Vol. 145, n^o 6 — Le 16 mars 2011

Enregistrement

DORS/2011-54 Le 3 mars 2011

LOI SUR L’IMMIGRATION ET LA PROTECTION DES RÉFUGIÉS

ARCHIVÉ — Règlement modifiant le Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés

C.P. 2011-261 Le 3 mars 2011

Sur recommandation du ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration et en vertu du paragraphe 5(1) et de l’article 14 de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (voir référence a), Son Excellence le Gouverneur général en conseil prend le Règlement modifiant le Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés, ci-après.

RÈGLEMENT MODIFIANT LE RÈGLEMENT SUR L’IMMIGRATION ET LA PROTECTION DES RÉFUGIÉS

MODIFICATIONS

1. (1) Le paragraphe 79(1) du Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés (voir référence 1) est remplacé par ce qui suit :

Langues officielles

79. (1) Le travailleur qualifié indique dans sa demande de visa de résident permanent la langue — français ou anglais — qui doit être considérée comme sa première langue officielle au Canada et celle qui doit être considérée comme sa deuxième langue officielle au Canada et fait évaluer ses compétences dans ces langues par une institution ou organisation désignée aux termes du paragraphe (3).

(2) La note marginale relative au paragraphe 79(2) du même règlement est remplacée par « Compétence en français et en anglais (24 points) ».

2. Le passage de l’alinéa 87.1(2)b) du même règlement précédant le sous-alinéa (i) est remplacé par ce qui suit :

b) il a fait évaluer sa compétence en français ou en anglais par une institution ou organisation désignée aux termes du paragraphe (4) et obtenu, pour les aptitudes à parler, à écouter, à lire et à écrire, selon le document intitulé Niveaux de compétence linguistique canadiens 2006, pour le français, et le Canadian Language Benchmarks 2000, pour l’anglais, les niveaux de compétence suivants :

ENTRÉE EN VIGUEUR

3. Le présent règlement entre en vigueur à la date de son enregistrement.

RÉSUMÉ DE L’ÉTUDE D’IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION

(Ce résumé ne fait pas partie du Règlement.)

Résumé

Question

Aux termes du Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés (Règlement), les demandeurs principaux du groupe des travailleurs qualifiés (fédéral) et de la catégorie de l’expérience canadienne (CEC) doivent faire la preuve de leur compétence linguistique en fournissant soit les résultats d’une évaluation linguistique effectuée par un tiers désigné, soit une autre preuve écrite.

La possibilité de fournir une autre preuve écrite visait seulement à l’origine les personnes qui prétendaient posséder une compétence tout à fait évidente dans une langue officielle du Canada. Dans la pratique, toutefois, de nombreux demandeurs qui se sont prévalus de cette possibilité ne possédaient pas une compétence évidente. Dans certains bureaux des visas à l’étranger, entre 50 % et 100 % des demandes sont accompagnées de preuves écrites présentées par des francophones ou des anglophones non natifs, dont il est impossible d’évaluer la compétence véritable à la lumière des preuves écrites fournies. Cette option a aussi été retenue par des demandeurs dont la compétence aurait pu être évaluée de façon plus adéquate par une organisation indépendante. Même dans le cas des personnes qui possédaient un niveau de compétence élevé en français ou en anglais, du fait qu’ils étaient des locuteurs natifs ou qu’ils avaient fait leurs études en français ou en anglais, les preuves écrites se sont révélées peu fiables, du point de vue de la qualité et du résultat de l’examen, puisqu’elles devaient être évaluées par des agents des visas, qui ne sont pas des spécialistes en la matière. Ces preuves ne donnent par ailleurs qu’une indication indirecte de l’aptitude du demandeur à lire, à parler ou à écouter une des langues officielles du Canada.

En somme, la possibilité de présenter une preuve écrite a soulevé des difficultés importantes pour l’administration des programmes relatifs aux TQF et à la CEC. Elles ont en effet donné lieu à des évaluations subjectives et peu fiables de la part des agents des visas et des intéressés eux-mêmes, à des litiges évitables ainsi qu’à un allongement important des temps de traitement. Elles ont également nui à l’efficacité et rendu plus difficile de déceler la fraude et de vérifier qui était l’auteur de la preuve écrite. Il n’est pas rare pour les agents des visas de recevoir plusieurs preuves écrites dont la teneur et la formulation sont essentiellement identiques, chaque demandeur s’étant borné à modifier les renseignements personnels. À la différence du test effectué par un organisme désigné, les preuves écrites ne permettent pas d’évaluer de façon fiable les aptitudes à parler, à écouter et à lire.

Objectifs

Cette modification réglementaire vise à améliorer la fiabilité, la transparence et l’efficacité de l’évaluation de la compétence linguistique des demandeurs du groupe des TQF, de la CEC et de la catégorie des gens d’affaires. L’évaluation obligatoire des compétences linguistiques concourt aux objectifs du programme d’immigration en permettant de sélectionner des demandeurs de la catégorie économique dont la compétence dans l’une des deux langues officielles du Canada ou les deux a fait l’objet d’une évaluation fiable. De plus, ceci permet de décider plus rapidement s’il convient d’entamer l’étude des demandes et d’en accélérer le traitement, en assurant une étude plus rapide des dossiers à l’étape du bureau des visas.

Description

Le Règlement est donc modifié comme suit :

• L’alinéa 79(1)b) est abrogé, afin de supprimer la possibilité antérieurement offerte aux demandeurs de fournir une autre preuve écrite;
• La possibilité de présenter une autre preuve écrite à l’alinéa 87.1(2)b) est supprimée par l’élimination du passage « ou a fourni une preuve écrite de sa compétence dans cette langue ».

Les deux modifications techniques ci-après sont apportées au Règlement :

• La note marginale du paragraphe 79(1) est modifiée par la suppression du nombre incorrect de points devant être attribués (20), et révisée afin de mieux tenir compte du contenu de la disposition (compétence dans une langue officielle);
• Le nombre total exact de points devant être attribués (24) est indiqué plutôt à la note marginale du paragraphe 79(2), traitant de l’attribution des points de manière générale.

Options réglementaires et non réglementaires considérées

Compte tenu de la situation décrite ci-dessus, une proposition réglementaire a été faite en 2008 (Partie I de la Gazette du Canada, vol. 142, n^o 16, 19 avril 2008) afin d’abroger l’alinéa 79(1)b) du Règlement, et par conséquent, de rendre obligatoire l’évaluation de la compétence linguistique par une organisation désignée.

La proposition faite en 2008 était essentiellement identique à la présente, et avait suscité deux commentaires, l’un essentiellement favorable à l’idée de rendre l’évaluation obligatoire, l’autre défavorable. L’intervenant qui s’opposait à la proposition a fait valoir qu’aucune disposition n’avait été prévue pour accorder une dispense aux demandeurs francophones et anglophones natifs (surtout les ressortissants de pays comme les États-Unis, le Royaume-Uni ou la France).

Face à cette situation, le Ministère a mis la proposition en veilleuse afin d’étudier plus en profondeur le bien-fondé d’une dispense et, le cas échéant, les facteurs pouvant en justifier l’octroi. Le Ministère est arrivé à la conclusion que, bien que l’idée d’accorder une dispense n’était pas sans fondement, les divers critères étudiés pour déterminer l’admissibilité à la dispense (entre autres le pays de citoyenneté, la langue maternelle déclarée par l’intéressé, la langue d’instruction, le taux d’alphabétisation, le pays de naissance et le pays de résidence) ont tous été considérés comme des indicateurs peu fiables de la compétence dans une langue officielle du Canada. Dans tous ces cas, de plus, la compétence serait supposée plutôt que prouvée, comme l’exige actuellement le Règlement. Les diverses options envisagées pour accorder une dispense, y compris celles appliquées par d’autres pays accueillant des immigrants, ont été jugées inapplicables au Canada, notamment en raison des droits à l’égalité prévus par la Charte canadienne des droits et libertés. Le respect des objectifs de transparence et de cohérence poursuivis par notre programme d’immigration s’en trouverait également compromis.

Ces préoccupations ont conduit à élaborer des options non réglementaires pendant que le Ministère se préparait à mettre en œuvre un deuxième projet de règlement. En avril 2010, CIC s’est prévalu des pouvoirs que lui confère le Règlement pour demander aux intéressés de fournir soit des preuves écrites soit les résultats d’un test approuvé lors de la présentation de la demande tout en encourageant les demandeurs à choisir cette dernière méthode (puisqu’il s’agit de la seule preuve jugée concluante par le Règlement). Selon cette politique, les demandeurs ayant choisi de fournir des preuves écrites ne pouvaient pas ultérieurement (soit après le début du traitement) attester leur compétence linguistique par la présentation des résultats d’un test. Cette mesure devait alléger la charge de travail considérable entraînée par l’évaluation des preuves écrites. Ces dernières présentaient par ailleurs un taux de refus très élevé, ce qui avait pour effet de retarder le traitement encore davantage puisque le demandeur avait la possibilité de présenter une preuve concluante, à savoir le résultat d’un test (une deuxième chance). Cette mesure visait par ailleurs à encourager un plus grand nombre de demandeurs à fournir les résultats d’un test dès le départ, le test étant le moyen privilégié d’évaluer la compétence linguistique de façon concluante.

Toutefois, afin d’obtenir les gains d’efficacité nécessaires pour statuer rapidement sur l’admissibilité des demandeurs et pour garantir à tous des décisions finales fiables et transparentes, le Ministère a conclu à la nécessité de rendre le test de langue obligatoire. Le 26 juin 2010, le ministre de la Citoyenneté, de l’Immigration et du Multiculturalisme a ainsi émis, en vertu du pouvoir que lui confère la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR), des instructions ministérielles comportant une directive qui oblige les demandeurs du groupe des TQF et de la CEC à fournir le résultat valide d’un test de langue au moment de présenter une demande de résidence permanente au Canada, pour que celle-ci puisse être traitée. Cette directive s’applique à toutes les demandes reçues depuis le 26 juin 2010. Le Ministère apporte maintenant au Règlement une modification conforme à cette directive.

Avantages et coûts

Avantages

L’évaluation de la compétence linguistique profite aux demandeurs, puisque ceux-ci savent ainsi avant de présenter leur demande comment leur compétence sera évaluée : les demandeurs du groupe des TQF peuvent déterminer à l’avance le nombre de points qu’ils sont susceptibles d’obtenir pour la connaissance de la langue, et les demandeurs au titre de la CEC peuvent déterminer leurs chances de réussite compte tenu du seuil établi pour la connaissance de la langue dans le cadre de ce programme. Selon l’ancien système, le demandeur perdait les frais qu’il avait versés pour le traitement de sa demande dès que celle-ci était rejetée, lorsque ses preuves écrites étaient finalement jugées non concluantes ou qu’il avait obtenu un nombre insuffisant de points.

Parmi les avantages que cette mesure procurera à l’ensemble des clients, mentionnons entre autres : l’amélioration de la transparence et de l’équité des décisions relatives à la sélection; l’amélioration et la simplification du traitement des demandes; l’amélioration des méthodes appliquées par les bureaux des visas pour la détermination de l’admissibilité et le traitement. Un processus décisionnel plus rapide est un engagement essentiel du Plan d’action pour accélérer l’immigration ainsi qu’un sujet de préoccupation constant des candidats à l’immigration et de leurs représentants.

Au nombre des avantages que cette mesure procurera au Ministère figurent une évaluation plus fiable et mieux étayée de l’évaluation de la compétence linguistique; une simplification du processus de détection de la fraude et une amélioration de l’intégrité du programme; un important gain d’efficacité pour les bureaux des visas et une diminution des temps de traitement; une baisse des coûts administratifs (du fait de la réduction du coût entraîné par le travail de bureau et la nécessité de conserver les dossiers); et une confiance accrue dans la capacité des immigrants de la catégorie économique de concourir aux objectifs du programme.

Coûts

Le coût qui en découlera pour les clients se limitera de façon générale aux frais que ceux-ci devront assumer pour faire évaluer leur compétence linguistique ainsi qu’au temps qu’ils devront y consacrer. La plupart des demandeurs devront ainsi prévoir une journée et une somme de 200 $ à 300 $ environ, ainsi qu’un temps de préparation qui variera selon la connaissance qu’ils possèdent des langues officielles et l’objectif qu’ils souhaitent atteindre par cette évaluation. Certains clients, qui devront peut-être parcourir d’importantes distances pour faire évaluer leur compétence, pourraient devoir assumer des frais de transport ou d’hébergement, et donc engager des dépenses plus importantes. D’autres pourraient devoir prendre un congé non rémunéré ou prendre des dispositions pour la garde des personnes qui sont à leur charge. Selon leur situation ou le lieu où ils se trouvent, quelques demandeurs pourraient devoir se rendre à un endroit relevant d’une autre autorité pour subir cette évaluation.

Pour le gouvernement fédéral, le coût de la mesure proposée se limite à celui entraîné par la mise à jour des renvois aux dispositions réglementaires pertinentes, dans les notes de services opérationnelles, les guides de formation et les formulaires de demande.

Justification

Les agents des visas se reportent à la preuve de la compétence linguistique pour déterminer le nombre de points à attribuer au demandeur pour sa connaissance de la langue (dans le cas des TQF) ou pour déterminer si le demandeur respecte ou non le seuil établi pour la langue (cas de la CEC). La preuve fournie par le demandeur est fondamentale pour la prise de décisions en matière d’immigration. Du point de vue du demandeur, il est essentiel que le processus décisionnel qui influera sur l’acceptation ou le rejet de sa demande de résidence permanente soit le plus homogène et le plus fiable possible. Sur le plan administratif, il est important que ces décisions soient clairement étayées et défendables, et que l’efficacité opérationnelle soit améliorée dans tous les cas où cela est possible et raisonnable.

Depuis que le Règlement a été adopté en 2002, le ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration a clairement visé à ce que la grande majorité des demandeurs fassent la preuve de leur compétence dans une langue officielle au moyen d’une évaluation effectuée par une organisation ou une institution désignée à cette fin. Or dans les années ayant suivi la mise en œuvre de la LIPR et du Règlement, le taux d’inscription volontaire à l’examen normalisé a été beaucoup plus faible que prévu. Résultat : le nombre des demandes nécessitant une évaluation des preuves écrites a été beaucoup plus important que ce qui avait été prévu lorsque la LIPR est entrée en vigueur et que des ressources avaient été affectées à son application. En ce qui concerne les agents des visas, l’évaluation des preuves écrites les oblige à soumettre à une longue analyse des documents dont le contenu était difficile à évaluer et à vérifier, surtout du point de vue des aptitudes à lire, à parler et à écouter. De façon générale, les preuves écrites étaient pour la plupart d’une qualité insuffisante pour convaincre à elles seules les agents des visas que les demandeurs possédaient effectivement la compétence linguistique qu’ils prétendaient avoir. Il en est résulté un traitement des demandes largement et continuellement inefficace, subjectif et incohérent.

L’évaluation objective de la compétence linguistique, pour garantir que les demandes sont traitées de façon équitable, rapide et uniforme, est l’option qui présente le moins de risques pour les demandeurs et les administrateurs. L’obligation de subir un test de langue prévue par l’actuelle modification réglementaire est compatible avec les objectifs du cadre législatif, puisqu’elle met l’accent sur la transparence et la réussite économique. Le test concourt également aux objectifs du Plan d’action pour accélérer l’immigration, car il s’agit d’un moyen fiable d’effectuer une présélection des demandeurs admissibles, et de réduire les temps de traitement. De façon plus générale, l’évaluation obligatoire de la compétence linguistique concourt aux objectifs du programme d’immigration, puisque la sélection des immigrants se fondera sur une évaluation plus fiable des compétences nécessaires à la réussite de l’établissement au Canada.

Consultation

Le projet de règlement a été prépublié dans la Partie I de la Gazette du Canada, vol. 144, n^o 50, le 11 décembre 2010. Les personnes intéressées ont disposé d’une période de 30 jours, soit jusqu’au 10 janvier 2011, pour formuler des commentaires. Une seule communication a été reçue au terme de cette période. L’Association du Barreau canadien (ABC) a fait état, dans ses commentaires, des préoccupations que la proposition soulevait à son avis sur le plan du fond et de la procédure.

Sur le plan de la procédure, l’ABC a approuvé la décision de CIC de rendre l’évaluation linguistique obligatoire en modifiant le Règlement. Elle s’est parallèlement inquiétée du recours aux instructions ministérielles dans l’avenir pour mettre d’autres projets de règlement à l’épreuve.

Quant au fond du projet, l’ABC a exprimé des réserves au sujet de l’idée d’obliger tous les demandeurs à subir un test, surtout ceux issus de milieux essentiellement anglophones ou francophones. Elle a suggéré d’autres modèles pour attester les compétences linguistiques, y compris ceux qu’elle a déjà décrits dans ses communications précédentes. Elle a en résumé suggéré que les demandeurs qui peuvent facilement attester leurs compétences par des preuves écrites continuent de pouvoir le faire. Elle craint que la difficulté d’avoir accès à des services d’évaluation au Canada et à l’étranger ne contribue à retarder la présentation des demandes (situation qui pourrait tout particulièrement désavantager les travailleurs étrangers temporaires et les diplômés étrangers dont le statut pourrait être touché ou nécessiter un renouvellement). L’ABC a également fait des suggestions au sujet des compétences linguistiques qui pourraient être exigées, lesquelles ne sont pas résumées ici car elles ne concernent pas l’actuelle modification réglementaire.

CIC a soigneusement étudié les commentaires formulés par l’ABC. Celle-ci semble globalement préférer le statu quo (assorti de l’option de fournir des preuves écrites) ou bien un projet de règlement qui permettrait aux demandeurs d’attester leurs compétences par d’autres moyens, y compris par des éléments circonstanciels comme la langue dans laquelle ils ont fait leurs études, ou leur pays d’origine. Les solutions de rechange suggérées comprennent celles antérieurement étudiées par le Ministère, à la suite de communications antérieures de l’Association ou de l’analyse par le Ministère lui-même des options à envisager pour attester les compétences linguistiques.

Le Ministère maintient que le fardeau supplémentaire occasionné par cette exigence se justifie dans le contexte des autres exigences à remplir pour immigrer au Canada. Il est toutefois conscient qu’une minorité de demandeurs (à l’intention desquels l’option de fournir d’autres preuves écrites avait initialement été prévue) doivent maintenant engager des dépenses en temps et en argent qu’ils n’auraient pas à assumer s’il était possible d’accorder une dispense convenable. Cependant, les options suggérées et étudiées soit ne sont pas conformes aux éléments de preuve prévus par l’actuel règlement, soit ont déjà été jugées comme fournissant une indication peu fiable de la connaissance générale de l’une des deux langues officielles du Canada (par exemple les attestations d’études et les relevés de notes, ou le pays d’origine). Par conséquent, le gouvernement apporte au Règlement la modification qui a été prépubliée, en prenant toutefois bonne note des préoccupations soulevées par l’Association à propos de l’accessibilité des services d’évaluation dans le monde, ainsi que des conséquences susceptibles d’en découler pour les demandeurs des diverses catégories, surtout en ce qui concerne le statut des intéressés au Canada.

CIC continue de collaborer avec des organismes d’évaluation désignés pour qu’ils prennent tous les moyens raisonnables de répondre à la demande accrue de services (du point de vue de la fréquence et du lieu) qui découlera de la nouvelle exigence. Les temps d’attente observés dans le monde pour l’évaluation linguistique montrent que la plupart des demandeurs tenus de faire évaluer leur compétence linguistique par une organisation désignée à cette fin peuvent subir cette évaluation dans un délai raisonnable. Pour ce qui est de l’évaluation au Canada, le Ministère considère que les organisations chargées de l’évaluation linguistique ont raisonnablement élargi leur offre de services à la suite de la mise en œuvre de la catégorie de l’expérience canadienne, en 2008. Il continuera de surveiller la situation au Canada afin de collaborer avec les organisations chargées de l’évaluation pour accroître encore les services d’évaluation offerts. Le Ministère espère de plus accroître le nombre d’évaluations désignées ou d’organismes désignés souhaitant effectuer ce type d’évaluations, afin d’accroître le choix et l’offre d’évaluations linguistiques acceptables au Canada et à l’étranger.

Mise en œuvre, application et normes de service

La nouvelle procédure (évaluation obligatoire de la compétence linguistique et communication des résultats lors de la présentation de la demande) a été mise en œuvre dans le cadre des nouvelles instructions ministérielles publiées dans la Partie I de la Gazette du Canada le 26 juin 2010 (vol. 144, n^o 26).

Ces instructions ont obligé en effet tous les demandeurs principaux du groupe des TQF et de la CEC à fournir les résultats valides de l’évaluation de leurs compétences en français ou en anglais lors de la présentation de leurs demandes. C’est donc dire que la modification s’applique en fait aux demandeurs de ces catégories en vertu d’autres textes faisant autorité. La modification règlementaire étend maintenant cette exigence aux immigrants de toutes les catégories qui consultent actuellement le paragraphe 79(1) du Règlement pour connaître les formalités à remplir afin de faire la preuve de leur compétence linguistique. En vertu de cette modification, cette exigence s’applique également aux gens d’affaires qui avaient antérieurement conservé, aux termes du Règlement, la possibilité de fournir une autre preuve écrite de leur compétence linguistique.

La demande doit être accompagnée du résultat valide d’un test lorsqu’il est décidé d’en entamer ou non le traitement. En d’autres termes, les demandes présentées au titre des catégories visées, qui ne sont pas accompagnées du résultat valide d’un test lors de leur présentation, sont jugées irrecevables et retournées au demandeur avec les frais versés.

L’article 79 et l’alinéa 87.1(2)b) du Règlement prévoient que la compétence linguistique doit être évaluée par une organisation ou une institution désignée. Les demandes de désignation sont soumises à un groupe d’experts qui indique au Ministère, après examen, si le test et l’organisation répondent aux exigences en matière de désignation. Pour être désignée à titre d’organisation chargée d’évaluer la compétence linguistique, l’organisation doit administrer un test qui répond à divers critères, notamment en ce qui concerne l’offre (du point de vue géographique et de la fréquence), la fiabilité et l’homogénéité, la sécurité et l’intégrité, la pertinence (le test doit mesurer les quatre éléments que sont les aptitudes à lire, à écrire, à écouter et à parler). Le test doit enfin pouvoir être corrélé aux Niveaux de compétence linguistique canadiens. CIC travaille ensuite avec les organisations désignées pour que celles-ci voient à augmenter le nombre de lieux où le test est offert lorsque la demande le justifie, et pour que cette obligation continue d’entraîner des coûts raisonnables compte tenu des autres exigences du programme.

Personne-ressource

Heidi Smith
Directrice
Politiques et programmes à l’intention des résidents permanents
Direction générale de l’immigration
Citoyenneté et Immigration Canada
365, avenue Laurier Ouest
Ottawa (Ontario)
K1A 1L1
Téléphone : 613-954-4214
Télécopieur : 613-954-0850
Courriel : Heidi.Smith@cic.gc.ca

Référence a
L.C. 2001, ch. 27

Référence 1
DORS/2002-227