Vol. 150, no 8 — Le 20 avril 2016

Enregistrement

DORS/2016-67 Le 29 mars 2016

LOI SUR LA GESTION DES TERRES DES PREMIÈRES NATIONS

Décret modifiant l’annexe de la Loi sur la gestion des terres des premières nations

C.P. 2016-166 Le 24 mars 2016

Attendu que le gouverneur en conseil est convaincu, aux termes du paragraphe 45(1) (voir référence a) de la Loi sur la gestion des terres des premières nations (voir référence b), que la signature de l’accord-cadre au sens du paragraphe 2(1) (voir référence c) de cette loi a été dûment autorisée pour le compte des premières nations énumérées dans le décret ci-après et que la signature a effectivement eu lieu,

À ces causes, sur recommandation de la ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien et en vertu du paragraphe 45(1) (voir référence d) de la Loi sur la gestion des terres des premières nations (voir référence e), Son Excellence le Gouverneur général en conseil prend le Décret modifiant l’annexe de la Loi sur la gestion des terres des premières nations, ci-après.

Décret modifiant l’annexe de la Loi sur la gestion des terres des premières nations

Modification

1 L’annexe de la Loi sur la gestion des terres des premières nations (voir référence 1) est modifiée par adjonction, après l’article 113, de ce qui suit :

Article

Colonne 1

Première nation ayant signé l’accord-cadre

Colonne 2

Date d’entrée en vigueur du code foncier

114

Penticton

  

115

Wahpeton Dakota Nation

  

116

Misipawistik Cree Nation

  

117

Serpent River

  

118

Fort William

  

119

Odanak

  

Entrée en vigueur

2 Le présent décret entre en vigueur à la date de son enregistrement.

RÉSUMÉ DE L’ÉTUDE D’IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION

(Ce résumé ne fait pas partie du Décret.)

Enjeux

La gestion des terres dans les réserves des six Premières Nations mentionnées dans le présent Décret modifiant l’annexe de la Loi sur la gestion des terres des premières nations s’effectue conformément aux dispositions établies dans la Loi sur les Indiens. Le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien jouit d’un pouvoir discrétionnaire appréciable sur l’utilisation des terres et des ressources des réserves. Par conséquent, les Premières Nations n’ont que peu de contrôle direct sur la gestion de leurs terres et soutiennent que les procédures que leur impose la Loi sur les Indiens compliquent et retardent les transactions foncières, en plus d’inhiber leur capacité à saisir de nouvelles possibilités de développement économique.

Contexte

L’accord-cadre relatif à la gestion des terres des Premières Nations (l’accord-cadre) et la Loi sur la gestion des terres des premières nations constituent ensemble le Régime de gestion des terres des Premières Nations (le Régime), une initiative des Premières Nations élaborée en partenariat avec le gouvernement du Canada et les Premières Nations signataires. La Loi sur la gestion des terres des premières nations est la loi officielle qui entérine l’accord-cadre et qui permet son entrée en vigueur.

En février 1996, le gouvernement du Canada et un groupe de chefs des Premières Nations ont signé l’accord-cadre. L’accord-cadre a fourni aux 14 Premières Nations signataires la possibilité de s’exclure du champ d’application des dispositions de la Loi sur les Indiens concernant la gestion foncière et de mettre sur pied leur propre régime afin de gérer leurs terres et leurs ressources, fournissant ainsi un plus grand pouvoir décisionnel à l’échelle locale. Ces Premières Nations ont établi un Conseil consultatif des terres et Centre de ressources qui les aideront à appliquer leur propre régime de gestion des terres (http://www.labrc.com).

Pour exercer un contrôle sur ses terres, la Première Nation doit tout d’abord adopter une résolution du conseil de bande exprimant son intérêt envers le Régime. La Première Nation doit également remplir un formulaire faisant partie d’une demande qui sera présentée au ministère des Affaires autochtones et du Nord Canada. Le ministère utilise les demandes afin d’évaluer l’état de préparation (voir référence 2) d’une Première Nation quant aux responsabilités liées à la gestion des terres prévues dans le Régime et aux possibilités de développement économique offertes par le Régime aux Premières Nations participantes. Le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien sélectionne toutes les nouvelles Premières Nations entrantes. Une fois que la sélection est effectuée, la Première Nation et le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien signent le document d’adhésion qui sera ajouté à l’accord-cadre. Conformément à l’article 45 de la Loi sur la gestion des terres des premières nations, après qu’une Première Nation a signé l’accord-cadre, le gouverneur général en conseil peut modifier l’annexe de cette loi en y ajoutant le nom de la Première Nation. Une fois qu’elle est incorporée à l’accord-cadre, la Première Nation entreprendra des activités de développement liées au Régime dans le cadre d’un plan d’une durée de 24 mois, ce qui comprend l’ébauche d’un code foncier et la négociation d’un accord individuel avec le gouvernement du Canada.

Le code foncier, élaboré par la collectivité, constitue la loi fondamentale de la Première Nation et vient remplacer les dispositions relatives à la gestion des terres définies dans la Loi sur les Indiens. Le conseil peut, en conformité avec le présent code foncier, édicter des lois concernant le développement, la conservation, la protection, la gestion, le droit d’utiliser et la possession des terres de Premières Nations et des droits fonciers et permis qui y ont trait. Ce pouvoir inclut des lois pour :

Parallèlement à l’élaboration du code foncier, la Première Nation devra négocier un accord individuel avec le gouvernement du Canada. L’accord individuel traite entre autres des questions suivantes :

Le code foncier et l’accord individuel doivent tous deux être ratifiés par les membres admissibles de la collectivité conformément à l’accord-cadre. Une fois que le code foncier et l’accord individuel sont ratifiés par la collectivité, le contrôle des terres et des ressources de la Première Nation est transféré; il n’est plus soumis aux dispositions de la Loi sur les Indiens, mais bien aux lois et à l’administration établies par la Première Nation. Par conséquent, la Première Nation fonctionne alors en vertu du Régime.

Les Premières Nations suivantes ont également demandé leur ajout à l’annexe de la Loi sur la gestion des terres des premières nations en adoptant des résolutions du conseil de bande et en présentant des demandes d’adhésion au Régime, et elles ont été recommandées par le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien : Penticton de la Colombie-Britannique; Wahpeton Dakota Nation de la Saskatchewan; Misipawistik Cree Nation du Manitoba; Serpent River et Fort William de l’Ontario; et Odanak du Québec.

Objectifs

Le Régime remplace les 32 articles de la Loi sur les Indiens relatifs à la gestion des terres qui régissent les terres, les ressources et l’environnement. Ce régime permet aux Premières Nations fonctionnant conformément à leur propre code foncier de gérer leurs terres de manière plus efficace que lorsqu’elles le font selon la Loi sur les Indiens.

L’ajout de ces six Premières Nations à l’annexe de la Loi sur la gestion des terres des premières nations aura pour avantage de permettre à ces collectivités de :

Description

L’accord-cadre permet de déléguer des responsabilités liées à la gestion des terres aux Premières Nations signataires, leur fournissant ainsi la capacité légale et le pouvoir nécessaires pour gérer et régir leurs propres terres et ressources. Elles sont ainsi habilitées à louer ou à exploiter leurs terres et leurs ressources sous réserve des restrictions établies par leur collectivité dans les lois et les codes fonciers. Le gouvernement du Canada demeurera responsable à l’égard des Premières Nations et les indemnisera pour toute perte subie découlant de tout acte ou omission de la part du gouvernement du Canada ou de ses représentants survenus avant l’entrée en vigueur du code foncier. Après cette date, la Première Nation est responsable de ses actes ou omissions concernant la gestion de ses terres. Le gouvernement du Canada continuera de détenir un titre territorial sur les terres de la Première Nation, bien qu’il ne détienne aucune autorité sur la gestion des terres.

Le Régime a pour but de fournir aux Premières Nations les capacités et les outils modernes nécessaires à la gestion des terres. Le Régime vise à faciliter le passage de la Loi sur les Indiens à la Loi sur la gestion des terres des premières nations et permet aux Premières Nations actuellement régies par la Loi sur la gestion des terres des premières nations d’acquérir les capacités requises pour gérer efficacement leurs terres. Cela comprend l’établissement de codes fonciers, d’accords individuels, de lois, de régimes de gestion des terres et d’accords en matière d’environnement.

Conformément à l’article 45 de la Loi sur la gestion des terres des premières nations, après qu’une Première Nation a signé l’accord-cadre, le gouverneur général en conseil peut modifier l’annexe de cette loi en y ajoutant le nom de la Première Nation. Ce décret permettra à six Premières Nations additionnelles d’adhérer au Régime et de se soustraire des dispositions de la Loi sur les Indiens concernant la gestion foncière.

Règle du « un pour un »

Cette modification à l’annexe de la Loi sur la gestion des terres des premières nations n’entraîne aucune augmentation ou réduction des coûts administratifs pour les entreprises. Par conséquent, la règle du « un pour un » ne s’applique pas.

Lentille des petites entreprises

Cette modification à l’annexe de la Loi sur la gestion des terres des premières nations n’impose aucune exigence aux entreprises. Au contraire, cette modification pourrait contribuer à réduire les frais de conformité déjà assumés par les entreprises sur la réserve, étant donné qu’elles seront désormais en mesure de faire affaire directement avec la réserve plutôt qu’avec le gouvernement fédéral. Par conséquent, la lentille des petites entreprises ne s’applique pas.

Consultation

Le chef et le conseil de chacune des Premières Nations concernées ont exprimé leur intérêt à se soustraire aux dispositions de la Loi sur les Indiens concernant la gestion foncière et d’adhérer à la Loi sur la gestion des terres des premières nations en présentant une résolution du conseil de bande et une demande d’adhésion au Régime. Alors qu’elles en sont à l’étape de l’exercice des activités d’élaboration liées à la mise sur pied du Régime, les six Premières Nations concernées doivent toutes élaborer un code foncier. Le code foncier, élaboré par la collectivité, constitue la loi fondamentale de la Première Nation et vient remplacer les dispositions relatives à la gestion des terres établies dans la Loi sur les Indiens. En plus d’élaborer le code foncier, les Premières Nations devront toutes négocier un accord individuel avec le gouvernement du Canada. L’accord individuel traite entre autres des questions suivantes : les terres de réserve qui seront gérées par la Première Nation; les caractéristiques du transfert de responsabilités liées à la gestion des terres du gouvernement du Canada à la Première Nation; et le financement opérationnel que fournira le gouvernement du Canada et dont bénéficiera la Première Nation à titre de contribution pour les responsabilités liées à la gestion des terres découlant du Régime.

Avant qu’une Première Nation puisse mener des activités conformément au Régime, le code foncier et l’accord individuel doivent être ratifiés par les électeurs admissibles de la collectivité. Le processus de ratification par la collectivité est défini par la collectivité conformément à l’accord-cadre. La collectivité doit ratifier le code foncier et l’accord individuel pour que les responsabilités de gestion des terres ne soient plus soumises aux dispositions de la Loi sur les Indiens, mais plutôt à la Première Nation, conformément à son code foncier. La Première Nation peut alors fonctionner sous le Régime.

Justification

Le Régime offre aux Premières Nations participantes la capacité de gérer leurs terres de façon plus efficace et efficiente qu’en vertu de la Loi sur les Indiens. En supprimant la nécessité d’obtenir une autorisation ministérielle pour les lois sur les Premières Nations, les Premières Nations signataires sont en mesure d’administrer leurs activités en fonction du rythme du marché, rendant ainsi les terres plus concurrentielles en matière d’investissement. Une étude indépendante réalisée en 2009 par KPMG (voir référence 3) a conclu que sous le Régime, les activités de développement économique sur les réserves augmenteront à mesure que les Premières Nations pourront agir rapidement lorsque des occasions de développement se présentent et négocier directement avec les promoteurs d’occasions d’affaires potentielles. Par conséquent, les collectivités tirent avantage d’emplois de meilleure qualité, d’une augmentation des investissements internes grâce à des entreprises appartenant à des membres, d’une augmentation des investissements externes grâce à des partenariats conjoints avec des tiers, d’une hausse d’emploi chez les membres de la bande, ainsi que d’une hausse des occasions d’emploi chez les non-membres et dans les collectivités avoisinantes, injectant ainsi de l’argent dans les économies locales. Dans le cadre de cette même étude, les Premières Nations fonctionnant en vertu de la Loi sur la gestion des terres des premières nations ont indiqué qu’aucune collectivité ne désirait retourner à la Loi sur les Indiens et perdre la responsabilité des terres et des ressources de sa réserve.

Que les terres des Premières Nations soient gérées ou non selon la Loi sur les Indiens ou la Loi sur la gestion des terres des premières nations, des coûts permanents sont associés aux activités de gestion des terres sur les réserves. Le coût permanent assuré par le gouvernement du Canada de fournir du financement opérationnel aux Premières Nations en vertu du Régime est minime par rapport aux avantages découlant du développement économique dont les Premières Nations profitent grâce au Régime. Le financement opérationnel permet d’appuyer la gestion et l’administration des terres et de l’environnement. Cela comprend la mise en œuvre et le maintien de cadres politiques, législatifs et réglementaires, y compris un accord en matière d’environnement et l’application des lois sur les Premières Nations. De plus, étant donné que les décisions sur la gestion des terres prises précédemment en vertu de la Loi sur les Indiens sont transférées à la Première Nation à la suite de la signature de l’accord individuel, des économies permanentes seront réalisées au sein du ministère des Affaires autochtones et du Nord Canada. Les coûts ministériels associés à l’exécution et à l’approbation des transactions et désignations liées aux terres en vertu de la Loi sur les Indiens seront réduits une fois que la responsabilité sera transférée à la Première Nation. En outre, on assistera à une réduction des responsabilités et des obligations du Canada à l’égard de l’environnement une fois que la responsabilité sera transférée à la Première Nation qui, par la suite, élaborera, promulguera et mettra à exécution ses régimes de protection de l’environnement.

Le Décret permet à six Premières Nations supplémentaires de se retirer de la Loi sur les Indiens et d’adopter le Régime de gestion des terres des Premières Nations. Avec l’ajout de ces six Premières Nations, le nombre total de Premières Nations figurant dans l’annexe de la Loi sur la gestion des terres des premières nations passe à 119. Ces Premières Nations ont été évaluées dans le cadre de cet ajout récent et on a jugé qu’elles étaient prêtes à assumer les responsabilités de gestion des terres comme stipulé dans le Régime. Les répercussions financières pour le ministère des Affaires autochtones et du Nord Canada, qui doit fournir du financement opérationnel à ces six nouveaux participants une fois qu’ils deviendront opérationnels en vertu du Régime, représentent environ 1,3 million de dollars par année; il s’agit d’un engagement permanent qui demeurera en vigueur jusqu’à ce qu’un nouveau mode de financement opérationnel soit négocié ou que la Première Nation assure son autonomie gouvernementale. Il pourrait y avoir une augmentation initiale des coûts du programme découlant des enquêtes et des évaluations environnementales obligatoires des terres transférées de la Loi sur les Indiens à la Loi sur la gestion des terres des premières nations pour ces Premières Nations.

Mise en œuvre, application et normes de services

Le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien ainsi que les six Premières Nations identifiées ont signé leur adhésion à l’accord-cadre. Le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien a recommandé que les Premières Nations soient ajoutées à l’annexe de la Loi sur la gestion des terres des premières nations. Ces Premières Nations sont : Penticton de la Colombie-Britannique; Wahpeton Dakota Nation de la Saskatchewan; Misipawistik Cree Nation du Manitoba; Serpent River et Fort William de l’Ontario; et Odanak du Québec.

Aucune exigence en matière de conformité ou d’application n’est associée au présent décret pour l’ajout des six Premières Nations à la Loi sur la gestion des terres des premières nations. Les Premières Nations seront responsables de l’élaboration de stratégies en matière de conformité et d’application continues de leurs propres lois une fois qu’elles seront mises en œuvre en vertu de leur code foncier. Le gouvernement du Canada verse une contribution annuelle à chaque Première Nation opérationnelle en vertu du Régime pour l’aider à mener à bien ses activités de gestion des terres en vertu de ce régime, ce qui comprend les activités liées à la conformité et à l’application des lois.

Personne-ressource

Cheri Reddin
Directrice
Direction du développement des terres communautaires
Secteur des terres et du développement économique
Affaires autochtones et du Nord Canada
10, rue Wellington, pièce 17E
Gatineau (Québec)
K1A 0H4
Téléphone : 819-994-2210
Télécopieur : 819-953-0517
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