La Gazette du Canada, Partie I, volume 156, numéro 52 : Règlement modifiant le Règlement sur l’accès à l’information

Le 24 décembre 2022

Fondement législatif
Loi sur l’accès à l’information

Ministère responsable
Secrétariat du Conseil du Trésor

RÉSUMÉ DE L’ÉTUDE D’IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION

(Le présent résumé ne fait pas partie du Règlement.)

Enjeux

Élimination de tous les droits, sauf celui relatif à la demande

En juin 2019, la Loi sur l’accès à l’information (LAI) a été modifiée pour, entre autres, éliminer tous les droits, à l’exception de celui lié à la présentation de la demande d’accès à l’information elle-même. Depuis, le gouverneur en conseil ne peut prendre des règlements pour fixer ou imposer des droits supplémentaires, tels que les droits de traitement d’une demande ou de reproduction de documents. Par conséquent, toute disposition qui fait référence à ces droits supplémentaires dans le Règlement sur l’accès à l’information (RAI) est caduque.

Exigences en matière de preuve d’identité

La Loi sur la protection des renseignements personnels (LPRP) constitue le régime principal en vertu duquel les demandeurs peuvent obtenir les renseignements personnels qui les concernent et qui sont détenus par les institutions fédérales. Toutefois, de nombreuses demandes présentées en vertu de la LAI visent également à obtenir l’accès à des renseignements personnels. Bien que le paragraphe 8(2) du Règlement sur la protection des renseignements personnels indique clairement que les demandeurs doivent fournir une preuve d’identité adéquate avant que les renseignements ne leur soient communiqués en vertu de la LPRP, il n’y a pas d’exigence équivalente en vertu du RAI, si les renseignements sont demandés en vertu du régime de la LAI. Que les renseignements personnels soient demandés en vertu de la LPRP ou de la LAI, les institutions doivent protéger la vie privée de manière égale en soumettant les demandeurs à des exigences réglementaires équivalentes en matière de preuve d’identité.

De plus, la (ARCHIVÉE) Directive provisoire concernant l’administration de la loi sur l’accès à l’information de 2016, la Directive sur les demandes d’accès à l’information de 2022 et le Manuel de l’accès à l’information (manuel de l’AI) précisent la nécessité de s’assurer qu’une personne qui présente une demande en vertu de la LAI a le droit de le faire. Notamment, le demandeur doit être un citoyen canadien, un résident permanent ou une personne physique ou morale présente au Canada, conformément à l’article 4 de la LAI et de l’article 2 du Décret d’extension no 1 (Loi sur l’accès à l’information). La pratique opérationnelle actuelle des institutions se conforme à cette exigence et elles demandent des renseignements supplémentaires (par exemple la copie d’un passeport ou d’un certificat de citoyenneté) confirmant le droit d’accès du demandeur, lorsque la demande initiale ne contient pas suffisamment de renseignements pour établir un tel droit. Toutefois, cette exigence n’est pas précisée dans le RAI.

Changements mineurs du libellé de la LAI en vertu de la partie 1

Étant donné que le RAI n’a pas été modifié depuis les modifications apportées à la LAI en 2019, certaines dispositions réfèrent encore à « la Loi Â», de façon générale, sans préciser à quelle partie de la LAI elles se rapportent. Cela crée une discordance entre la terminologie utilisée dans la LAI et celle dans le RAI.

Contexte

Élimination de tous les droits, sauf celui relatif à la demande

Le 31 mars 2015, la Cour fédérale du Canada a rendu son jugement et ses motifs dans l’affaire Commissaire à l’information du Canada c. Procureur général du Canada (2015 CF 405). La Cour a répondu « non Â» à la question suivante posée par la commissaire à l’information : « Les documents électroniques sont-ils des documents qui ne sont pas informatisés en vue de l’application des droits de recherche et de préparation qu’autorisent le paragraphe 11(2) de la Loi sur l’accès à l’information et le paragraphe 7(2) du Règlement sur l’accès à l’information? Â» En répondant « non Â» à la question, conformément à l’interprétation de la commissaire à l’information, la décision de la Cour a eu pour effet d’empêcher les institutions fédérales d’imposer des droits de recherche et de préparation des documents électroniques en réponse aux demandes d’accès à l’information, comme c’était la pratique antérieure.

En mai 2016, en vertu de l’article 7.5.1 de la Directive provisoire concernant l’administration de la Loi sur l’accès à l’information, le gouvernement du Canada a pris la décision stratégique de ne pas imposer de droit pour la recherche et la préparation de tout type de documents demandés en vertu de la LAI.

Le 21 juin 2019, le projet de loi C-58 (Loi modifiant la Loi sur l’accès à l’information, la Loi sur la protection des renseignements personnels et d’autres lois en conséquence) a reçu la sanction royale, introduisant des modifications à la LAI. Parmi les changements, et conformément à la décision stratégique de 2016, le pouvoir du gouverneur en conseil de fixer les droits de recherche et de préparation par voie réglementaire a été abrogé.

Exigences en matière d’identité

Le paragraphe 4(1) de la LAI prévoit un droit d’accès aux documents relevant d’une institution fédérale pour les citoyens canadiens et les résidents permanents au sens du paragraphe 2(1) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés. L’article 2 du Décret d’extension n^o 1 (Loi sur l’accès à l’information) étend le droit d’accès à toutes les personnes morales et physiques présentes au Canada.

Dans la décision Cyanamid Canada Inc. c. Canada (Ministre de la Santé nationale et du Bien-être social) (1992), 45 C.P.R. (3d) 390 (C.A.F.), la Cour a décidé qu’une institution fédérale doit avoir suffisamment de renseignements pour être raisonnablement convaincue de l’admissibilité du demandeur. Cette exigence a été précisée à la section 5.3 du manuel de l’AI, un outil de référence destiné aux institutions pour les aider à interpréter et appliquer la LAI. Selon la section 5.3 du manuel de l’AI, « L’institution doit avoir suffisamment de renseignements pour être satisfaite que le demandeur rencontre les exigences de la Loi. Elle doit avoir en main suffisamment d’indices de présence au Canada au moment de la présentation de la demande, de résidence au Canada, de citoyenneté canadienne ou de preuve que le demandeur est un résident permanent […]. Â» Le Manuel indique également que « L’institution peut se fier aux renseignements fournis par le demandeur, sauf si certains faits indiquent que ce dernier n’était pas présent au Canada au moment de la présentation de la demande ou qu’il n’est ni citoyen canadien ni résident permanent. Â»

En 2016, la Directive provisoire sur l’administration de la Loi sur l’accès à l’information a précisé que les responsables des institutions fédérales ou leurs délégués doivent s’assurer que les demandeurs ont le droit de présenter une demande en vertu de la LAI. Cette directive provisoire a été remplacée par la Directive sur les demandes d’accès à l’information le 13 juillet 2022, qui réitère la responsabilité des institutions de confirmer l’admissibilité des demandeurs. En vertu de la directive de 2022, les responsables des institutions fédérales ou leurs délégués doivent établir des procédures pour : (i) confirmer que le demandeur est un citoyen canadien, un résident permanent ou une personne physique ou morale présente au Canada; (ii) confirmer l’identité du demandeur lorsque l’accès à des documents comportant des renseignements personnels le concernant est demandé.

Modifications mineures du libellé de la LAI en vertu de la partie I

Le projet de loi C-58 a introduit le régime de publication proactive de renseignements en vertu de la nouvelle partie 2 de la LAI. Des modifications corrélatives ont été apportées à certaines dispositions de la partie 1 de la LAI, Accès aux documents de l’administration fédérale, afin de remplacer les références à « la Loi Â» par « la présente partie Â». Cela a permis de situer avec précision les dispositions dans la partie appropriée de la LAI et de mieux distinguer les deux parties.

Objectif

La modification du RAI afin d’abroger ses dispositions relatives aux droits, à l’exception du droit relatif à la présentation de la demande d’accès, permettrait d’assurer la cohérence avec l’autorité réglementaire prévue par la LAI.

La modification du RAI pour clarifier l’obligation des institutions de confirmer le droit d’accès aux documents demandés conformément à l’article 4 de la LAI et aux renseignements personnels contenus dans ces documents permettrait une plus grande transparence des pratiques opérationnelles actuelles. Elle permettrait aussi une meilleure harmonie entre le RAI, le Règlement sur la protection des renseignements personnels, le manuel de l’AI et la Directive sur les demandes d’accès à l’information.

Description

Le Règlement modifiant le Règlement sur l’accès à l’information proposé (le règlement proposé) vise à :

• (i) Abroger certaines parties de l’article 5, afin de supprimer les références aux droits de reproduction, de recherche, de production et de préparation des documents;
• (ii) Abroger les alinéas 7(1)b) et c), qui fixent les droits de reproduction et de production sur un support de substitution;
• (iii) Abroger les paragraphes 7(2) et (3), qui fixent les droits de recherche et de préparation pour les documents non informatisés et pour les documents produits à partir d’un document informatisé;
• (iv) Abroger le paragraphe 8(4) qui n’a plus d’utilité compte tenu des modifications susmentionnées.

Le règlement proposé permettrait également aux institutions de demander aux requérants :

• (i) des renseignements confirmant leur droit d’accès aux documents relevant des institutions fédérales en vertu de l’article 4 de la LAI, si la demande elle-même ne contient pas suffisamment de renseignements pour établir un tel droit;
• (ii) une preuve d’identité adéquate, lorsque les documents demandés contiennent leurs renseignements personnels et que leur identité n’a pas été confirmée autrement.

Enfin, des modifications mineures seraient apportées à l’article 4, à l’article 7, et à l’alinéa 8(2)a) du RAI pour remplacer les références à « la Loi Â» par « la partie 1 de la Loi Â».

Élaboration de la réglementation

Consultation

Lors des consultations précédentes entourant le projet de loi C-58, les intervenants ont indiqué leur soutien à l’élimination des droits de recherche et de préparation des documents. Aucune autre consultation n’a été jugée nécessaire pour les modifications proposées concernant les droits, car elles sont conformes à la pratique actuelle qui n’impose pas d’autres droits que celui lié à la présentation de la demande, conformément aux modifications législatives de 2019.

En ce qui concerne la demande de renseignements, y compris la preuve d’identité adéquate, les institutions s’assurent déjà qu’une personne qui fait une demande en vertu de la LAI a le droit de le faire. Les institutions confirment également l’identité des demandeurs lorsque l’accès à des documents contenant leurs renseignements personnels est demandé. Étant donné la concordance entre les pratiques actuelles et les modifications proposées en ce qui concerne cet élément de la proposition, aucune consultation n’a été jugée nécessaire.

Obligations relatives aux traités modernes et consultation et mobilisation des Autochtones

Le Règlement proposé ne devrait pas entraîner des répercussions sur les traités conclus avec les peuples autochtones du Canada. Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada a effectué une évaluation initiale afin d’examiner la portée géographique et le sujet de l’initiative par rapport aux traités modernes en vigueur et n’a pas identifié de répercussions potentielles sur les traités modernes.

Choix de l’instrument

La possibilité de maintenir une approche politique au lieu d’utiliser un instrument réglementaire afin de répondre aux questions a été envisagée.

En ce qui concerne la portion de la proposition liée aux droits, un règlement a été choisi comme l’instrument approprié, car il est de bonne pratique d’abroger les dispositions caduques qui n’ont plus d’application. Depuis l’entrée en vigueur des modifications législatives de 2019 à la LAI, le gouverneur en conseil ne peut plus fixer les droits de recherche et de préparation. Le règlement proposé harmonise donc le RAI avec son pouvoir habilitant.

En ce qui concerne l’exigence de demander des renseignements, y compris des preuves d’identité adéquates, il a été déterminé que le fait d’inscrire les pratiques et procédures actuelles dans le Règlement offrirait une plus grande transparence aux demandeurs quant aux exigences qui les concernent. De plus, le RAI prévoit déjà la procédure que les demandeurs doivent suivre pour présenter une demande d’accès, ainsi que la procédure à laquelle les institutions sont assujetties lorsqu’elles répondent à une telle demande. L’utilisation d’un instrument réglementaire permettrait donc de regrouper la procédure « complète Â» dans une seule section générale, ce qui rendrait l’information facilement accessible et plus facile à suivre pour les demandeurs, par rapport à une série d’instruments de politique.

Analyse de la réglementation

Avantages et coûts

Les modifications proposées concernant les droits ainsi que l’obligation de demander des renseignements, y compris des preuves d’identité adéquates, sont conformes aux pratiques actuelles découlant des modifications à la LAI en 2019, de l’ancienne Directive provisoire concernant l’administration de la Loi sur l’accès à l’information de 2016 et de la Directive sur les demandes d’accès à l’information de 2022. Par conséquent, cette proposition n’a pas de répercussions sur les coûts. Puisque les modifications proposées reflètent les pratiques actuelles, la plupart des documents pertinents (par exemple les instruments de politique, les sites Web, le Manuel de l’accès à l’information) sont déjà à jour ou sont en voie de l’être. En conséquence, il n’est pas prévu que l’entrée en vigueur de ces modifications génère des coûts d’application.

Les changements mineurs qui visent l’harmonisation du langage du RAI avec celui de la LAI ne sont pas de nature substantielle et n’entraîneraient aucune répercussion sur les demandeurs ou le gouvernement du Canada. Par conséquent, la répercussion de ces modifications serait également nulle.

Lentille des petites entreprises

L’analyse selon la lentille des petites entreprises a déterminé que le règlement proposé n’aurait pas d’incidence sur les petites entreprises au Canada, car les modifications ne s’écartent pas des pratiques opérationnelles existantes.

Règle du « un pour un Â»

La règle du « un pour un Â» ne s’applique pas aux modifications proposées, car il n’y a pas de répercussions supplémentaires sur les entreprises.

Collaboration et harmonisation en matière de réglementation

Le règlement proposé n’est pas lié à un plan officiel de collaboration réglementaire. Il est proposé, en partie, pour harmoniser le RAI avec son pouvoir habilitant et la Directive sur les demandes d’accès à l’information, ainsi que le Règlement sur la protection des renseignements personnels.

Une analyse préliminaire a été menée au sujet de la concordance de la réglementation avec les pays aux opinions similaires, tels que le Royaume-Uni, les États-Unis d’Amérique, l’Australie, la Nouvelle-Zélande et la France. Les lois sur l’accès à l’information de l’Ontario, du Québec et de la Colombie-Britannique (C.-B.) ont également été analysées.

En ce qui concerne les droits, l’autorité habilitante et la structure déterminant les droits selon le régime fédéral diffèrent de celles des pays et provinces analysés, ce qui explique pourquoi l’harmonisation réglementaire ne peut être atteinte. En vertu de la LAI, il est seulement possible d’imposer un droit lié à la présentation de la demande, jusqu’à concurrence de 25 $. Le Canada a adopté, en vertu du RAI, un droit fixe de 5 $. Dans la plupart des juridictions mentionnées (toutes à l’exception de la C.-B.), les droits sont calculés en fonction du temps de préparation et/ou des ressources nécessaires à la communication des documents. Par exemple, le Royaume-Uni perçoit des droits pour la recherche, la récupération et la préparation des documents à un taux de 25 £ par personne, par heure. Ces droits sont plafonnés à 450 £ par demande. Toutefois, la présentation de la demande elle-même est gratuite au Royaume-Uni. L’Ontario perçoit également des droits de traitement, à savoir : le coût de chaque heure de recherche manuelle nécessaire à la localisation d’un document; les droits de préparation du document en vue de sa communication; les droits informatiques et autres droits engagés pour localiser, récupérer, traiter et copier un document; les droits d’expédition; et tous les autres droits engagés pour répondre à une demande d’accès à un document.

La modification proposée permettant de demander des renseignements, y compris des pièces d’identité adéquates, s’aligne principalement avec la France et la Nouvelle-Zélande. La France permet aux institutions de demander une pièce d’identité lorsqu’elles ont des doutes raisonnables sur l’identité du demandeur. De même, le régime d’accès à l’information de la Nouvelle-Zélande permet aux institutions de faire des « demandes raisonnables Â» pour vérifier le droit d’accès des demandeurs. Il est probable que la discordance entre la modification proposée et les autres pays examinés (le Royaume-Uni, les États-Unis et l’Australie) résulte du fait que ces pays offrent un droit d’accès universel aux documents gouvernementaux, contrairement au Canada. De plus, les provinces canadiennes susmentionnées (l’Ontario, le Québec, et la Colombie-Britannique) prévoient également un droit d’accès universel aux documents gouvernementaux.

Évaluation environnementale stratégique

Conformément à la Directive du Cabinet sur l’évaluation environnementale des projets de politiques, de plans et de programmes, une analyse préliminaire a permis de conclure qu’une évaluation environnementale stratégique n’est pas requise.

Analyse comparative entre les sexes plus

Aucune incidence liée à l’analyse comparative entre les sexes plus (ACS+) n’a été identifiée dans le cadre de la présente proposition.

L’élimination des droits, autres que ceux liés au droit de présentation de la demande, facilite l’accès pour les personnes qui ont un statut socio-économique moins élevé. Toutefois, cette modification ne s’écarte pas des pratiques existantes, puisque les droits de recherche et de préparation ne sont pas imposés depuis 2016.

Mise en œuvre, conformité et application, et normes de service

Le règlement proposé entrerait en vigueur le jour de son enregistrement. Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada communiquerait ensuite les modifications par courriel aux bureaux et coordonnateurs fédéraux de l’accès à l’information et de la protection des renseignements personnels.

Personne-ressource

Natalie Acres
Directrice, Politique sur l’accès à l’information
Bureau du dirigeant principal de l’information
Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada
Courriel : ippd-dpiprp@tbs-sct.gc.ca

PROJET DE RÉGLEMENTATION

Avis est donné que la gouverneure en conseil, en vertu de l’article 71^{référence a} de la Loi sur l’accès à l’information ^{référence b}, se propose de prendre le Règlement modifiant le Règlement sur l’accès à l’information, ci-après.

Les intéressés peuvent présenter leurs observations au sujet du projet de règlement dans les trente jours suivant la date de publication du présent avis. Ils sont fortement encouragés à le faire au moyen de l’outil en ligne disponible à cet effet sur le site Web de la Gazette du Canada. S’ils choisissent plutôt de présenter leurs observations par courriel, par la poste ou par tout autre moyen, ils sont priés d’y citer la Partie I de la Gazette du Canada, ainsi que la date de publication du présent avis, et d’envoyer le tout à Natalie Acres, directrice, Politique sur l’accès à l’information, Bureau du dirigeant principal de l’information, Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, 90, rue Elgin, Ottawa (Ontario) K1A 0R5 (courriel : ippd-dpiprp@tbs-sct.gc.ca).

Ottawa, le 14 décembre 2022

La greffière adjointe du Conseil privé
Wendy Nixon

Règlement modifiant le Règlement sur l’accès à l’information

Modifications

1 (1) Le passage de l’article 4 du Règlement sur l’accès à l’information ^{référence 1} précédant l’alinéa a) est remplacé par ce qui suit :

4 (1) Quiconque demande l’accès à un document en vertu de la partie 1 de la Loi doit faire parvenir au fonctionnaire compétent de l’institution fédérale dont relève le document :

(2) L’article 4 du même règlement est modifié par adjonction de ce qui suit après le paragraphe (1) :

(2) Si les renseignements contenus dans la demande ne suffisent pas à établir que le demandeur détient le droit d’accès prévu à l’article 4 de la Loi, l’institution fédérale doit lui demander des renseignements additionnels afin de confirmer son droit d’accès.

2 L’article 5 du même règlement est remplacé par ce qui suit :

5 Si l’accès à un document contenant des renseignements personnels concernant le demandeur est autorisé, l’institution fédérale doit, avant de communiquer les renseignements, exiger de lui une preuve d’identité adéquate, sauf si son identité a déjà été confirmée.

3 L’article 7 du même règlement est remplacé par ce qui suit :

7 La personne qui présente une demande de communication d’un document en vertu de la partie 1 de la Loi doit payer un droit de 5 $ au moment de présenter la demande.

4 (1) L’alinéa 8(2)a) du même règlement est remplacé par ce qui suit :

• a) soit constitue une partie pouvant être divulguée d’un document dont la communication peut par ailleurs être refusée en vertu de la partie 1 de la Loi, mais qui ne peut raisonnablement en être extraite pour consultation;

(2) Le paragraphe 8(4) du même règlement est abrogé.

Entrée en vigueur

5 Le présent règlement entre en vigueur à la date de son enregistrement.

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Les renseignements commerciaux confidentiels ne doivent être affichés que dans la zone de texte réservée à cette fin. En général, « renseignements commerciaux confidentiels Â» désigne les renseignements qui i) ne sont pas accessibles au public, ii) sont traités de façon confidentielle par la personne dont l’entreprise est concernée par ces renseignements et iii) ont une valeur économique réelle ou potentielle pour la personne ou ses concurrents, car ils ne sont pas accessibles au public et leur divulgation entraînerait une perte financière pour la personne ou un gain important pour ses concurrents. Les commentaires fournis dans la zone réservée aux renseignements commerciaux confidentiels qui correspondent à cette description ne seront pas rendus publics. L’institution fédérale qui gère le changement réglementaire proposé conserve le droit de rendre le commentaire public s’il n’est pas considéré qu’il s’agit d’un renseignement commercial confidentiel.

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