Vol. 148, no 17 — Le 13 août 2014

Enregistrement

DORS/2014-191 Le 1er août 2014

LOI SUR LES GRAINS DU CANADA

Règlement modifiant le Règlement sur les grains du Canada

C.P. 2014-894 Le 31 juillet 2014

En vertu du paragraphe 116(1) (voir référence a) de la Loi sur les grains du Canada (voir référence b) et sous réserve de l’approbation du gouverneur en conseil, la Commission canadienne des grains prend, le Règlement modifiant le Règlement sur les grains du Canada, ci-après.

Winnipeg, le 21 juillet 2014

Le président
ELWIN HERMANSON

Le commissaire
MURDOCH MACKAY

Sur recommandation du ministre de l’Agriculture et de l’Agroalimentaire et en vertu du paragraphe 116(1) (voir référence c) de la Loi sur les grains du Canada (voir référence d), Son Excellence le Gouverneur général en conseil approuve la prise du Règlement modifiant le Règlement sur les grains du Canada, ci-après, par la Commission canadienne des grains.

RÈGLEMENT MODIFIANT LE RÈGLEMENT SUR LES GRAINS DU CANADA

MODIFICATION

1. Le Règlement sur les grains du Canada (voir référence 1) est modifié par adjonction, après l’article 29.1, de ce qui suit :

PARTIE 4.1

CONTRATS RELATIFS À LA LIVRAISON DE GRAIN

29.2 Dans la présente partie, « période de livraison »  s’entend, à l’égard d’un contrat d’achat de grain, de la période qui y est précisée et au cours de laquelle le grain doit être livré au titulaire de licence par le producteur. (delivery period)

29.3 (1) Tout contrat d’achat de grain pour une période de livraison conclu entre un titulaire de licence et un producteur prévoit une disposition stipulant que, dans le cas où la livraison de grain — du type et du grade indiqués dans le contrat — n’est pas acceptée par le titulaire de licence au cours de cette période, ce dernier est tenu de verser au producteur une pénalité.

(2) Le contrat prévoit également que la pénalité :

ENTRÉE EN VIGUEUR

2. Le présent règlement entre en vigueur le 1er août 2014 ou, si elle est postérieure, à la date de son enregistrement.

RÉSUMÉ DE L’ÉTUDE D’IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION

(Ce résumé ne fait pas partie du Règlement.)

Enjeux

La question de la responsabilité dans les contrats d’achat de grain, en particulier les contrats conclus entre les sociétés céréalières et les producteurs, est depuis longtemps une source de préoccupations pour les producteurs de l’Ouest canadien. En raison de l’importante récolte de l’an dernier, de la capacité disponible limitée dans les silos de collecte, des problèmes liés au transport ferroviaire et des défis logistiques qui en découlent, les sociétés céréalières ont souvent été dans l’impossibilité d’accepter les livraisons de grain des producteurs et, par conséquent, ont dû refuser le grain des producteurs au cours des périodes visées par les contrats.

Les ventes de grain font souvent l’objet de contrats privés entre les producteurs et les sociétés céréalières, bien que les pénalités prévues pour les cas d’inexécution ne soient généralement pas équilibrées. De nombreux contrats d’achat de grain prévoient des pénalités pour les défauts de livraison des producteurs, pendant une période prescrite, mais ne stipulent pas de pénalités ou d’obligations d’indemnisation pour les cas de refus de livraison de la part des sociétés céréalières. Les producteurs ont des possibilités restreintes de recours dans l’éventualité de l’inexécution d’un contrat, en raison de l’influence relative du marché sur les parties contractantes. Actuellement, il n’y a pas de dispositions dans le Règlement sur les grains du Canada (RGC) qui prescrivent des pénalités pour les cas de rupture de contrat entre les sociétés céréalières et les producteurs.

Contexte

Le gouvernement a présenté des modifications à la Loi sur les grains du Canada (LGC) par l’entremise de la Loi sur le transport ferroviaire équitable pour les producteurs de grain (la Loi), un ensemble de modifications législatives d’urgence ciblées. Les modifications à la LGC permettent la réglementation des contrats portant sur le grain ainsi que l’arbitrage des litiges relatifs aux dispositions de ces contrats. Les modifications à la LGC sont entrées en vigueur le 29 mai 2014.

Objectifs

Les modifications au RGC, requises en vue d’inclure des dispositions prévoyant des pénalités dans les contrats d’achat de grain conclus entre les producteurs et les sociétés céréalières qui prévoient une période de livraison précise, font suite aux modifications apportées à la LGC aux termes de la Loi sur le transport ferroviaire équitable pour les producteurs de grain. Ces modifications sont importantes à la fois pour aider à la reprise suivant la crise du transport du grain au cours de la campagne agricole, et pour compléter l’ensemble de mesures législatives d’urgence de portée plus générale. Les modifications aux obligations contractuelles entre les producteurs et les sociétés céréalières contribueront à l’efficacité et à la fiabilité de la chaîne d’approvisionnement en réglant la question du refus d’accepter le grain conformément aux périodes de livraison précisées, qui a des incidences sur les producteurs de l’Ouest canadien.

Les objectifs du dossier réglementaire sont les suivants : protéger les intérêts des producteurs et contribuer à des rapports plus équilibrés entre les producteurs et les sociétés céréalières.

Description

Ce qui suit est une description des modifications réglementaires.

La Loi modifie le paragraphe 116(1) de la LGC en ajoutant une disposition habilitante pour la prise des règlements régissant les obligations contractuelles à prévoir dans les contrats commerciaux relatifs au grain, y compris des dispositions concernant des indemnités ou des pénalités en cas de non-respect de ces dispositions. De plus, la LGC est modifiée par l’adjonction de plusieurs dispositions établissant que la Commission canadienne des grains (CCG) peut agir en qualité d’arbitre ou nommer un tiers comme arbitre, sur demande de l’une des parties alléguant l’inexécution de l’une ou de plusieurs des dispositions contractuelles établies par règlement pris aux termes des nouvelles dispositions ajoutées au paragraphe 116(1).

Les modifications réglementaires reflètent les modifications apportées à la LGC et bonifieront la protection offerte aux producteurs dans le cadre de contrats entre ces derniers et les exploitants de silos primaires et de silos de transformation agréés, et les négociants en grains. Les nouvelles dispositions réglementaires prescrivent les obligations contractuelles à prévoir dans les contrats commerciaux d’achat de grain afin que les sociétés céréalières prennent des mesures pour se conformer aux calendriers d’appels de livraisons de grain établis dans les contrats, ou versent une pénalité aux producteurs si elles ne s’y conforment pas.

Plus précisément, un nouvel article sera ajouté au RGC en vue de disposer que tous les contrats d’achat de grain d’un producteur par un titulaire de licence prévoyant une période précise au cours de laquelle le grain doit être livré par le producteur doivent contenir une disposition prévoyant qu’une indemnité sera versée au producteur par le titulaire de licence advenant que le grain du type et du grade visés par le contrat ne soit pas accepté par le titulaire de licence au cours de la période de livraison prévue au contrat.

Afin d’assurer la cohérence en ce qui a trait au versement de pénalités relativement aux périodes de livraison, le Règlement établira que ces dispositions contractuelles prévoient :

La nature précise de la disposition relative aux pénalités à inclure dans les contrats ne sera pas entièrement définie dans le Règlement. Comme certaines sociétés céréalières ont déjà des dispositions sur les pénalités et que d’autres ont commencé à en formuler en prévision de la promulgation du Règlement, il se peut que chaque société se dote d’une stratégie particulière quant au mode d’exécution de cette obligation. Si le Règlement prescrivait le montant exact de la pénalité, cela se répercuterait inutilement sur le processus de négociation et priverait les producteurs de la capacité d’envisager diverses formes de dispositions sur les types de pénalité selon leur choix de mode de commercialisation.

La CCG ne s’attend pas à ce que le Règlement s’applique aux contrats signés avant la date de son entrée en vigueur.

Consultation

Le dépôt du projet de loi C-30, Loi sur le transport ferroviaire équitable pour les producteurs de grain, a suscité de longs débats des intervenants de l’industrie agricole et a fait l’objet d’une vaste couverture médiatique. Les intervenants, dont les groupes de producteurs, les associations industrielles, les manutentionnaires de grain et les gouvernements provinciaux, ont eu l’occasion d’exprimer leurs points de vue sur le projet de loi au cours des audiences tenues par le Comité permanent de l’agriculture et de l’agroalimentaire (CPAA). Les modifications réglementaires ont été signalées aux intervenants au cours du processus du CPAA.

Bien que les modifications réglementaires soient complémentaires aux modifications à la LGC formulées dans la Loi sur le transport ferroviaire équitable pour les producteurs de grain, la CCG a mené d’autres consultations auprès des intervenants en vue de recueillir des commentaires sur l’orientation de la réglementation.

Mai et juin 2014 — Mobilisation ciblée

Tout au long du mois de mai et au début de juin 2014, la CCG a suscité la participation des intervenants directement touchés en tenant des réunions et des téléconférences ciblées avec les manutentionnaires de grain, les associations industrielles et les groupes de producteurs afin de leur expliquer les modifications législatives et le projet de modifications réglementaires afférent.

La proposition a fait l’objet d’une certaine opposition de la part des sociétés céréalières agréées. Celles-ci ont formulé des préoccupations au sujet de l’intervention du gouvernement dans les négociations de contrats commerciaux d’achat de grain et ont indiqué que les dispositions réglementaires sur les pénalités étaient inutiles, car certaines sociétés incluent déjà de telles dispositions volontairement ou commencent à le faire. En réponse à ces préoccupations, la CCG a précisé que des clauses contractuelles réglementaires prévoyant des pénalités seraient appropriées dans les circonstances et permettraient d’établir un environnement contractuel plus équitable et transparent pour toutes les parties. Les sociétés céréalières se sont montrées indifférentes à cette justification, mais elles ont reconnu que le marché du grain est compétitif et que, pour accroître la part du marché, il est important pour elles d’avoir des rapports solides avec les producteurs.

Certains groupes de producteurs et associations industrielles ont exprimé un appui pour la proposition puisque les modifications réglementaires visent à bonifier la protection des producteurs, à remédier aux manquements des sociétés céréalières au cours des périodes de livraison, et à faciliter la conclusion d’ententes contractuelles plus disciplinées et équitables entre les producteurs et les sociétés céréalières. Toutefois, de nombreuses associations de producteurs se sont opposées à une réglementation très normative en affirmant que les négociations et les obligations contractuelles constituent un processus commercial entre elles-mêmes et les sociétés céréalières.

Juillet 2014 — Mobilisation des intervenants - Éventuelles dispositions réglementaires visant les contrats d’achat de grain

En plus des consultations ciblées, la CCG a publié, le 4 juillet 2014, le document intitulé Mobilisation des intervenants - Éventuelles dispositions réglementaires visant les contrats d’achat de grain, dans lequel sont exposées d’éventuelles dispositions réglementaires visant les contrats d’achat de grain conclus entre les producteurs et les sociétés céréalières. La CCG a affiché le document sur son site Web externe. Parallèlement, un courriel a été envoyé aux intervenants de l’industrie et des producteurs, notamment les titulaires de licence de la CCG, les associations de producteurs, les organisations de l’industrie et les organisations gouvernementales concernées pour les informer du processus de consultation et les diriger vers le site Web. Les intervenants avaient jusqu’au 12 juillet 2014 pour soumettre des commentaires par écrit.

La CCG a reçu 19 soumissions écrites d’associations de producteurs, d’organisations de l’industrie et du gouvernement, et de titulaires de licence de la CCG. Elle en a tenu compte dans l’élaboration du Règlement. Les paragraphes qui suivent résument les principales questions soulevées par les parties intéressées portant sur les modifications réglementaires éventuelles et l’analyse de la CCG ayant mené à l’élaboration du règlement définitif.

Réponse : Actuellement, la plupart des contrats de livraison de grain prévoient des pénalités en cas de manquement des producteurs aux obligations contractuelles, mais ne contiennent pas de dispositions réciproques stipulant des pénalités pour les ruptures de contrat de la part des sociétés céréalières. L’inclusion de dispositions obligatoires prévoyant des pénalités renforcera l’équité et la responsabilisation dans le cadre du processus contractuel et protégera les intérêts des producteurs.

Réponse : Une disposition réglementaire précise liée au service ferroviaire inadéquat n’est pas nécessaire dans le Règlement. L’inclusion de ce type de disposition annulerait l’avantage et l’intention d’une disposition réglementaire prévoyant des pénalités dans les contrats d’achat de grain, ne changerait pas la responsabilité au sein de la chaîne d’approvisionnement, et pourrait permettre la non-conformité des titulaires de licences et des compagnies ferroviaires. Actuellement, les producteurs peuvent devoir verser des dommages lorsqu’ils sont dans l’impossibilité de livrer leur grain en raison de facteurs hors de leur contrôle.

Réponse : Une disposition réglementaire précise liée au service ferroviaire inadéquat n’est pas nécessaire dans le Règlement. L’inclusion de ce type de disposition annulerait l’avantage et l’intention d’une disposition réglementaire prévoyant des pénalités dans les contrats d’achat de grain. Il existe d’autres processus pour les titulaires de licence qui éprouvent des problèmes liés au service ferroviaire. D’autres modifications réglementaires découlant de la Loi sur le transport ferroviaire équitable pour les producteurs de grain (prix d’interconnexion, définitions des conditions opérationnelles des ententes de service arbitrales, et exigences en matière de données supplémentaires pour les compagnies ferroviaires) relèvent de Transports Canada et de l’Office des transports du Canada.

Réponse : Le Règlement n’est pas normatif en ce qui a trait au montant des pénalités, à la méthode ou au type de paiement, ou à la période de livraison. L’inclusion de dispositions précises ne laisserait pas aux producteurs et aux titulaires de licence la souplesse nécessaire pour négocier divers types de dispositions prévoyant des pénalités, de modalités contractuelles et de modes de commercialisation. Le fait de permettre une approche contractuelle plus transparente, souple et équilibrée devrait faire en sorte que les intervenants comprennent mieux les responsabilités, les obligations et les pénalités associées au défaut de respecter les obligations contractuelles commerciales.

Compte tenu des processus de consultation et du fait que le dossier de réglementation fait suite à l’entrée en vigueur de la Loi sur le transport ferroviaire équitable pour les producteurs de grain, il est attendu que la réglementation suscite peu de possibilités de controverse et d’opposition parmi les intervenants.

Règle du « un pour un »

La règle du « un pour un » découle de l’initiative du gouvernement visant à réduire la paperasse réglementaire ainsi que le fardeau administratif des entreprises canadiennes. Cette règle ne s’applique pas au dossier de réglementation, puisqu’il n’y a pas de changement dans les coûts administratifs des entreprises.

Lentille des petites entreprises

La lentille des petites entreprises ne s’applique pas au dossier de réglementation, puisque les coûts imposés aux entreprises sont inférieurs à 100 000 $.

Justification

Les modifications réglementaires reflètent les modifications apportées à la LGC, et bonifieront la protection des producteurs. L’approche contractuelle plus équilibrée et complète améliorera la compréhension, par les intervenants, des responsabilités, des obligations et des pénalités liées à l’inexécution des contrats commerciaux types.

Les pénalités obligatoires en cas de manquement aux obligations contractuelles permettront de réagir directement au défaut des sociétés céréalières de commander du grain des producteurs au cours des périodes prévues dans les contrats. Toutefois, en permettant aux parties de déterminer certains aspects des pénalités, la souplesse nécessaire à l’adaptation aux conditions changeantes du marché est maintenue. Comme il est attendu que les sociétés céréalières offriront des variations de la disposition sur les pénalités dans leurs contrats, les producteurs bénéficieront d’un aspect de différenciation additionnel lorsqu’ils décideront où vendre leur grain.

Les modifications n’ont pas pour but d’influer sur le processus contractuel commercial ni sur l’utilisation de contrats de livraison par opposition à d’autres outils de commercialisation du grain. Selon la pratique de l’industrie, la plupart des contrats de livraison de grain précisent un calendrier de livraison. Ces calendriers sont fondés sur les promesses de vente d’une société céréalière et sont issus d’une décision commerciale entre une société céréalière et un producteur. Bien que les sociétés céréalières puissent déterminer la durée d’une période de livraison dans les contrats, les producteurs peuvent négocier les modalités contractuelles. Il est dans l’intérêt d’une société céréalière de négocier un calendrier acceptable avec un producteur en vue d’obtenir le grain nécessaire pour remplir ses promesses de vente, tout en maintenant de bonnes relations de travail avec les producteurs.

Avantages

La réglementation bénéficiera à l’ensemble du secteur céréalier et à l’économie canadienne en général, en créant des incitatifs pour promouvoir le mouvement efficace, fiable et en temps opportun du grain grâce à des relations améliorées et à une responsabilité plus équilibrée entre les producteurs et les manutentionnaires de grain. Cela favorisera une exécution juste et équitable des transactions, réduirait les coûts globaux du système et aiderait le grain canadien à faire concurrence plus efficacement sur le marché mondial.

Les modifications seront particulièrement avantageuses au cours des campagnes agricoles durant lesquelles l’offre de grain est relativement importante et la logistique, le transport et l’exportation posent des défis. Souvent, les sociétés céréalières signent des contrats pour des volumes de grain supérieurs à la capacité de stockage réelle au cours d’un mois particulier, en raison des difficultés liées à l’incertitude relative au transport. Les modifications inciteront les sociétés céréalières à mieux connaître la capacité de transport lorsqu’elles négocient des contrats de livraison des producteurs.

L’inclusion de dispositions obligatoires prévoyant des pénalités dans les contrats de livraison de grain ajoutera également un élément de discipline, qui n’existe pas actuellement, à la négociation entre les sociétés céréalières et les producteurs, et aux actions subséquentes de ces parties. Si le grain n’est pas accepté au cours de la période de livraison prévue dans les contrats, les producteurs recevront au moins une certaine rémunération pour le coût d’entreposage du grain durant une période plus longue que celle prévue. De plus, comme les producteurs sont le point de départ de la chaîne d’approvisionnement en grain, les coûts du système de manutention et de transport leur sont souvent renvoyés et sont assumés dans le prix final qu’ils reçoivent pour leur grain. L’exigence de dispositions prévoyant des pénalités en cas de non-respect des calendriers de livraison établis dans les contrats protégera également davantage les producteurs contre la dynamique générale du marché du grain.

Coûts

Les modifications réglementaires entraîneront une augmentation ponctuelle du fardeau de conformité pour les intervenants directement touchés — les exploitants de silos primaires et de silos de transformation agréés et les négociants en grain agréés — en raison de la nécessité de modifier tout modèle de contrat type existant afin d’inclure les dispositions requises sur les pénalités. En mars 2014, le groupe touché comptait 133 titulaires de licence. Compte tenu du fait que la plupart des intervenants touchés ont des procédures et des contrats types en place avec des producteurs en vue de la livraison de grain, il est prévu que les coûts de la conformité liés au remaniement des systèmes et des formulaires contractuels seront limités à un coût de mise au point ponctuel minimal.

Pour se conformer à la réglementation, les titulaires de licence devront rédiger, réviser et insérer une clause d’indemnisation type dans leurs contrats de livraison de grain existants conclus avec les producteurs, si ce n’est déjà fait. Même si la période de conformité variera entre les titulaires de licence, selon les discussions tenues avec un groupe d’intervenants, il est estimé que chaque société touchée complétera le processus de mise à jour des contrats en huit heures, en moyenne. Cette estimation du temps nécessaire comprend tous les apports de ressources administratives, juridiques et techniques nécessaires. Selon les commentaires des intervenants, la mise à jour des contrats de livraison types exigera environ deux heures de temps d’administration pour formuler la clause d’indemnisation, deux heures de rédaction, une heure de soutien technique de l’entreprise pour mettre à jour le modèle de contrat de livraison type, et trois heures de soutien technique additionnelles pour rajuster la comptabilité et les autres systèmes de technologies de l’information (TI) touchés. Le coût calculé par le calculateur des coûts réglementaires selon ces hypothèses est un coût ponctuel de 649 $ par titulaire de licence, en dollars de 2012. Il n’y a pas d’exigences de tenue de dossiers ou de rapports réguliers au gouvernement.

Les sociétés céréalières agréées assumeront également le coût de toute indemnité éventuelle résultant des dispositions proposées. Toutefois, ce coût sera minime, compte tenu des incitatifs commerciaux à accepter les livraisons, et des pratiques et règlements en vigueur en matière d’acceptation de grain dans une installation de manutention du grain. Le nombre relatif d’intervenants touchés par les retards de livraison donne à entendre que le coût de ces retards a des incidences proportionnelles plus importantes sur les marges d’exploitation des producteurs par opposition à celles des sociétés céréalières, ferroviaires ou autres. En attribuant une partie du fardeau de l’inexécution contractuelle aux sociétés céréalières, les intervenants assumeront les coûts de ces retards de façon plus appropriée.

Le dossier de réglementation n’entraîne pas de coûts additionnels pour le gouvernement, les consommateurs ou les Canadiens. Cependant, aux termes de la LGC modifiée, il pourra être demandé à la CCG d’agir comme arbitre dans tout litige ayant trait aux dispositions relatives aux contrats d’achat de grain. Ces types de demandes pourront faire l’objet d’un arbitrage direct par la Commission dans le cadre de ses fonctions régulières et n’entraîneront aucun nouveau coût pour le gouvernement. Tous les frais juridiques afférents engagés par les parties aux négociations pour soumettre un litige à l’arbitrage seront assumés par elles.

Mise en œuvre, application et normes de service

Ces modifications réglementaires font suite aux modifications apportées à la LGC qui ont été communiquées dans la Loi sur le transport ferroviaire équitable pour les producteurs de grain qui est entrée en vigueur le 29 mai 2014. L’entrée en vigueur des modifications réglementaires est prévue pour le 1er août 2014.

Afin d’assurer une transition sans heurt en matière d’opérations et de conformité, la CCG informera les producteurs de grain, les organisations de producteurs, les associations de l’industrie du grain et les titulaires de licence de la CCG touchés au sujet des modifications réglementaires, au moyen du courriel et d’avis. De plus, des renseignements sur les nouvelles mesures de protection réglementaires dont les producteurs peuvent se prévaloir seront affichés sur le site Web externe de la CCG.

Les modifications réglementaires n’ont pas d’incidence sur le mandat ou les priorités stratégiques de la CCG. La Commission continuera d’assurer la conformité aux nouvelles exigences réglementaires au moyen de ses mécanismes existants d’application et de conformité. Les dispositions sur les pénalités incluses dans les contrats de livraison de grain seront appliquées dans l’éventualité où un producteur porterait plainte à la CCG. Pour ce qui est de l’arbitrage d’un litige concernant l’omission d’un titulaire de licence de se conformer aux contrats, la Commission utilisera ses propres procédures de règlement des plaintes ou renverrait le cas à l’arbitrage aux termes du nouvel article 92.1 de la LGC.

Personne-ressource

Melanie Gustafson
Commission canadienne des grains
303, rue Main
Winnipeg (Manitoba)
R3C 3G8
Téléphone : 204-983-1894
Courriel : melanie.gustafson@grainscanada.gc.ca