Règlement modifiant le Règlement de l’aviation canadien (parties I, VI et VII — exploitation d’hydravions) : DORS/2019-49

La Gazette du Canada, Partie II, volume 153, numéro 5

Enregistrement

DORS/2019-49 Le 25 février 2019

LOI SUR L’AÉRONAUTIQUE

C.P. 2019-94 Le 23 février 2019

Sur recommandation du ministre des Transports et en vertu de l’article 4.9 référence a et des alinéas 7.6(1)a) référence b et b) référence c de la Loi sur l’aéronautique référence d, Son Excellence la Gouverneure générale en conseil prend le Règlement modifiant le Règlement de l’aviation canadien (parties I, VI et VII — exploitation d’hydravions), ci-après.

Règlement modifiant le Règlement de l’aviation canadien (parties I, VI et VII — exploitation d’hydravions)

Modifications

1 (1) La définition de vêtement de flottaison individuel, au paragraphe 101.01(1) du Règlement de l’aviation canadien référence 1, est abrogée.

(2) Le paragraphe 101.01(1) du même règlement est modifié par adjonction, selon l’ordre alphabétique, de ce qui suit :

hydravion Avion pouvant être utilisé pour des opérations normales sur l’eau. (seaplane)

2 La sous-partie 3 de la partie VII de l’annexe II de la sous-partie 3 de la partie I du même règlement est modifiée par adjonction, après la mention « Article 703.82 », de ce qui suit :

 

Colonne I


Texte désigné

Colonne II


Montant maximal de l’amende ($)

Personne physique

Personne morale

Paragraphe 703.83(1)

1 000

3 000

Paragraphe 703.83(2)

1 000

  

3 L’alinéa 602.59(2)b) du même règlement est abrogé.

4 La mention « [703.83 à 703.85 réservés] » qui suit l’article 703.82 du même règlement est remplacée par ce qui suit :

Dispositifs de flottaison

703.83 (1) Sous réserve du paragraphe (4), l’exploitant aérien d’un hydravion dispose, dans son manuel d’exploitation de la compagnie, de procédures pour que chaque membre d’équipage et chaque passager portent un gilet de sauvetage gonflable, un dispositif de flottaison individuel gonflable ou un vêtement de flottaison individuel gonflable lorsque l’hydravion est utilisé sur un plan d’eau ou au-dessus de celui-ci.

(2) Sous réserve du paragraphe (4), le commandant de bord d’un hydravion donne des instructions à chaque membre d’équipage et à chaque passager pour qu’ils portent un gilet de sauvetage gonflable, un dispositif de flottaison individuel gonflable ou un vêtement de flottaison individuel gonflable lorsque l’hydravion est utilisé sur un plan d’eau ou au-dessus de celui-ci.

(3) Pour l’application du présent article, un gilet de sauvetage gonflable, un dispositif de flottaison individuel gonflable ou un vêtement de flottaison individuel gonflable est porté par une personne si, selon le cas :

(4) Le présent article ne s’applique pas à l’égard d’une personne transportée sur une civière ou dans une couveuse ou un autre dispositif semblable.

[703.84 et 703.85 réservés]

5 Le paragraphe 703.98(2) du même règlement est modifié par adjonction, après l’alinéa c), de ce qui suit :

6 Le paragraphe 704.115(2) du même règlement est modifié par adjonction, après l’alinéa a), de ce qui suit :

Entrée en vigueur

7 (1) Sous réserve du paragraphe (2), le présent règlement entre en vigueur le jour qui, dans le dix-huitième mois suivant le mois de sa publication dans la Partie II de la Gazette du Canada, porte le même quantième que le jour de sa publication ou, à défaut de quantième identique, le dernier jour de ce dix-huitième mois.

(2) Les articles 5 et 6 entrent en vigueur au troisième anniversaire de la publication du présent règlement dans la Partie II de la Gazette du Canada.

RÉSUMÉ DE L’ÉTUDE D’IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION

(Ce résumé ne fait pas partie du Règlement.)

Enjeux

Lors d’un accident d’hydravion sur un plan d’eau ou au-dessus de celui-ci, il peut arriver que les personnes qui survivent à un impact avec l’eau (c’est-à-dire les passagers et les pilotes) n’aient pas assez de temps pour repérer et enfiler le dispositif ou le vêtement de flottaison (ci-après appelé le « dispositif de flottaison ») ou qu’ils oublient de le faire avant de quitter l’hydravion qui coule. Le Règlement de l’aviation canadien (RAC) exige qu’il y ait à bord de l’aéronef un dispositif de flottaison (par exemple, il peut être placé sous le siège) pour chaque occupant, mais n’impose pas aux occupants l’obligation de le porter pendant le vol.

Les pilotes d’hydravions exploités commercialement n’ont pas à suivre une formation sur l’évacuation subaquatique (c’est-à-dire comment sortir d’un aéronef qui est sous l’eau). Or, les pilotes qui n’ont pas suivi cette formation ont moins de chance de sortir d’un aéronef submergé ou d’être en mesure d’aider les passagers à en sortir.

Il est nécessaire de modifier le RAC afin d’obliger les passagers et les pilotes d’hydravions exploités commercialement à porter un dispositif de flottaison lorsque l’aéronef est utilisé sur un plan d’eau ou au-dessus de celui-ci, et aussi afin de rendre la formation sur l’évacuation obligatoire pour les pilotes. La modification réduira les risques de mortalité chez les passagers à la suite d’un accident d’hydravion.

Contexte

Un hydravion est un aéronef à voilure fixe capable de décoller et d’atterrir sur l’eau. Le terme s’applique aux hydravions à flotteurs (aéronefs équipés de flotteurs), aux aéronefs amphibies (aéronefs équipés de roues rétractables) et aux hydravions à coque (aéronefs qui n’ont ni flotteurs ni roues, mais dont la coque est lisse).

Au Canada, le secteur de l’exploitation commerciale des hydravions comprend environ 188 exploitants en activité, partout au pays, dont 80 % à 90 % sont considérés comme de petites entreprises. Celles-ci transportent des passagers vers des camps de pêche et de chasse, offrent des tours en hydravion et transportent des passagers et des marchandises vers des régions éloignées. C’est en Colombie-Britannique que l’on trouve les exploitations d’hydravions plus importantes qui généralement assurent le transport de passagers et de marchandises entre les villes et les villages ou offrent des excursions en hydravion. Il y a des exploitants d’hydravions dans huit des provinces et dans les trois territoires. La plupart de ces entreprises sont saisonnières, mais plusieurs d’entre elles fonctionnent toute l’année.

Au Canada, les exploitants d’hydravions sont assujettis au RAC. Tous les exploitants aériens, y compris les exploitants d’hydravions, doivent se conformer aux règles énoncées à la Partie VI, Règles générales d’utilisation et de vol des aéronefs, selon lesquelles il doit y avoir à bord de l’aéronef un dispositif de flottaison pour chaque personne à bord. Les règles précisent en outre que les occupants doivent aisément pouvoir atteindre les gilets de sauvetage en position assise.

Les exploitants sont également assujettis à d’autres règles selon la nature de leurs activités. S’il s’agit d’une exploitation privée, celle-ci est assujettie à la sous-partie 604 du RAC. L’exploitation d’un taxi aérien pouvant transporter jusqu’à 9 passagers est assujettie à la sous-partie 703. Un service aérien de navette pouvant transporter entre 10 et 19 passagers est assujetti à la sous-partie 704. Les exigences relatives au programme de formation des pilotes sont énoncées dans les sous-parties 703 et 704 du RAC.

Les accidents d’hydravion qui offrent une chance de survie en cas d’impact avec l’eau posent deux risques connexes : l’incapacité à évacuer l’aéronef et la noyade. Au Canada, les pilotes et les passagers ne sont pas obligés de porter un dispositif de flottaison, et les pilotes ne sont pas tenus de suivre une formation sur l’évacuation.

Le 29 novembre 2009, un de Havilland DHC-2 (Beaver) a percuté la surface de l’eau à Lyall Harbour, île de Saturna (Colombie-Britannique). Le pilote et un passager ont été gravement blessés, mais ont survécu. Les six autres occupants sont morts noyés à l’intérieur de l’aéronef.

À la suite de cet accident, Transports Canada a entrepris une activité de promotion et d’éducation sur la sécurité à bord des hydravions et des hydravions à flotteurs et, en juillet 2010, a publié le document intitulé Hydravion et hydravion à flotteurs — Guide du passager référence 2. Ce document contient des conseils à l’intention des passagers, notamment au sujet de la lecture des cartes sur les mesures de sécurité, des espaces de rangement pour les bagages, de l’emplacement et du fonctionnement des sorties et des gilets de sauvetage, de l’utilisation des ceintures de sécurité et des étapes à suivre lors d’une évacuation subaquatique.

Le 17 mars 2011, le Bureau de la sécurité des transports (BST) a rendu public son rapport d’enquête sur l’accident (A09P0397) référence 3 qui révélait que 50 % des personnes qui survivent à un écrasement ne réussissent pas à évacuer l’aéronef et se noient, que celles qui se retrouvent dans un aéronef submergé sont incapables de trouver et de mettre un vêtement de flottaison ou n’y pensent pas, et que 86 % des personnes qui réussissent à évacuer l’appareil se noient. Le BST a formulé les deux recommandations suivantes :

En 2010, Transports Canada a réalisé une étude qui portait sur 39 accidents d’hydravion ayant fait l’objet d’une enquête du BST entre 1990 et 2009. Trente et un de ces accidents offraient des chances de survie, et l’étude a révélé que 97 des 165 personnes concernées avaient survécu à l’impact (59 %), mais que seulement 21 d’entre elles (22 %) avaient mis leur dispositif de flottaison. Aucune des 68 personnes n’ayant pas survécu (41 %) ne portait de dispositif de flottaison.

Dans le cadre de la même étude, on a constaté que l’aéronef s’était renversé lors de 18 des 39 accidents (46 %); 14 de ces 18 accidents (78 %) étaient considérés comme présentant des chances de survie. Lors des 18 accidents où l’aéronef s’est renversé, 33 des 60 personnes à bord ont survécu (55 %, dont 6 personnes qui ont été en mesure d’évacuer la cabine avant que l’aéronef soit submergé) et 27 personnes ont subi des blessures entraînant la mort (45 %, dont 2 qui ont été en mesure d’évacuer la cabine, mais qui n’ont pas survécu). Aucune des personnes ayant subi des blessures mortelles ne portait de dispositif de flottaison.

Les accidents analysés dans le cadre de l’étude de 2010 ont donné lieu à un nombre considérable de pertes de vie, et Transports Canada estime que beaucoup de ces vies auraient pu être préservées si les pilotes avaient suivi une formation sur l’évacuation (afin d’aider les passagers à sortir de l’aéronef) et si les passagers avaient porté un dispositif de flottaison.

En 2017, Transports Canada a réalisé une analyse plus approfondie des accidents d’hydravion en comparant l’exploitation des taxis aériens (sous-partie 703) et celle des services aériens de navette (sous-partie 704). Il a été établi que l’exploitation des taxis aériens présentait davantage de risques d’accidents d’hydravion. Les hydravions exploités sous le régime de la sous-partie 704 sont généralement plus gros, et l’espace à l’intérieur de leur cabine est suffisant pour permettre aux occupants de mettre leur dispositif de flottaison. Par contre, les hydravions exploités sous le régime de la partie 703 sont plus petits et leur cabine n’est pas assez spacieuse pour qu’une personne puisse mettre un dispositif de flottaison pendant qu’elle est à bord.

De plus, les rapports sur les accidents qui n’ont pas fait l’objet d’une enquête du BST montrent que plus de la moitié des aéronefs exploités sous le régime de la sous-partie 703 qui subissent un accident sur l’eau finissent par se renverser. Le renversement de l’aéronef provoque une désorientation chez les occupants, qui sont alors incapables de trouver et de mettre un dispositif de flottaison avant de sortir de l’hydravion.

Transports Canada a aussi constaté qu’aucun occupant d’un aéronef exploité sous le régime de la sous-partie 703 n’avait été en mesure de mettre un dispositif de flottaison à la suite d’un accident sur l’eau lors duquel l’hydravion s’était renversé. Par ailleurs, aucun des hydravions exploités sous le régime de la sous-partie 704 qui avaient subi un accident sur l’eau ne s’était renversé. En général, les hydravions sont équipés d’un seul moteur fixé sur le nez de l’appareil; leur fuselage avant est donc lourd. Par conséquent, étant donné que les hydravions exploités sous le régime de la sous-partie 703 sont plus petits et que leur centre de gravité se situe vers l’avant du fuselage, ils sont plus susceptibles de se renverser. Les hydravions exploités sous le régime de la sous-partie 704 sont moins sujets aux renversements parce que leur centre de gravité est plus reculé. En outre, lorsqu’un hydravion exploité sous le régime de la sous-partie 703 est équipé de flotteurs, l’ensemble du fuselage est plus élevé par rapport au sol que s’il était équipé de roues. En raison de leur centre de gravité élevé et de la lourdeur de leur partie avant, les hydravions de plus petite dimension sont plus susceptibles de se renverser à la suite d’un impact avec l’eau.

Objectifs

L’objectif de la modification, qui donne suite aux recommandations formulées par le BST, est d’améliorer le niveau de sécurité des exploitations d’hydravions au Canada afin d’augmenter les chances de survie des personnes à bord d’un hydravion exploité commercialement en cas d’impact avec l’eau.

Description

La modification :

Règle du « un pour un »

La règle du « un pour un » ne s’applique pas parce qu’il n’y a ni nouvelles exigences liées à la tenue de dossiers ou aux rapports ni changements dans les coûts administratifs imposés aux entreprises.

Lentille des petites entreprises

La lentille des petites entreprises ne s’applique pas, car il est prévu que la modification entraînera des coûts, à l’échelle nationale, de moins d’un million de dollars par année et que l’incidence sur les petites entreprises ne sera pas disproportionnée. Il y a eu des consultations auprès des petites entreprises au sujet de la modification, et certains petits exploitants d’hydravions ont déjà commencé à la mettre en œuvre.

Consultation

Un groupe de discussion composé de représentants de l’industrie des hydravions (des exploitants et les associations qui les représentent), de constructeurs d’aéronefs et d’inspecteurs de Transports Canada s’est réuni du 22 au 25 août 2011 pour discuter des recommandations du BST. L’objectif du groupe était de définir la meilleure stratégie d’atténuation possible pour améliorer de façon efficace et durable la sécurité des vols commerciaux en hydravion.

Le groupe de discussion a convenu qu’il était acceptable de rendre obligatoire le port en tout temps d’un dispositif de flottaison et qu’une telle mesure améliorerait la sécurité. Toutefois, le groupe considérait que la recommandation du BST selon laquelle tous les hydravions commerciaux, en service et nouveaux, devraient être munis de sorties normales et d’issues de secours n’était pas une option viable. Le groupe proposait, en contrepartie, que les pilotes d’hydravions effectuant des vols commerciaux soient tenus de suivre une formation particulière pour faciliter leur évacuation et celle des passagers après un accident, afin d’atténuer davantage les risques associés à l’évacuation d’un hydravion accidenté. Le manque de formation obligatoire en évacuation subaquatique était une des constatations mentionnées dans le rapport d’enquête du BST.

Le 15 août 2014, un Avis de proposition de modification (APM) a été mis à la disposition de tous les membres du Conseil consultatif sur la réglementation aérienne canadienne (CCRAC) pour une période de consultation de 30 jours référence 4. L’APM a également été envoyé par courriel à environ 525 intervenants. Soixante-deux commentaires ont été reçus provenant d’exploitants d’hydravions (dont de petites entreprises), de pilotes et de passagers d’hydravions, de prestataires de formation en évacuation subaquatique, d’associations d’exploitants aériens et de pilotes privés et d’un fournisseur de cartes de consignes pour passagers. Les commentaires portaient principalement sur le port obligatoire d’un dispositif de flottaison et sur la formation obligatoire en évacuation, de même que sur l’application de ces exigences aux exploitations de taxis aériens (sous-partie 703) et de services aériens de navette (sous-partie 704).

Port obligatoire d’un dispositif de flottaison

Cinquante-neuf intervenants ont formulé des commentaires sur le port obligatoire d’un dispositif de flottaison. Cinquante-quatre d’entre eux s’opposaient à une telle mesure et quatre (trois exploitants et une association) se sont déclarés en faveur. L’un d’entre eux a suggéré que la règle proposée soit étendue aux vols d’hydravions privés.

Les intervenants qui s’opposaient à cette mesure ont exprimé des préoccupations relatives à la sécurité, aux facteurs humains, à la durabilité et à l’entretien des dispositifs de flottaison. Certains intervenants croyaient également que le fait qu’il n’y ait pas de dispositifs de flottaison conçus pour le milieu de l’aviation pouvait poser problème.

La plupart des pilotes étaient d’avis que le déploiement accidentel du dispositif de flottaison avant d’être sorti d’un hydravion en train de couler pose un risque considérable pour la sécurité. Transports Canada est d’avis que bien que de tels gonflements accidentels puissent se produire avant que le passager ne soit sorti de l’hydravion, ce genre de situation peut être évité en mettant l’accent sur ce point lors de l’exposé avant chaque vol. L’espace est très restreint dans la cabine arrière de la plupart des hydravions, ce qui rend très difficile l’enfilage d’un dispositif de flottaison après un accident. Qui plus est, la confusion, le choc et le besoin urgent de sortir de l’avion font qu’il est peu probable que les passagers prendront le temps de saisir leur dispositif de flottaison et de l’enfiler, surtout si l’avion est en train de couler. Transports Canada demeure convaincu qu’un passager qui, dans sa hâte de sortir d’un hydravion qui s’est renversé, oublie son dispositif de flottaison dans l’aéronef s’expose à un grave danger et que rendre son port obligatoire est la meilleure option pour atténuer les risques de noyade des passagers sortis d’un hydravion, après un accident ou un incident.

De nombreux pilotes étaient d’avis que les dispositifs de flottaison ne sont pas assez durables pour être portés constamment. Transports Canada est d’avis que les nouveaux modèles de dispositifs de flottaison répondent aux besoins de durabilité et d’entretien. Les modèles plus récents sont conservés dans une pochette qui s’attache à la taille du passager. Il existe d’autres modèles approuvés, protégés par une housse en nylon. De plus, une inspection visuelle rapide par l’exploitant aérien effectuée entre chaque vol devrait permettre de relever tout dommage ou signe d’altération. Il existe actuellement des modèles de dispositifs de flottaison durables que des passagers pourraient porter fréquemment et continuellement pendant que l’aéronef est sur un plan d’eau ou au-dessus de celui-ci. En ce qui a trait à la perception qu’il n’y a pas de dispositifs de flottaison conçus pour le milieu de l’aviation, Transports Canada est d’avis que les divers modèles existants sont efficaces et appropriés à l’exploitation aérienne.

Formation obligatoire sur l’évacuation

Vingt-quatre intervenants ont fait part de commentaires concernant la formation obligatoire sur l’évacuation. Dix-huit d’entre eux se sont déclarés en faveur (six pilotes, cinq exploitants aériens et cinq associations régionales et provinciales ainsi que deux entreprises de formation en évacuation). Deux entreprises ont indiqué qu’elles offraient déjà cette formation à leurs pilotes. Deux exploitants aériens se sont déclarés contre le projet de modification. Les quatre autres intervenants étaient en partie en faveur, mais s’inquiétaient de la disponibilité de la formation et des coûts associés au déplacement des personnes qui doivent la suivre et qui travaillent pour des entreprises situées en région éloignée ou dans le Nord. Les pilotes privés ont également proposé qu’un nouveau groupe de discussion soit constitué et chargé d’examiner la conception et l’utilisation des simulateurs d’évacuation subaquatique au lieu de faire de la formation une exigence obligatoire. La plupart des passagers qui sont en mesure d’évacuer l’aéronef après un accident sur l’eau y sont parvenus avec l’aide du pilote. Par conséquent, la formation sur l’évacuation comporterait des avantages pour les passagers et accroîtrait la probabilité qu’ils réussissent à évacuer l’appareil.

Publication préalable dans la Partie I de la Gazette du Canada

Le projet de modification a fait l’objet d’une publication préalable dans la Partie I de la Gazette du Canada le 21 mai 2016; une période de 30 jours était prévue pour la présentation de commentaires. Quarante-huit commentaires ont été reçus, et la plupart provenaient de pilotes professionnels et d’exploitants aériens. Dans la majorité des cas, les commentaires étaient en défaveur du port obligatoire des dispositifs de flottaison.

Les commentaires portaient principalement sur cinq grands thèmes, c’est-à-dire le fait que les passagers doivent enfiler les dispositifs de flottaison avant de monter à bord; le port permanent des dispositifs de flottaison; la portée de l’exigence relative au port permanent des dispositifs de flottaison; la formation sur l’évacuation; les répercussions sur le tourisme.

1. Port des dispositifs de flottaison par les passagers avant de monter à bord

Le projet de modification exigeait notamment que les dispositifs de flottaison soient enfilés avant l’embarquement. Les intervenants ont fait valoir que les contraintes opérationnelles (aspects logistiques liés à la distribution des dispositifs de flottaison sur le quai, usure accrue des dispositifs de flottaison et entretien connexe) entraîneraient des répercussions négatives pour les exploitants aériens. Une importante exploitation d’hydravions a indiqué que les exigences causeraient des difficultés aux grands exploitants parce que ceux-ci transportent un nombre élevé de passagers et effectuent des vols fréquents.

Une importante exploitation canadienne d’hydravions a soulevé plusieurs préoccupations : (1) l’usure accrue en raison de la fréquence des manipulations; (2) les défis logistiques associés à la distribution des dispositifs de flottaison étant donné que le nombre de passagers peut atteindre 500 000 par année; (3) les retards potentiels qui pourraient découler de l’obligation d’enfiler les dispositifs de flottaison avant l’embarquement; (4) l’incompatibilité avec d’autres produits servant de dispositifs de flottaison (par exemple les dispositifs fixés aux sièges des passagers).

Transports Canada a tenu compte de ces préoccupations. Comme le port du dispositif de flottaison avant l’embarquement n’aurait pas d’incidence sur le risque, la modification n’oblige pas les passagers à enfiler le dispositif avant l’embarquement; ils peuvent le mettre une fois à bord et doivent le porter lorsque l’hydravion se trouve sur un plan d’eau ou au-dessus de celui-ci. L’exigence modifiée produira les mêmes résultats que le port obligatoire du dispositif de flottaison pendant toute la durée du vol (c’est-à-dire que les passagers porteront leur dispositif lorsque l’hydravion risque d’avoir un impact avec l’eau). Afin que les exploitants aient le temps de se conformer à l’exigence, l’échéancier de mise en œuvre de la modification a été étendu de 12 à 18 mois.

2. Port permanent des dispositifs de flottaison

Plusieurs intervenants ont de nouveau fait valoir que des risques additionnels étaient associés au déploiement accidentel ou prématuré des dispositifs de flottaison à l’intérieur d’un hydravion submergé. Ils ont aussi mentionné qu’il n’existait pas de modèles adaptés aux besoins.

Déploiement accidentel ou prématuré du dispositif de flottaison

Des intervenants, en majorité des pilotes, continuent d’exprimer des préoccupations en ce qui a trait au déploiement accidentel ou prématuré des dispositifs de flottaison à l’intérieur de l’appareil. Aucun rapport du BST ne mentionne que le gonflement prématuré posait problème, et aucun incident du genre n’a été signalé à Transports Canada. Les données existantes ne corroborent pas la perception de risque additionnel en lien avec le gonflement prématuré des dispositifs de flottaison.

Modèles de dispositifs de flottaison adaptés aux besoins

Transports Canada s’est penché sur la disponibilité de modèles de dispositifs de flottaison conçus pour le milieu de l’aviation et a conclu que des modèles appropriés étaient actuellement sur le marché; leur coût, leur durabilité et leur durée de vie peuvent toutefois varier. Transports Canada est d’avis que les modèles haut de gamme seront plus rentables, car ils nécessitent moins de remplacements et de réparations. Transports Canada reconnaît toutefois que certains exploitants pourraient remplacer leurs dispositifs de flottaison actuels par des modèles moins coûteux. Ces facteurs, y compris les coûts connexes, ont été pris en considération lors de l’élaboration de la modification. Comme il existe actuellement des dispositifs de flottaison appropriés, Transports Canada prévoit que la conformité pourra être atteinte dans un délai de 18 mois suivant l’entrée en vigueur de la modification.

3. Portée de l’exigence relative au port permanent des dispositifs de flottaison

Les intervenants ont répété les préoccupations qu’ils avaient soulevées précédemment, c’est-à-dire que l’obligation de porter un dispositif de flottaison durant le vol était injustifiée à la lumière des incidents passés et que la modification constituait une réaction irréfléchie aux recommandations du BST.

Bien que la modification donne suite à la recommandation du BST concernant le port d’un dispositif de flottaison par tous les occupants d’hydravions commerciaux, et ce, pendant toute la durée du vol, Transports Canada a également tenu compte de la dynamique des écrasements et des facteurs relatifs à la survie, de même que des données sur les accidents subis dans le passé par les hydravions exploités sous le régime des sous-parties 703 et 704.

La modification révisée oblige seulement les occupants à porter leur dispositif de flottaison lorsque l’hydravion se trouve sur un plan d’eau ou au-dessus de celui-ci, car c’est à ce moment que l’appareil pourrait avoir un impact avec l’eau; le résultat serait alors le même que si les occupants portaient constamment le dispositif. La portée de la modification a également été réduite en rendant obligatoire le port des dispositifs de flottaison lorsqu’un hydravion exploité sous le régime de la sous-partie 703 se trouve sur un plan d’eau ou au-dessus de celui-ci. Les exploitations d’hydravions assujetties à la sous-partie 703 présentent le risque de noyade le plus élevé chez les occupants (parce que les hydravions sont plus susceptibles de se renverser) et l’exigence de porter un dispositif de flottaison a donc été maintenue.

Par conséquent, la modification ne donnera pas entièrement suite à la recommandation du BST, c’est-à-dire d’obliger tous les occupants d’hydravions exploités commercialement à porter un dispositif de flottaison pendant toute la durée du vol.

4. Formation sur l’évacuation

Certains intervenants estiment qu’exiger que les pilotes suivent une formation périodique sur l’évacuation tous les trois ans constituerait un fardeau et que les exploitants en région éloignée auraient à assumer des coûts de déplacement considérables. La formation sur les procédures d’urgence doit être suivie tous les ans, sauf lorsqu’une formation pratique est requise; dans un tel cas, la formation sur les procédures d’urgence doit être suivie tous les trois ans, conformément au RAC. Transports Canada reconnaît en outre que les entreprises de formation en évacuation sont en mesure de se rendre dans un nombre accru de villes où les exploitants d’hydravions en région éloignée doivent peut-être déjà aller pour se ravitailler, par exemple, ce qui signifie que les pilotes n’auraient pas à supporter un fardeau exagéré pour recevoir la formation. Compte tenu des préoccupations des intervenants en ce qui a trait à la disponibilité et au coût total de la formation sur l’évacuation, le coût estimé des déplacements pour la formation sur l’évacuation est passé de 100 $ à 1 200 $ dans l’analyse coûts-avantages.

5. Répercussions sur le tourisme

Une association de tourisme et une destination touristique s’inquiétaient du fait que le port obligatoire et constant des dispositifs de flottaison affecte la perception du public en ce qui concerne la sécurité et fasse diminuer la demande pour ce type de vols. On s’attend à ce que la décision de Transports Canada d’appliquer l’exigence relative aux dispositifs de flottaison uniquement aux exploitations de taxi aérien (sous-partie 703) dissipe la plupart de ces inquiétudes.

Engagement des intervenants à la suite de la publication préalable dans la Partie I de la Gazette du Canada

Depuis la publication préalable du projet de modification dans la Partie I de la Gazette du Canada, Transports Canada a poursuivi ses activités d’engagement auprès des partenaires par l’entremise de consultations informelles. Les intervenants ont continué de soulever la question des modèles de dispositifs de flottaison et de la prévention de l’usure. Transports Canada a entamé des discussions avec le Conseil national de recherches du Canada (CNRC) et un important exploitant d’hydravions au sujet du développement de nouveaux modèles de dispositifs de flottaison. On espère que ces initiatives de recherche novatrices aideront à créer des dispositifs de flottaison mieux conçus et plus durables.

Délai entre la publication dans la Partie I et la publication dans la Partie II de la Gazette du Canada

Plus de 18 mois se sont écoulés depuis la publication du projet de modification dans la Partie I de la Gazette du Canada. À la suite de cette publication, Transports Canada a consacré un temps considérable à examiner et à analyser les commentaires reçus. La modification a été révisée en conséquence et sa portée a été réduite (le port des dispositifs de flottaison n’est plus exigé dans les hydravions exploités sous le régime de la sous-partie 704 et n’est désormais obligatoire que lorsque l’appareil se trouve sur un plan d’eau ou au-dessus de celui-ci). La réduction de la portée n’aura pas d’incidence sur la sécurité de l’exploitation des hydravions, mais atténuera les répercussions de la modification sur les intervenants. De plus, Transports Canada a recueilli des informations à propos du développement de modèles de dispositifs de flottaison et a examiné la modification afin que cette dernière offre suffisamment de flexibilité pour permettre l’utilisation de nouveaux modèles de dispositifs de flottaison dans l’avenir. Au cours de cette période, Transports Canada a également accordé des fonds au CNRC afin que celui-ci mène des recherches sur des modèles de dispositifs de flottaison novateurs.

Coopération en matière de réglementation

Le Canada a le plus grand nombre d’exploitations d’hydravions au monde. Aux États-Unis, la Federal Aviation Administration (FAA) n’exige pas l’utilisation de dispositifs de flottaison individuels au-dessus d’un plan d’eau, sauf pour les organisateurs de voyages aériens (opérations commerciales de passagers) dans l’État d’Hawaii, qui sont assujettis à des règles d’exploitation spéciales. De plus, la FAA a élaboré des documents d’orientation pour la partie 91, General Operating an Flight Rules, des Federal Aviation Regulations et suggère que les exploitants envisagent d’établir une politique obligeant les occupants à porter un vêtement ou un dispositif de flottaison individuel gonflable chaque fois que l’hydravion est sur un plan d’eau ou près de celui-ci.

Les normes et pratiques recommandées de l’Organisation de l’aviation civile internationale exigent que chaque occupant d’un hydravion ait accès à un dispositif de flottaison qui peut aisément être atteint à partir du siège du passager. Les passagers ne sont pas obligés de porter le dispositif de flottaison lorsque l’hydravion est en vol.

Transports Canada maintient qu’une approche propre au Canada est appropriée étant donné le nombre élevé d’exploitations d’hydravions au pays; les risques identifiés par le BST, Transports Canada et les intervenants; l’absence d’une norme internationale satisfaisante pour atténuer ces risques; l’incidence globale peu élevée de la modification; l’absence de toute répercussion connue sur la compétitivité à l’échelle internationale.

Justification

À la suite de la publication préalable de la modification dans la Partie I de la Gazette du Canada, Transports Canada a modifié l’exigence relative au port des dispositifs de flottaison afin qu’elle ne s’applique désormais plus qu’aux exploitants d’hydravions offrant des services de taxi aérien (sous-partie 703), ce qui exclut les exploitants d’hydravions offrant des services aériens de navette (sous-partie 704). La portée de la modification a été modifiée afin de cibler le secteur qui présente le plus haut niveau de risque, c’est-à-dire les hydravions exploités sous le régime de la sous-partie 703. De plus, elle a été modifiée afin que l’exigence ne s’applique que lorsque l’aéronef se trouve sur un plan d’eau ou au-dessus de celui-ci. La diminution de la portée de l’application de la modification réduit les coûts connexes, mais ne devrait pas avoir d’incidence significative sur le risque ou les avantages. Transports Canada n’a apporté aucune modification à l’exigence concernant la formation sur les évacuations (qui s’applique aux pilotes d’hydravions exploités sous le régime des sous-parties 703 et 704 du RAC) parce que de nombreux pilotes travaillent dans les deux types d’exploitations et qu’un plus grand nombre de pilotes formés contribuera à accroître la sécurité globale, notamment en facilitant l’évacuation réussie des passagers hors d’un aéronef submergé.

Pour ce qui est des coûts, les répercussions financières globales du projet de modification sont estimées à 7,34 millions de dollars en valeur actualisée (VA) sur 10 ans, avec 2018 comme année de référence, ou à 1,05 million de dollars en valeur annualisée. Selon les prévisions de Transports Canada, les coûts associés à l’exigence relative aux dispositifs de flottaison seraient de l’ordre de 3,99 millions de dollars en VA sur 10 ans ou de 570 000 $ en valeur annualisée. Les coûts que devront assumer les exploitants pour la formation sur l’évacuation des pilotes sont estimés à 3,35 millions de dollars en VA sur 10 ans ou à 480 000 $ en valeur annualisée.

La présente analyse est basée sur la supposition que tous les exploitants actuels d’hydravions assujettis à la sous-partie 703 devront s’équiper de nouveaux modèles de dispositifs de flottaison plus pratiques et plus durables. Il s’agit là d’une estimation prudente, puisque Transports Canada ignore combien d’exploitants conserveront les dispositifs de flottaison qu’ils utilisent actuellement ou combien de temps ils attendront avant de les remplacer. Si l’on tient compte de l’inflation, d’un taux d’escompte de 7 %, du coût d’un nouveau dispositif de flottaison de 140 $ l’unité pour chacun des 4 524 passagers et membres d’équipage de la flotte commerciale d’hydravions servant au taxi aérien (sous-partie 703) au Canada qui compte 630 appareils, on estime que le coût pour les exploitants serait de 7,34 millions de dollars en VA sur une période de 10 ans. Cette estimation suppose qu’il faudra 2,5 fois le nombre de dispositifs de flottaison, soit un total de 11 310 unités, pour être en mesure de faire une rotation et d’en retirer du service pour les inspecter et les réparer. Les dispositifs de flottaison actuels ont une durée de vie d’environ 10 ans qui ne serait plus que de 3 ans s’ils sont portés fréquemment; Transports Canada a donc prévu un remplacement de toutes les unités tous les 3 ans. Les coûts annuels d’entretien actuels sont estimés à 32 000 $ pour l’ensemble des 4 524 dispositifs de flottaison; le projet de modification ajouterait un coût supplémentaire de 48 500 $ chaque année pour l’ensemble des 11 310 unités.

On estime que la flotte canadienne d’hydravions (sous-partie 703, Exploitation d’un taxi aérien, et sous-partie 704, Exploitation d’un service aérien de navette) compte environ 716 pilotes, plus 25 % pour les pilotes de remplacement. Après avoir consulté les exploitants aériens, on suppose que 316 des 716 pilotes ont déjà suivi une formation sur l’évacuation subaquatique. Il est prévu que la première année, 400 pilotes devront suivre une formation initiale et qu’une formation périodique sera donnée tous les 3 ans à ces 400 pilotes, en plus de ceux qui seront partis à cause du roulement de personnel. On suppose qu’à cause du roulement du personnel, 12,5 % des pilotes devront suivre la formation chaque année. Le coût estimé de la formation est de 400 $ par personne en sus des 1 200 $ pour les frais de déplacement. Le coût des formations initiales et périodiques est estimé à 2,93 millions de dollars en VA sur 10 ans.

Un des principaux avantages du projet de modification sera un niveau de sécurité plus élevé à la suite d’un accident d’hydravion au Canada. L’avantage pour les pilotes et les passagers sera une plus grande probabilité de réussir l’évacuation d’un aéronef submergé grâce à la formation obligatoire qu’auront suivie les pilotes et donc une atténuation du risque de noyade pour les passagers sortis de l’hydravion (c’est-à-dire grâce au port du dispositif de flottaison). Les accidents qui se sont produits au cours d’une période de 19 ans montrent qu’au moins deux personnes se sont noyées à l’extérieur d’un hydravion à la suite d’un accident offrant des chances de survie. Comme la valeur statistique d’une vie a été établie à 6,11 millions de dollars, la modification réglementaire pourrait être avantageuse. Si l’on tient compte de l’effet cumulatif de la modification, la formation obligatoire sur l’évacuation est susceptible d’accroître le nombre d’occupants en mesure d’évacuer un hydravion qui s’est retourné dans l’eau et justifie par conséquent l’obligation relative aux dispositifs de flottaison.

Mise en œuvre, application et normes de service

Les inspecteurs veilleront à assurer la conformité en ce qui a trait au port des dispositifs de flottaison pendant le vol et au calendrier de formation dans le cadre de leurs activités de surveillance habituelles. La modification entrera en vigueur 18 mois après la date de sa publication dans la Partie II de la Gazette du Canada, à l’exception de l’exigence concernant la formation initiale sur l’évacuation subaquatique, laquelle entrera en vigueur 36 mois après la date de sa publication dans la Partie II de la Gazette du Canada.

En vertu des articles 7.6 à 8.2 de la Loi sur l’aéronautique, les infractions à la modification seront passibles d’une amende d’un montant maximal de 1 000 $ pour une personne physique et de 3 000 $ pour une personne morale, de la suspension ou de l’annulation d’un document d’aviation canadien ou, si cela s’applique, d’une poursuite par voie de déclaration de culpabilité par mise en accusation, conformément à l’article 7.3 de cette loi.

Personne-ressource

Chef
Affaires réglementaires (AARBH)
Aviation civile
Groupe Sécurité et sûreté
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