Vol. 147, numéro 7 — Le 27 mars 2013

Enregistrement

DORS/2013-36 Le 8 mars 2013

LOI SUR LES PÊCHES

Règlement modifiant le Règlement de pêche (dispositions générales)

C.P. 2013-268 Le 7 mars 2013

Sur recommandation du ministre des Pêches et des Océans et en vertu de l’article 43 (voir référence a) de la Loi sur les pêches (voir référence b), Son Excellence le Gouverneur général en conseil prend le Règlement modifiant le Règlement de pêche (dispositions générales), ci-après.

RÈGLEMENT MODIFIANT LE RÈGLEMENT DE PÊCHE (DISPOSITIONS GÉNÉRALES)

MODIFICATIONS

1. (1) L’article 39 du Règlement de pêche (dispositions générales) (voir référence 1) est modifié par adjonction, après le paragraphe (2), de ce qui suit :

(2.1) L’observateur désigné en vertu du paragraphe (1) doit, selon le cas, transmettre au ministère ou à une personne morale désignée en vertu du paragraphe 39.1(1), dans les meilleurs délais, les renseignements recueillis et compilés dans l’exercice des fonctions visées au paragraphe 39(2).

(2) Le paragraphe 39(5) du même règlement est remplacé par ce qui suit :

(5) L’observateur qui se voit attribuer les fonctions visées à l’alinéa (2)c) doit, selon le cas, les exercer à bord d’un bateau de pêche, d’un poste de débarquement du poisson ou dans une installation d’aquaculture.

2. (1) Le passage de l’alinéa 39.1(1)a) du même règlement précédant le sous-alinéa (i) est remplacé par ce qui suit :

• a) la description d’un programme capable de recueillir et de compiler avec exactitude les renseignements obtenus, dans l’exercice des fonctions visées au paragraphe 39(2), par les particuliers désignés comme observateurs, lequel programme comprend ce qui suit :

(2) Le sous-alinéa 39.1(1)a)(ii) du même règlement est remplacé par ce qui suit :

• (ii) un plan de formation et d’évaluation indépendante des particuliers qui seront désignés comme observateurs en vue d’exercer les fonctions visées au paragraphe 39(2), et de supervision de ceux-ci,

ENTRÉE EN VIGUEUR

3. Le présent règlement entre en vigueur à la date de son enregistrement.

RÉSUMÉ DE L’ÉTUDE D’IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION

(Ce résumé ne fait pas partie du Règlement.)

Contexte

Dans le cadre du Programme des observateurs des pêches en mer de Pêches et Océans Canada, qui a été institué à la fin des années 1970, des observateurs canadiens sont déployés à bord de bateaux de pêche étrangers afin de recueillir des renseignements sur les activités de pêche. On a commencé à déployer des observateurs sur les chalutiers hauturiers canadiens en 1980, et le programme a été étendu aux flottilles des régions côtières et semi-hauturières en 1990. Le programme a encore été étendu par la suite, de sorte qu’il y a maintenant des observateurs dans la plupart des principales pêches en eaux canadiennes et dans toutes les régions de Pêches et Océans Canada.

Le Programme d’observateurs en mer sert à recueillir des données détaillées, coordonnées géographiquement, sur les efforts de pêche, les prises et les rejets à la mer effectués à bord de navires canadiens et étrangers. Il serait difficile de recourir à d’autres programmes pour obtenir cette information dont Pêches et Océans Canada a besoin pour la conservation et la protection, pour la gestion des pêches et pour ses programmes scientifiques.

Avant la mise en place des modifications réglementaires, les observateurs en mer étaient des particuliers indépendants désignés par Pêches et Océans Canada conformément aux dispositions générales du Règlement de pêche (dispositions générales) [le Règlement]. Ces personnes travaillaient pour l’une des quatre personnes morales canadiennes qui offrent des services d’observateurs en mer. Toutefois, les personnes morales elles-mêmes ne pouvaient pas être désignées comme des observateurs selon le Règlement. Quelque 15 000 entreprises de pêche ont besoin d’observateurs en mer, qui totalisent presque 20 000 journées d’observation en mer par année. Il faut environ 275 observateurs en mer aux périodes de pointe des exploitations de pêche, et ces derniers effectuent des observations en mer pour les pêches suivantes :

• Crevette nordique en haute mer;
• Crabe des neiges (Golfe, Maritimes et Québec);
• Poissons de fond du Québec;
• Pétoncles dans les régions côtières et au large des Maritimes;
• Pêche de fond à engins fixes et mobiles de la région des Maritimes;
• Thon et espadon des Maritimes;
• Crabe de la région de Terre-Neuve;
• Flétan de Terre-Neuve;
• Flétan noir de Terre-Neuve;
• Poissons de fond de Terre-Neuve (autre);
• Poissons de fond du Pacifique au chalut.

Pêches et Océans Canada a pris la décision stratégique de retirer ses crédits annuels dans le cadre du budget de 2012 du gouvernement du Canada, ce qui entraîne la réorganisation de la manière dont le Programme d’observateurs en mer sera mis en œuvre. Le Ministère assume un tiers des dépenses de fonctionnement du programme chaque année, et même si les crédits du gouvernement seront retirés à la fin de l’exercice financier 2012-2013 (le 31 mars 2013), le programme se poursuivra. Le programme est administré en tant que partenariat public-privé et géré au moyen de contrats conclus entre le gouvernement et les personnes morales qui fournissent les services d’observateurs en mer. D’après le modèle de prestation du programme de contrats du gouvernement, la Couronne accorde des contrats de prestation de services à des personnes morales qui gèrent un programme efficace, y compris le recrutement et la formation d’observateurs; la planification et l’échéancier de leur déploiement; la collecte, l’analyse et le contrôle de la qualité des données; et l’établissement d’exigences en matière de normes de service, de plans de déploiement d’observateurs et de rapports.

Vu la décision de permettre la privatisation de tous les services d’observateurs en mer, le Ministère n’administrera plus ces services par l’entremise de marchés conclus avec des personnes morales. Le Ministère aura toujours besoin des services d’observateurs. Cependant, ceux-ci seront offerts directement à l’industrie de la pêche par des personnes morales fournissant les services d’observateurs et des particuliers désignés par Pêches et Océans Canada.

Au fur et à mesure que l’industrie de la pêche assume une plus grande responsabilité en matière de conservation et de gérance, elle supportera aussi une plus grande part des coûts liés à la gestion des pêches, y compris tous les coûts associés aux programmes de surveillance des pêches dont le Programme d’observateurs en mer est une composante importante.

Enjeux et objectifs

Enjeux

Les modifications répondent à trois enjeux particuliers. D’abord, à défaut de normes de service déterminées au préalable, de plans de déploiement des observateurs et d’exigences en matière de rapports d’une personne morale, Pêches et Océans Canada aurait eu à poser ces exigences à chaque observateur, car le Règlement de pêche (dispositions générales) ne permettait que la désignation de particuliers en tant qu’observateurs. Cependant, le Ministère n’a pas les capacités nécessaires pour la gestion de centaines d’observateurs. En outre, les observateurs auraient alors eu à négocier leurs propres arrangements en matière d’approvisionnement avec plusieurs pêches, une fonction dont s’occupent actuellement des personnes morales, afin de respecter les objectifs de gestion du Ministère (voir référence 2). Il s’agit là d’une fonction que les observateurs n’auraient peut-être pas été prêts à exercer.

Le deuxième enjeu concerne l’exigence de la transmission obligatoire de données au Ministère par les observateurs qui n’était pas mentionnée explicitement, mais seulement indirectement. Il y avait là un risque de négligence qui aurait pu entraver la capacité du Ministère à obtenir les données recueillies pour les pêches.

Le troisième enjeu concerne la fonction d’examen biologique et d’échantillonnage des poissons des observateurs en mer prévue dans le processus contractuel du gouvernement. Cependant, le Règlement précisait seulement que cette tâche devait être effectuée dans une installation de débarquement du poisson ou d’aquaculture, ce qui excluait les emplacements où les observateurs en mer pouvaient exécuter leurs fonctions, par exemple à bord d’un navire. Comme il s’agit d’une fonction centrale des observateurs en mer, une modification était nécessaire pour inclure ces tâches dans le Règlement.

Objectifs

Le premier objectif de la modification réglementaire est de garantir la continuation de la gestion du Programme des observateurs des pêches en mer de manière ordonnée et efficace de sorte que Pêches et Océans Canada continue de superviser la formation et les normes en vigueur que doivent respecter les observateurs en mer, et que le programme soit exécuté avec efficacité. Le Règlement a été modifié en ce sens, de sorte que des personnes morales, au même titre que des personnes, sont à présent désignées par les directeurs généraux régionaux pour réaliser toutes les tâches d’un observateur et sont en mesure de fournir ces services directement à l’industrie de la pêche. Cette modification atténue aussi les risques importants liés à la gestion d’un programme d’observateurs désignés un à la fois et étant chacun responsable de leur propre formation, de l’échéancier de leur déploiement, et de la collecte et de la gestion des données.

Le deuxième objectif de la modification du Règlement est de clarifier qu’il est obligatoire de transmettre au Ministère les données recueillies par les observateurs en mer dans les meilleurs délais; il fallait en faire une disposition explicite du Règlement. Il était important que cette exigence sur la transmission de données soit éclaircie, car le Ministère a besoin de ces informations pour administrer ses programmes de conservation, de protection, de gestion des pêches et de sciences.

Le troisième objectif de la modification du Règlement était de faire en sorte que les observateurs en mer puissent continuer de réaliser des examens biologiques et l’échantillonnage du poisson en incluant des dispositions pour que ces tâches puissent être effectuées à bord d’un navire.

Description

Les modifications au Règlement de pêche (dispositions générales) se déclinent ainsi :

• À la section « Désignation et fonctions » du Règlement, les personnes morales peuvent maintenant être désignées par les directeurs généraux régionaux (Pêches et Océans Canada) pour toutes les tâches d’observation en mer. Les personnes morales sont ainsi en mesure d’effectuer toutes les tâches à bord d’un navire décrites dans cette partie du Règlement et d’offrir des services d’observateurs directement à l’industrie de la pêche.
• À la section du Règlement portant sur la transmission de l’information figure maintenant une disposition énonçant clairement que tout observateur désigné doit transmettre l’information recueillie et compilée dans l’exercice de ses fonctions au Ministère dans les meilleurs délais.
• Enfin, à la section « Désignation et fonctions » du Règlement, les modifications apportées permettent maintenant aux observateurs en mer réalisant des examens biologiques et l’échantillonnage du poisson d’exécuter ces tâches à bord d’un bateau de pêche.

Consultation

Durant le printemps de 2012, Pêches et Océans Canada a consulté les représentants de grandes associations de l’industrie de la pêche et les équipes de gestion des quatre personnes morales actuelles fournissant les services d’observateurs en mer relativement (i) à la décision stratégique de restructurer le programme d’observateurs en mer, (ii) aux modifications proposées au Règlement.

L’industrie de la pêche a également pris part au processus de consultation dans le but d’élaborer des normes de certification des personnes morales, ainsi que la politique et les procédures de désignation. La politique et les procédures ne font pas partie des modifications réglementaires en question, mais elles en ont facilité la mise en œuvre. La consultation a pris fin en décembre 2012, et s’est soldée par une nouvelle politique intitulée « Pêches et Océans Canada — Programme des observateurs en mer, Désignation des personnes morales Politiques et procédures, Exigences d’exécution de programme, décembre 2012 (voir référence 3) ».

Les consultations et communications auprès de l’industrie de la pêche ont été réalisées suivant une stratégie diversifiée, c’est-à-dire sous la forme (i) de réunions des comités consultatifs régionaux en place sur les espèces de Pêches et Océans Canada, (ii) d’une enquête Web chapeautée par la Direction générale des communications du Ministère, (iii) de lettres envoyées aux organisations de pêcheurs visées, (iv) de la mobilisation des principaux groupes d’utilisateurs du programme, notamment les membres du Conseil canadien des pêches, l’Association canadienne des producteurs de crevettes, le Conseil des allocations aux entreprises d’exploitation du poisson de fond et la Pacific Groundfish Trawl Association.

Les parties consultées se souciaient surtout d’une éventuelle augmentation des coûts dans certains secteurs de l’industrie de la pêche causée par le nouveau modèle de prestation. Sachant que le Ministère retirera les fonds et que les modifications devraient être en vigueur au le 1^er avril 2013, l’industrie s’inquiétait de la manière dont les personnes morales fixeront le coût des services.

Le Ministère est conscient des préoccupations de l’industrie au sujet de l’éventuel retrait du financement partiel du programme annoncé dans le budget de 2012. Bien que la restructuration du programme puisse donner lieu à l’externalisation des coûts d’administration supplémentaires par les personnes morales fournissant les services d’observateurs vers l’industrie de la pêche, ces décisions d’affaires seront prises dans le secteur privé entre les pêcheurs et les personnes morales, et sans que n’y prenne part Pêches et Océans Canada. Les coûts de programme pourraient également être déterminés par d’autres considérations stratégiques ministérielles, y compris les exigences en matière de taux de couverture, qui sont indépendantes du processus réglementaire et continueraient de faire l’objet de consultations avec l’industrie au chapitre de la gestion et de la conservation.

En ce qui concerne les modifications, on s’attend à ce que les industries des observateurs en mer et de la pêche manifestent leur appui. En effet, un système basé sur des marchés de service entre des personnes morales et des pêcheurs serait beaucoup plus efficace pour tous les intervenants qu’un système dans lequel les pêcheurs doivent conclure des marchés avec des observateurs en mer particuliers pour leurs services.

Publication préalable dans la Partie I de la Gazette du Canada

Le Règlement a fait l’objet d’une publication préalable dans la Partie I de la Gazette du Canada, le 22 décembre 2012, pour obtenir les observations du public durant 30 jours. Aucun commentaire n’a été formulé par les intervenants de l’industrie.

Règle du « un pour un »

La règle du « un pour un » s’applique à ces modifications, lesquelles sont par ailleurs considérées comme un ajout ou une augmentation du fardeau administratif imposé à l’industrie aux termes de cette règle.

Suivant les modifications, les personnes morales qui souhaitent être désignées comme observateurs en mer connaîtront une augmentation des coûts administratifs résultant de l’exigence de présenter un plan d’activités et une demande de désignation. L’augmentation totale des coûts administratifs annuels pour toutes les activités s’élève à 5 158 $ (en dollars indexés de 2012, année de base fondée sur la valeur actuelle de 2012) et l’augmentation moyenne annuelle des coûts administratifs s’élève à 1 032 $ par activité (en dollars indexés de 2012, année de base fondée sur la valeur actuelle de 2012).

Les coûts administratifs ont été calculés selon les hypothèses suivantes :

• Le Ministère suppose qu’il y a cinq personnes morales pour ces calculs : trois dans l’Atlantique, une au Pacifique et une nouvelle prévue au cours des 10 prochaines années.
• Chaque personne morale ne devra accomplir les tâches liées à la désignation qu’une seule fois, car l’attestation est valide en permanence.

Deux types de fardeau administratif ont été pris en compte dans le calcul de l’augmentation de ces coûts. Le premier est lié à l’étude du Règlement et des exigences. Puisque les modifications au Règlement permettent aux personnes morales d’être désignées, ces dernières doivent à présent se familiariser avec les nouvelles dispositions et avec le nouveau processus d’attestation. Le Ministère divise ce fardeau en deux catégories : celui des personnes morales qui font déjà partie du système et qui connaissent la plupart des obligations en matière d’information qui sont fondées sur l’ancien processus de demande de proposition (80 %), et les personnes morales qui seront de nouvelles fournisseuses de services et auxquelles il faudra donc davantage de temps pour se familiariser avec les nouvelles exigences (20 %). Toutes les estimations du temps nécessaire pour achever ces tâches proviennent directement de l’une des personnes morales touchées.

La deuxième catégorie de fardeau administratif concerne le processus d’obtention de l’attestation. Les personnes morales devront présenter une demande d’attestation à l’Office des normes générales du Canada et il leur faudra satisfaire aux exigences qui comprennent l’élaboration d’un plan de déploiement, la description de la collecte de données et de leur système de contrôle de la qualité ainsi que la démonstration de leur viabilité financière, et se conformer à la clause relative aux conflits d’intérêts, y compris la prestation de services par des fournisseurs indépendants. Cette augmentation du fardeau s’applique à tous les intervenants déterminés, sans exception. On estime qu’il faudra 112,5 heures (15 jours ouvrables) aux personnes morales pour se conformer aux exigences en matière d’attestation. Cette moyenne de 112,5 heures a été jugée valide par le personnel du programme de Pêches et Océans Canada en se basant sur les anciennes normes de temps de processus d’attribution de contrat et des estimations provenant directement d’une des personnes morales touchées. Il s’agit d’une estimation relative au temps qu’il faut pour faire la demande, y compris celui de se soumettre aux exigences de l’Office des normes générales du Canada.

Lentille des petites entreprises

La lentille des petites entreprises ne s’applique pas à cette modification, car il n’y aura pas d’augmentation considérable des coûts pour une petite entreprise, ni d’incidence disproportionnée conséquemment à ce nouveau règlement. Le Ministère a consulté l’industrie pour élaborer les normes et les procédures d’attestation des personnes morales. Ainsi, les petites entreprises risquant d’être touchées ont eu un rôle à jouer pour décider du contenu du nouveau processus d’attestation et elles ont participé aux discussions sur la manière d’instaurer ce nouveau processus.

Justification

On a réalisé une analyse coûts-avantages pendant laquelle on a examiné la différence entre a) le scénario de réglementation qui entrera en vigueur en 2013; et b) le scénario de base ou le statu quo, c’est-à-dire si les modifications au Règlement n’étaient pas adoptées et si seuls des particuliers pouvaient être désignés en tant qu’observateurs en mer au moyen des politiques opérationnelles. Vu le nombre élevé d’observateurs nécessaires pour le programme, la désignation de personnes morales en tant que fournisseurs de services d’observateur en mer entraînerait une importante diminution des coûts pour le gouvernement, pour les fournisseurs de services et pour l’industrie de la pêche, ainsi qu’une plus grande efficacité que dans le scénario de base où seuls des particuliers peuvent être désignés. Les seuls coûts qui augmenteraient en raison des modifications sont ceux des personnes morales qui souhaitent être désignées comme observateurs en mer. Par conséquent, les modifications de la réglementation devraient avoir des effets nets positifs.

À l’heure actuelle, au Canada, quatre personnes morales comptent des observateurs en mer parmi leurs employés. Pour éviter de sous-estimer les coûts éventuels qu’entraînerait un changement à cette situation, l’analyse considère qu’une entreprise de plus pourrait demander l’attestation de l’Office des normes générales du Canada et la désignation de Pêches et Océans Canada en tant que fournisseur de services d’observateur en mer. Les coûts administratifs pour se familiariser avec le processus d’attestation et faire la demande pour les cinq personnes morales sont évalués, en tout, à 36 927 $ (coût initial, valeur de l’année courante). Les coûts administratifs annuels moyens au cours d’une période de 10 ans selon un taux d’actualisation de 7 % sont de 5 158 $, soit 1 032 $ par entreprise (en dollars constants de 2012).

D’après le scénario de base, les observateurs particuliers devraient tous prouver qu’ils peuvent se conformer aux exigences de la politique opérationnelle en fournissant un plan d’activités ou en prouvant qu’ils sont employés d’une organisation qui a un plan d’activités établi pour fournir des services d’observateur, ou qu’ils relèvent d’une telle personne morale. Le Ministère risquerait de devoir traiter un grand nombre de demandes individuelles, et les pêcheurs ayant besoin d’un observateur seraient obligés de trouver et d’embaucher eux-mêmes cet observateur. Étant donné que les modifications au Règlement entraîneront un nombre bien plus petit d’intervenants qui offrent une prestation de services (c’est-à-dire 5 entreprises plutôt que 275 particuliers ou plus), les coûts de l’attestation, de l’embauche et des processus de collecte de données devraient diminuer grandement à la suite des modifications proposées au Règlement par rapport au scénario de base.

Pêches et Océans Canada a déterminé qu’une structure d’entreprise permettrait une gestion plus efficace et efficiente du programme. Les modifications du Règlement rationalisent le processus imposé aux observateurs pour démontrer qu’ils peuvent satisfaire aux normes des services dans les tâches qui leur sont attribuées. Une structure organisationnelle améliore les efficiences ainsi que l’infrastructure et les mécanismes relativement au recrutement, à la formation et au déploiement en mer des observateurs conformément aux plans opérationnels de Pêches et Océans Canada, et à leur surveillance lorsqu’ils recueillent des données. De surcroît, une telle structure améliorerait les fonctions de contrôle de la qualité qu’exercent les personnes morales. La désignation de personnes morales en tant que fournisseurs de services d’observateur en mer permet d’atteindre les objectifs de prestation ordonnée du programme et facilite la gestion du programme pour Pêches et Océans Canada ainsi que pour l’industrie de la pêche.

Mise en œuvre, application et normes de service

À l’automne 2012, le Ministère a envoyé des lettres à chacune des associations de pêcheurs pour leur donner de plus amples renseignements sur la décision du gouvernement de ne plus financer le Programme des observateurs des pêches en mer et pour les renseigner sur les plans du Ministère concernant la prestation du programme. De plus, le Ministère a mené des consultations auprès des fournisseurs de services actuels (les personnes morales) et d’associations de l’industrie de la pêche pour l’élaboration de normes d’attestation, ainsi que d’une politique et de procédures de désignation. Maintenant, il s’agira pour Pêches et Océans Canada de réaliser les prochaines grandes étapes que sont la qualification (attestation) des personnes morales par l’Office des normes générales du Canada et la désignation des personnes morales à titre de fournisseurs de services par le Ministère, suivant les exigences de la politique et des procédures précitées nouvellement adoptées.

Les personnes morales et l’industrie de la pêche seront avisées, par l’intermédiaire du site Web destiné au grand public du Ministère, des nouvelles exigences de Pêches et Océans Canada encadrant la désignation de personnes morales offrant des services d’observateurs en mer. Aussi, dans cet avis, les intervenants visés seront informés de la publication définitive dans la Partie II de la Gazette du Canada.

Pêches et Océans Canada continuera de participer au programme en établissant des politiques sur les exigences de couverture des observateurs et en surveillant les produits livrables du programme de façon continue.

Personnes-ressources

Randy Jenkins
Directeur
Application des règlements
Conservation et Protection
Gestion des pêches et des écosystèmes
Pêches et Océans Canada
200, rue Kent
Ottawa (Ontario)
K1A 0E6
Téléphone : 613-990-0108
Télécopieur : 613-941-2718
Courriel : Randy.Jenkins@dfo-mpo.gc.ca

Samia Hirani
Analyste de la réglementation
Affaires législatives et réglementaires
Pêches et Océans Canada
200, rue Kent
Ottawa (Ontario)
K1A 0E6
Téléphone : 613-993-8600
Télécopieur : 613-993-5204
Courriel : Samia.Hirani@dfo-mpo.gc.ca

• Référence a
  L.C. 2012, ch. 19, par. 149(1) à (4)
• Référence b
  L.R., ch. F-14
• Référence 1
  DORS/93-53
• Référence 2
  Les objectifs de gestion du Ministère peuvent comprendre beaucoup d’éléments, dont ceux qui ont trait à la surveillance des pêches et à l’application de la législation relative aux pêches, à la gestion des pêches, et aux objectifs d’échantillonnage scientifique. Ces objectifs pourraient comprendre l’abaissement des niveaux de rejets en mer, la gestion de la récolte totale dans les zones de pêche sensibles, la surveillance des attributions de prise dans certaines zones de gestion, ou encore la collecte de données biologiques pour l’évaluation des stocks.
• Référence 3
  www.dfo-mpo.gc.ca/fm-gp/sdc-cps/nir-nei/obs-dpp-fra.htm