La Gazette du Canada, Partie I, volume 153, numéro 7 : Décret déclarant que le Règlement sur la réduction des émissions de dioxyde de carbone — secteur de l’électricité thermique au charbon ne s’applique pas en Saskatchewan
Le 16 février 2019
Fondement législatif
Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999)
Ministère responsable
Ministère de l’Environnement
RÉSUMÉ DE L’ÉTUDE D’IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION
(Le présent résumé ne fait pas partie du Décret.)
Enjeux
La ministre de l’Environnement propose un décret (le projet de décret) visant à suspendre l’application du Règlement sur la réduction des émissions de dioxyde de carbone — secteur de l’électricité thermique au charbon (le règlement fédéral) dans la province de la Saskatchewan, à compter du 1er janvier 2020. Le Décret repose sur un projet d’accord d’équivalence pour lequel un avis de disponibilité a été publié le 29 décembre 2018 dans la Partie I de la Gazette du Canada. Cet accord garantirait un résultat équivalent en matière d’émissions de gaz à effet de serre (GES) pour la période du 1er juillet 2018 au 31 décembre 2029. Le projet de décret permettrait de réduire les chevauchements en matière de réglementation et le fardeau administratif, ce qui permettrait à la Saskatchewan d’atteindre des réductions équivalentes des émissions de GES qui répondent le mieux à ses circonstances particulières.
Contexte
Règlement fédéral et modifications proposées
En septembre 2012, le gouvernement du Canada a adopté le règlement fédéral. Ce règlement limite à 420 tonnes de dioxyde de carbone par gigawatt-heure d’électricité produit (t CO2/GWh) les émissions issues de la production d’électricité provenant de groupes de production d’électricité alimentés au charbon, aux dérivés du charbon ou au coke de pétrole. Les nouveaux groupes qui se sont ajoutés après le 1er juillet 2015 ont été immédiatement soumis à la norme en matière d’émissions. Les groupes existants, qui ont été mis en service avant le 1er juillet 2015, doivent se conformer à la norme de rendement après une période qui varie entre 45 et 50 ans d’exploitation, selon la date de mise en service du groupe. Le 12 décembre 2018, des modifications au Règlement ont été publiées dans la Partie II de la Gazette du Canada afin d’accélérer l’élimination progressive de la production d’électricité à partir du charbon d’ici le 31 décembre 2029.
Accords d’équivalence en général
La protection de l’environnement est une compétence partagée entre le Parlement du Canada et les assemblées législatives provinciales. Comme outil permettant de minimiser le dédoublement réglementaire et d’offrir une souplesse dans l’atteinte de résultats équivalents, l’article 10 de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999) [LCPE] autorise le gouverneur en conseil, sur recommandation de la ministre de l’Environnement, à adopter un décret afin que les dispositions du règlement afférent à la LCPE qui font l’objet d’un accord d’équivalence ne s’appliquent pas à une province ou à un territoire. Pour ce faire, la province ou le territoire doit d’abord conclure un accord d’équivalence avec le gouvernement du Canada. Un accord d’équivalence est un accord écrit signé par la ministre de l’Environnement et la province ou le territoire qui déclare que des lois de la province ou du territoire contiennent des dispositions d’effet équivalant au règlement fédéral en question et à la législation environnementale qui contiennent des dispositions semblables aux articles 17 et 20 de la LCPE concernant les enquêtes sur les infractions présumées.
Environnement et Changement climatique Canada (ECCC) a indiqué être disposé à envisager l’élaboration d’accords d’équivalence pour les règlements sur les émissions de GES avec les provinces et les territoires intéressés, afin de réduire le chevauchement réglementaire et d’offrir une plus grande souplesse aux secteurs réglementés. Dans le cas des règlements sur les GES, les lois provinciales ou territoriales sont considérées comme équivalentes si elles entraînent des résultats équivalents en matière d’émissions de GES. Plus particulièrement, les émissions de GES ne doivent pas être plus élevées aux termes des règlements provinciaux ou territoriaux qu’elles ne le seraient aux termes de la réglementation fédérale. Cela permet à une province ou un territoire d’atteindre un objectif en matière de GES qui se serait produit aux termes du règlement fédéral de la façon la mieux adaptée à ses circonstances particulières. Jusqu’à présent, seulement un accord d’équivalence en matière de GES de ce genre a été conclu. Cet accord entre les gouvernements du Canada et de la Nouvelle-Écosse référence 1 est entré en vigueur le 1er juillet 2015référence 2. Les gouvernements du Canada et de la Saskatchewan cherchent à conclure un accord semblable en 2019.
Accord d’équivalence de la Saskatchewan et politique provinciale
Le 22 novembre 2016, ECCC et la Saskatchewan ont signé l’entente de principe Canada-Saskatchewan, en vue de conclure un accord d’équivalence comme le prévoit la LCPE. L’entente de principe a fourni un cadre pour l’établissement d’un accord d’équivalence afin que le règlement fédéral ne s’applique pas en Saskatchewan avant 2029, à condition que la province obtienne un résultat équivalent en matière d’émissions de GES par la mise en œuvre de sa réglementation provinciale sur l’électricité. L’entente de principe indiquait également que l’équivalence du règlement fédéral pourrait servir à éclairer l’équivalence avec le règlement fédéral modifié, servant à accélérer l’élimination progressive de la production d’électricité à partir du charbon.
Le 3 janvier 2018, la Saskatchewan a publié le règlement intitulé The Management and Reduction of Greenhouse Gases (General and Electricity Producer) Regulations (règlement de la Saskatchewan concernant l’électricité). Le règlement de la Saskatchewan concernant l’électricité impose des plafonds d’émissions de GES à l’échelle de la province (ci-après appelés plafonds) aux installations de production d’électricité qui émettent plus de 10 000 tonnes métriques d’équivalent en dioxyde de carbone (10 kt d’éq. CO2) de 2018 à 2029. Les plafonds sont les émissions cumulatives maximales de GES permises par le secteur des services publics d’électricité de la Saskatchewan. Ils ont été fixés pour veiller à ce que les résultats en matière d’émissions de GES en vertu du Règlement de la Saskatchewan concernant l’électricité soient équivalents ou meilleurs que ceux prévus en vertu du règlement fédéral.
Un accord d’équivalence proposé entre les gouvernements du Canada et de la Saskatchewan a été finalisé et publié le 29 décembre 2018. L’accord d’équivalence donnerait à la Saskatchewan une plus grande souplesse quant aux futures décisions en matière d’investissement de capitaux dans le secteur de l’électricité. Dans sa stratégie récemment publiée sur les changements climatiques, la Saskatchewan s’est fixé comme objectif de réduire les émissions de GES de SaskPower d’au moins 40 % par rapport au niveau de 2005 d’ici 2030. Pour atteindre cet objectif, la province prévoit accroître sa capacité de production d’énergie non émettrice de façon à ce que celle-ci atteigne jusqu’à 50 % de sa capacité totale de production en augmentant les sources d’énergie renouvelable (y compris l’énergie éolienne et solaire), en augmentant l’importation d’électricité hydroélectrique du Manitoba et en étudiant la faisabilité de services de stockage d’énergie afin d’étendre la capacité de production d’énergie renouvelable. La province prévoit également exploiter deux groupes alimentés au charbon, soit les groupes 4 et 5 de Boundary Dam (BD4 et BD5), après le 31 décembre 2019, ce qui correspond à la date de fin de vie prévue par le règlement fédéral. Plus particulièrement, il est prévu que BD4 sera en service jusqu’au 31 décembre 2021, tandis que BD5 sera en service jusqu’au 31 décembre 2024. Cela donnera à SaskPower la souplesse nécessaire pour mettre en service d’autres centrales à faibles émissions et non émettrices plus tard, tout en obtenant des résultats équivalents en matière de GES au cours de la durée totale de l’accord d’équivalence. Un objectif harmonisé de capacité de production d’énergie non émettrice de 40 à 50 % d’ici 2030, ainsi que des jalons menant à cette date, est inclus comme condition dans l’accord d’équivalence.
Résultats environnementaux équivalents
Afin de déterminer des résultats équivalents, ECCC a modélisé les niveaux d’émissions de GES de 2018 à 2029 en Saskatchewan en vertu du règlement fédéral, qui est le régime de réglementation fédéral. Ces émissions cumulatives ont été comparées aux émissions de GES cumulatives permises en vertu du régime réglementaire provincial et ont été jugées équivalentes.
Plafonds de GES provinciaux
Les plafonds de la Saskatchewan sont fondés sur les émissions de 2018 à 2029, ce qui coïncide avec le début de la réglementation provinciale le 1er janvier 2018. Pour cette période, ECCC a modélisé les niveaux d’émissions de GES en Saskatchewan en vertu du règlement fédéral existant en tant que politique fédérale.
Les hypothèses sous-jacentes à la modélisation de la croissance de la demande d’électricité comprenaient un certain nombre de facteurs comme des projections de croissance et de modernisation opérationnelle dans des secteurs industriels comme l’industrie de la potasse, des améliorations de l’efficacité énergétique dans les immeubles résidentiels, des changements dans le nombre de ménages et la prise en compte des projections de croissance de la demande de SaskPower. La Saskatchewan a fixé les plafonds d’émissions du secteur de l’électricité en vertu de son règlement pour refléter les résultats de cet exercice de modélisation.
L’analyse d’ECCC révèle que le règlement provincial est équivalent au règlement fédéral au cours de la période 2018-2029, comme le résume le tableau 1 ci-dessous.
| Mégatonnes d’éq. CO2 | 2018-2019 | 2020-2024 | 2025-2029 | Cumulatif 2015-2029 | |
|---|---|---|---|---|---|
| Fédéral | Émissions permises en vertu du règlement fédéral | 33,6 | 72,0 | 71,1 | 176,7 |
| Provincial | Plafonds provinciaux | 33,5 | 77,0 | 64,5 | 175,0 |
| Différence | 0,1 | −5,0 | 6,6 | 1,7 | |
La Saskatchewan devra effectuer d’importants investissements dans la capacité d’énergie non émettrice pour respecter ses plafonds réglementaires et atteindre son objectif de 2030, qui est d’accroître sa capacité de production d’énergie non émettrice de façon à ce que celle-ci atteigne jusqu’à 50 % de sa capacité de production d’énergie renouvelable qui, dans le cadre de la Saskatchewan Prairie Resilience strategy, sera atteinte par une expansion importante de l’énergie éolienne, complétée par d’autres sources d’énergie non émettrice (c’est-à-dire l’énergie solaire, la biomasse, la géothermie, l’hydroélectricité et la gestion axée sur la demande).
Cette capacité de production supplémentaire d’électricité de sources non émettrices serait exploitée au-delà de l’année 2030 et devrait entraîner une réduction de la production d’électricité alimentée au gaz naturel. Cette diminution de génération d’électricité à partir du gaz naturel entraînera une nouvelle diminution des émissions cumulatives de GES au-delà de 2029. La capacité supplémentaire d’énergie non émettrice donnerait également à SaskPower une plus grande souplesse pour atteindre ses résultats en matière de GES.
Émissions de polluants atmosphériques
Pour mettre les choses en contexte et améliorer la compréhension des répercussions du Décret, ECCC a aussi analysé les changements relatifs aux émissions de polluants atmosphériques du secteur des services publics d’électricité en Saskatchewan. Les répercussions de ces polluants atmosphériques n’ont pas été considérées lors de l’évaluation de résultats équivalents étant donné qu’elles ne font pas partie des objectifs du règlement fédéral.
La suspension du règlement fédéral entraînerait une faible augmentation des émissions d’oxydes d’azote (NOx) et d’oxydes de soufre (SOx) dans la province de la Saskatchewan. Durant la période du 1er janvier 2018 au 31 décembre 2029, la hausse nette des émissions de SOx devrait être de 37 kilotonnes (kt), et la hausse nette des émissions de NOx de 8 kt. On sait que ces polluants atmosphériques ont des effets nocifs sur la santé humaine lorsqu’on les inhale directement ou par l’entremise de leur transformation en matière particulaire (MP)2,5 et en ozone troposphérique dans l’atmosphère. Les effets de ces polluants sur la santé sont bien documentés dans la littérature scientifique et comprennent les risques accrus de divers problèmes cardiovasculaires et respiratoires, ce qui augmente le risque de décès prématuré.
Les réductions d’émissions de polluants atmosphériques attendues en raison du règlement fédéral de 2012 sont de 1 156 kt pour les SOx et de 546 kt pour les NOx, de 2015 à 2035 au Canada. En comparaison, la hausse des émissions de polluants atmosphériques en Saskatchewan résultant de la suspension du règlement fédéral en vertu de l’accord d’équivalence au cours de la période d’évaluation (tel qu’il est décrit dans le tableau 2) est faible. On s’attend donc à ce que les répercussions de la hausse des émissions qu’entraînerait l’accord d’équivalence proposé sur la santé de la population canadienne soient faibles. Il faut remarquer que la Saskatchewan a obtenu un rendement supérieur à celui du règlement fédéral de 2015 à 2017 en raison de la mise en service hâtive de son système de captage et de stockage de carbone (CSC) de Boundary Dam 3 (BD3). On estime que, par rapport à un scénario sans CSC, cette installation a réduit respectivement les émissions de SOx et de NOx de 21,8 kt et de 3,8 kt, de 2015 à 2017.
| Polluant | 2018 à 2029 Changement cumulatif net (kt) |
|---|---|
| NOx | 8 |
| SOx | 37 |
| MP totales | 2 |
Objectifs
Les objectifs du projet de décret sont de réduire les chevauchements en matière de réglementation et le fardeau en matière de rapport, tout en permettant à la Saskatchewan d’atteindre des réductions équivalentes des émissions de GES qui répondent le mieux à ses circonstances particulières.
Description
Le projet de décret, élaboré en vertu du paragraphe 10(3) de la LCPE, suspendrait l’application du règlement fédéral, adopté en vertu du paragraphe 93(1) de la LCPE, en Saskatchewan, à partir du 1er janvier 2020.
Règle du « un pour un »
Le projet de décret permettrait de réduire les coûts administratifs de SaskPower et entraînerait une « suppression » en vertu de la règle du « un pour un ». SaskPower n’aurait plus besoin de faire rapport au gouvernement fédéral et, par conséquent, réalisera probablement des économies sur le plan des coûts administratifs pendant la période de 2020 à 2029. Selon le modèle standard d’établissement des coûts du Conseil du Trésor et selon un taux d’actualisation de 7 %, la réduction des coûts administratifs annualisés prévue en raison du projet de décret est d’environ 1 200 $référence 3 (en dollars canadiens de 2012). Pour calculer les coûts évités, on suppose qu’en vertu du règlement fédéral, (i) cinq heures seraient nécessaires pour effectuer des calculs, procéder à une évaluation et vérifier le changement de méthode de production d’électricité en 2020, ce qui entraîne un coût initial de 200 $ référence 4; (ii) chaque année, une moyenne de deux heures serait nécessaire pour remplir les exigences administratives liées aux rapports annuels et environ 25 heures seraient nécessaires pour rédiger des documents visant à démontrer le stockage permanent de carbone au moyen de la technologie relative au CSC à BD3, ce qui entraîne un coût annuel de 1 100 $référence 5 pendant la période de 2020 à 2029; (iii) environ deux heures seraient nécessaires à la haute direction pour approuver le rapport annuel chaque année pendant la période de 2020 à 2029, ce qui entraîne un coût annuel de 100 $référence 6. On suppose également que toutes les tâches mentionnées aux points (i) et (ii) ci-dessus seraient exécutées par des employés ayant une formation en sciences naturelles ou appliquées à un taux de rémunération de 42 $/heureréférence 7 et que le taux de rémunération des cadres de gestion supérieure mentionnés au point (iii) serait de 56 $/heureréférence 8.
Lentille des petites entreprises
Aucune petite entreprise ne serait touchée directement par le projet de décret. Les installations de production d’électricité alimentées au charbon qui vendent leur production d’électricité au réseau appartiennent aux services publics provinciaux ou aux grandes entreprises, dont les revenus s’élèvent à des centaines de millions de dollars. Par conséquent, ECCC ne procédera pas à d’autres analyses de la lentille des petites entreprises.
Consultation
Dans les commentaires présentés à ECCC au sujet du Règlement modifiant le Règlement sur la réduction des émissions de dioxyde de carbone — secteur de l’électricité thermique au charbon, des organismes de santé publique et des groupes environnementaux ont exprimé des préoccupations à l’égard de l’accord d’équivalence, car la suspension du règlement fédéral signifierait que les centrales électriques provinciales alimentées au charbon pourraient ne pas fermer aussi tôt et, par conséquent, entraîner des niveaux d’émissions plus élevés de polluants atmosphériques. Ces préoccupations ont été rendues publiques dans le rapport de l’Institut Pembina sur les accords d’équivalenceréférence 9 publié le 30 août 2017. Des préoccupations semblables ont également été formulées sous forme de commentaires officiels à la publication des modifications au règlement fédéral dans la Partie I de la Gazette du Canada le 17 février 2018 référence 10. Le règlement fédéral établit un régime pour la réduction des émissions de dioxyde de carbone (CO2) et donc, le décret est adopté sur la base de réductions des émissions de GES et non d’autres polluants atmosphériques. ECCC a indiqué que l’accord d’équivalence et le décret proposés seront publiés dans la Gazette du Canada pour une période de consultation publique de 60 jours et qu’il sera ouvert à tous les commentaires durant cette période.
De longues réunions bilatérales ont eu lieu avec des représentants du gouvernement de la Saskatchewan et des représentants du producteur d’électricité, au cours desquelles l’accent a été mis sur les principaux paramètres stratégiques et techniques utilisés pour appuyer la détermination de résultats équivalents. Les consultations techniques ont porté sur les paramètres liés aux prévisions de production d’électricité dans la province aux fins d’intégration dans le modèle énergie-émissions-économie du Canada (le modèle utilisé par ECCC pour prévoir les émissions nationales de GES).
Dans les 60 jours suivant la publication de l’accord d’équivalence proposé, toute personne peut présenter ses commentaires au ministre. À la suite de la période de 60 jours, le ministre publiera un rapport récapitulant comment ces commentaires ont été traités, au besoin. D’autres consultations seront également entreprises au sujet du décret proposé.
Justification
ECCC a modélisé les niveaux d’émissions de GES du secteur des services publics d’électricité de la Saskatchewan qui se seraient produits en vertu du règlement fédéral et les a comparés à ceux qui devraient se produire en vertu du règlement de la Saskatchewan concernant l’électricité entre le 1er janvier 2018 et le 31 décembre 2029.
ECCC est convaincu que l’effet sur les niveaux d’émissions de GES des plafonds établis en tonnes d’éq. CO2 applicables en vertu du règlement de la Saskatchewan concernant l’électricité est, pour la période du 1er janvier 2018 au 31 décembre 2029, équivalent à l’effet sur les niveaux d’émissions des limites d’émissions de GES imposés en vertu de la LCPE et du règlement fédéral.
Des mécanismes pour enquêter sur les infractions présumées s’appliquent dans le cadre du règlement de la Saskatchewan concernant l’électricité. ECCC est donc convaincu que les lois de la Saskatchewan contiennent des dispositions semblables aux articles 17 et 20 de la LCPE concernant les enquêtes sur les infractions présumées en vertu du règlement de la Saskatchewan concernant l’électricité et, par conséquent, que toutes les exigences de la LCPE relatives aux accords d’équivalence ont été respectées.
Un décret visant à suspendre l’application du règlement fédéral en Saskatchewan est recommandé pour minimiser le dédoublement réglementaire en Saskatchewan et permettre à la province d’atteindre des résultats équivalents en matière de GES qui répondent le mieux à ses circonstances particulières. Cette démarche est conforme aux objectifs du gouvernement du Canada concernant la coordination et la coopération en matière de réglementation avec les administrations pertinentes.
Le projet de décret allégerait le fardeau administratif de SaskPower, puisqu’elle ne serait plus tenue de faire rapport au gouvernement fédéral. On s’attend également à ce que le gouvernement fédéral réalise des économies de coûts différentiels découlant des inspections, des enquêtes et des poursuites.
Mise en œuvre, application et normes de service
Le projet de décret suspendrait le règlement fédéral en Saskatchewan à compter du 1er janvier 2020. Les modifications au règlement fédéral publiées le 12 décembre 2018 visant à accélérer l’élimination progressive de la production d’électricité à partir du charbon d’ici le 31 décembre 2029 n’ont aucune incidence sur l’évaluation d’équivalence, car cet accord d’équivalence précise qu’il ne peut pas être renouvelé au-delà du 31 décembre 2029 sous sa forme actuelle. Étant donné que le règlement fédéral serait suspendu, seul le régime de réglementation provincial s’appliquerait. Par conséquent, aucune mesure d’application de la loi fédérale n’est envisagée en Saskatchewan.
La Saskatchewan fournira à ECCC des informations sur les émissions annuelles de GES et sur la production d’électricité, ainsi que d’autres renseignements comme des statistiques sur ses mesures d’application du règlement de la Saskatchewan concernant l’électricité.
Personnes-ressources
Magda Little
Directrice par intérim
Division de l’électricité et de la combustion
Environnement et Changement climatique Canada
351, boulevard Saint-Joseph
Gatineau (Québec)
K1A 0H3
Courriel : ec.electricite-electricity.ec@canada.ca
Matthew Watkinson
Directeur
Division de l’analyse réglementaire et de la valuation
Environnement et Changement climatique Canada
200, boulevard Sacré-Cœur
Gatineau (Québec)
K1A 0H3
Courriel : ec.darv-ravd.ec@canada.ca
PROJET DE RÉGLEMENTATION
Avis est donné, conformément au paragraphe 332(1) référence a de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999) référence b, que la gouverneure en conseil, en vertu du paragraphe 10(3) de cette loi, se propose de prendre le Décret déclarant que le Règlement sur la réduction des émissions de dioxyde de carbone — secteur de l’électricité thermique au charbon ne s’applique pas en Saskatchewan, ci-après.
Les intéressés peuvent présenter à la ministre de l’Environnement, dans les soixante jours suivant la date de publication du présent avis, leurs observations au sujet du projet de décret ou un avis d’opposition motivé demandant la constitution de la commission de révision prévue à l’article 333 de cette loi. Ils sont priés d’y citer la Partie I de la Gazette du Canada, ainsi que la date de publication, et d’envoyer le tout à la Division de l’électricité et de la combustion, Direction de l’énergie et des transports, ministère de l’Environnement, 351, boulevard Saint-Joseph, Gatineau (Québec) K1A 0H3 (téléc. : 819‑938‑4254; courriel : ec.electricite-electricity.ec@canada.ca).
Quiconque fournit des renseignements à la ministre peut en même temps présenter une demande de traitement confidentiel aux termes de l’article 313 de cette loi.
Ottawa, le 7 février 2019
Le greffier adjoint du Conseil privé
Jurica Čapkun
Décret déclarant que le Règlement sur la réduction des émissions de dioxyde de carbone — secteur de l’électricité thermique au charbon ne s’applique pas en Saskatchewan
Déclaration
Non-application
1 Le Règlement sur la réduction des émissions de dioxyde de carbone — secteur de l’électricité thermique au charbonréférence 11 ne s’applique pas en Saskatchewan.
Entrée en vigueur
1er janvier 2020
2 Le présent décret entre en vigueur le 1er janvier 2020.