer les restrictions du RPA et du RPPM qui entravaient inutilement l'industrie de la conchyliculture, offrant ainsi aux aquaculteurs canadiens une certitude réglementaire pour leurs activités courantes. La modification du RPA et du RPPM concorde avec l'engagement du MPO à examiner les exigences et les pratiques réglementaires qui freinent la croissance économique du secteur et à moderniser le cadre fédéral de réglementation pour l'aquaculture, comme le décrit la Feuille de route sur l'examen réglementaire dans le secteur de l'agroalimentaire et l'aquaculture.

Analyse de la réglementation

Avantages et coûts

La production aquacole canadienne de mollusques a totalisé 97,3 millions de dollars en 2017, le Canada atlantique et le Québec représentent 77 % de la valeur de la production, soit 75 millions de dollars ^{référence 4}. Les huîtres représentent 46 % (45,1 millions de dollars) de la valeur totale de la production de mollusques cultivés au Canada. L'Île-du-Prince-Édouard détient la plus grande part de la production d'huîtres cultivées en termes de valeur, générant des revenus de 13,9 millions de dollars (31 % à l'échelle nationale), suivie du Nouveau-Brunswick (12,1 millions de dollars ou 27 % à l'échelle nationale). La production d'huîtres cultivées à l'Île-du-Prince-Édouard et au Nouveau-Brunswick a connu une croissance soutenue, avec un taux de croissance annuel composé (TCAC) de 4,9 % et de 8,5 % par an, respectivement, entre 2008 et 2017 ^{référence 5}.

En vertu du RPA, les exigences relatives aux restrictions de longueur et aux périodes de fermeture pour la récolte des clams, des moules, des huîtres et des pétoncles s'appliquent dans les eaux intérieures et les eaux à marée, y compris la laisse de mer de celles-ci, situées dans la province de Québec ou adjacentes à celle-ci. La période de fermeture pour les clams, les moules et les huîtres va du 1^er janvier au 1^er mars ^{référence 6}. Les modifications étendent une exemption du RPA aux moules, aux clams, aux huîtres et aux pétoncles cultivés, ce qui permet aux aquaculteurs de ces espèces de récolter toute l'année (c'est-à-dire que les périodes de fermeture du RPA ne s'appliqueront plus aux mollusques cultivés). Toutefois, on prévoit que les répercussions supplémentaires des modifications seront négligeables, car les activités de récolte en hiver sont limitées en raison de la glace épaisse qui empêche une production pertinente de mollusques.

Le RPPM s'applique en Nouvelle-Écosse, au Nouveau-Brunswick, à l'Île-du-Prince-Édouard et dans les eaux de pêche canadiennes adjacentes à ces provinces. En vertu du RPPM, les huîtres font l'objet de restrictions de longueur et à des périodes de fermeture. Des ordonnances de modification ont été émises qui changent les périodes de fermeture. La période de fermeture au Nouveau-Brunswick va du 1^er avril au 1^er septembre (153 jours par an) et du 1^er mai au 6 août (98 jours par an) à l'Île-du-Prince-Édouard ^{référence 7}. En Nouvelle-Écosse, la période de fermeture est d'une seule journée (du 30 au 31 décembre). Les modifications étendent les exemptions du RPPM aux huîtres cultivées, permettant ainsi aux ostréiculteurs de récolter toute l'année (c'est-à-dire que les périodes de fermeture du RPPM ne s'appliqueront plus aux huîtres cultivées). La portée de l'analyse quantitative est l'incidence différentielle sur le surplus du producteur (c'est-à-dire les bénéfices) dans les secteurs de l'huître cultivée au Nouveau-Brunswick et à l'Île-du-Prince-Édouard qui résulte de l'ajout potentiel de jours de récolte annuels durant les mois d'été lorsque les conditions météorologiques sont favorables à la récolte.

La variation potentielle de la production et du surplus du producteur (bénéfices) est estimée en termes pécuniaires, dans la mesure du possible, à partir d'une augmentation des jours de production chaque année. Les incidences différentielles sont estimées selon deux scénarios de volume de production future (tonnes d'huîtres cultivées), une limite inférieure (production constante de 2017) et une limite supérieure (croissance basée sur le TCAC de 10 ans). Pour estimer les incidences différentielles, la production quotidienne moyenne est multipliée par les jours de récolte supplémentaires et par le prix réel du poisson, qui devrait augmenter de 3,2 % par an ^{référence 8}. Le surplus du producteur (bénéfices) a été estimé en utilisant une marge bénéficiaire de 1,3 % de la valeur de la production ^{référence 9}. L'analyse adopte un horizon temporel de 10 ans pour les prévisions (2021 – 2030), et les valeurs sont exprimées en dollars canadiens actualisés de 2021 en utilisant un taux d'actualisation de 7 % ^{référence 10}.

Autoriser les installations aquacoles à récolter pendant 251 jours supplémentaires par an pendant la période de production estivale de pointe, lorsque les conditions météorologiques sont favorables à la récolte, permet d'augmenter la production annuelle ^{référence 11}. En conséquence, l'augmentation différentielle des profits (c'est-à-dire le surplus du producteur) estimée pour les pêcheurs d'huîtres cultivées du Nouveau-Brunswick et de l'Île-du-Prince-Édouard varie de 1,8 million de dollars si l'on suppose qu'il n'y a pas de croissance de la production à 3,3 millions de dollars avec une croissance de la production au cours de la période d'analyse de 10 ans. Cela se traduit par une augmentation annuelle des bénéfices de 0,3 à 0,5 million de dollars, respectivement.

En outre, les modifications clarifient les règles fédérales applicables à l'industrie de la conchyliculture et éliminent les obstacles inutiles au Canada atlantique et au Québec. L'inscription des exemptions dans la réglementation offre aux aquaculteurs une certitude réglementaire et une plus grande souplesse opérationnelle. Il y aura des économies de coûts administratifs pour les entreprises conchylicoles, car elles ne seront plus tenues de remplir des demandes, de tenir des registres et de fournir des rapports pour être exemptées de la réglementation. On estime qu'environ 12 ordonnances de modification d'huîtres cocktail et 85 autorisations d'entretien hors bail sont délivrées chaque année, en moyenne. Les avantages différentiels pour les entreprises découlant de l'élimination des activités associées aux ordonnances de modification et aux autorisations nécessaires, bien que non estimés, devraient être faibles.

Grâce à ces modifications, le MPO n'aura plus besoin d'examiner et de traiter les demandes d'ordonnances de modification et d'autorisations d'entretien hors bail, ce qui pourrait réduire les coûts administratifs.

Aucun coût différentiel n'est prévu pour les entreprises aquacoles, le gouvernement ou les Canadiens, à la suite des modifications apportées au RPA et au RPPM.

Lentille des petites entreprises

Les modifications ne devraient pas entraîner de coûts différentiels pour les entreprises aquacoles, y compris les petites entreprises. Les modifications clarifient les règles fédérales applicables à l'industrie de la conchyliculture et éliminent les obstacles inutiles au Canada atlantique et au Québec, tout en offrant une plus grande souplesse opérationnelle pour les activités courantes.

En 2018, le revenu annuel moyen des entreprises opérant dans l'industrie de l'aquaculture (poissons et mollusques) était de 466 000 $ par année ^{référence 9}. Plus de la moitié des entreprises aquacoles canadiennes sont des petites entreprises qui emploient moins de 4 travailleurs, et 97 % emploient moins de 100 travailleurs ^{référence 12}. De nombreux conchyliculteurs peuvent être considérés comme de petites entreprises. Ainsi, les avantages différentiels (estimés ci-dessus) seront également ressentis par les petites entreprises conchylicoles du Canada atlantique et du Québec (principalement les pêcheurs d'huîtres).

Règle du « un pour un »

Les modifications éliminent la nécessité pour les entreprises aquacoles exerçant leurs activités dans le Canada atlantique et au Québec de demander des ordonnances de modification ou des autorisations d'entretien hors bail pour être exemptées de certaines restrictions découlant de la réglementation. Bien que cela représente une réduction de la paperasserie pour les entreprises, les exigences administratives à cet égard ne sont pas définies dans les règlements, mais découlent plutôt de la politique. Étant donné que la règle du « un pour un » ne s'applique qu'aux exigences administratives énoncées dans les règlements, les changements sont en dehors du champ d'application de la règle et aucune « charge » n'a été calculée.

Coopération et harmonisation en matière de réglementation

L'autorisation d'activités aquacoles de routine en vertu du RPA et du RPPM n'aura pas d'incidence sur les autres contrôles fédéraux et provinciaux qui existent pour d'autres activités opérationnelles aquacoles et ne modifiera pas les contrôles existants sur la récolte de mollusques sauvages. En outre, les conditions des permis de pêche aux huîtres à l'Île-du-Prince-Édouard ont été mises à jour afin d'améliorer la traçabilité et de contribuer à limiter les mouvements entre les produits d'élevage et les produits sauvages. Le MPO envisage d'intégrer des conditions similaires aux permis de pêche commerciale des huîtres au Nouveau-Brunswick et en Nouvelle-Écosse.

Évaluation environnementale stratégique

Conformément à la Directive du Cabinet sur l'évaluation environnementale des projets de politiques, de plans et de programmes, une analyse préliminaire a conclu qu'une évaluation environnementale stratégique n'était pas nécessaire.

Analyse comparative entre les sexes plus (ACS+)

En 2018, 3 507 personnes étaient employées dans l'industrie de l'aquaculture (poissons et mollusques) au Canada. Les employés du Canada atlantique et du Québec représentaient la moitié (1 765) de l'ensemble des employés ^{référence 13}. Selon le recensement canadien de 2016, dans l'ensemble du Canada, les femmes représentaient environ 26 % des bénéficiaires de revenus dans l'industrie aquacole, les groupes autochtones 11 %, les minorités visibles 7 % et les immigrants 9 %. On ne dispose pas d'une ventilation détaillée des données sur l'emploi dans le secteur de la conchyliculture.

Les communautés autochtones ont de plus en plus recours à l'aquaculture comme moyen de développement économique. Depuis 2018, 170 communautés autochtones étudient ou poursuivent le développement économique de l'aquaculture à travers le Canada.

On prévoit que les modifications auront un impact positif sur l'emploi dans les secteurs de la conchyliculture au Canada atlantique et au Québec. Il est possible qu'une partie des revenus accrus résultant de l'autorisation accordée aux entreprises aquacoles de fonctionner toute l'année soit consacrée à la main-d'œuvre (salaires et commissions), soit par la création de nouveaux emplois, soit par l'augmentation des revenus des personnes actuellement employées dans le secteur qui auront de plus grandes possibilités de travailler. Il n'a pas été possible d'estimer dans quelle mesure les différents groupes concernés en profiteront ni combien ils gagneront chacun, en raison du manque de données détaillées sur le secteur de la conchyliculture.

Mise en œuvre, conformité et application, et normes de service

Le Règlement entre en vigueur le jour de son enregistrement. Les modifications n'exigent pas de nouveaux mécanismes pour assurer la conformité ou l'application des règlements.

Personne-ressource

Dean Medeiros
Gestionnaire
Direction de la politique de l'aquaculture
Pêches et Océans Canada
200, rue Kent
Ottawa (Ontario)
K1A 0E6
Courriel : dean.medeiros@dfo-mpo.gc.ca