Décret imposant une surtaxe à la Chine (2024) : DORS/2024-187

La Gazette du Canada, Partie II, volume 158, numéro 21

Enregistrement
DORS/2024-187 Le 20 septembre 2024

TARIF DES DOUANES

C.P. 2024-1027 Le 20 septembre 2024

Sur recommandation de la ministre des Finances et de la ministre des Affaires étrangères et en vertu du paragraphe 53(2)^{référence a} et de l’alinéa 79a)^{référence b} du Tarif des douanes ^{référence c}, Son Excellence la Gouverneure générale en conseil prend le Décret imposant une surtaxe à la Chine (2024), ci-après.

Décret imposant une surtaxe à la Chine (2024)

Définition de marchandises originaires de la Chine

1 Dans le présent décret, marchandises originaires de la Chine s’entend des marchandises qui sont admissibles au marquage en tant que marchandises de la Chine conformément au Règlement sur la détermination, aux fins de marquage, du pays d’origine des marchandises (sauf pays ACEUM).

Non-application

2 Le présent décret ne s’applique pas aux marchandises originaires de la Chine qui sont en transit au Canada à la date d’entrée en vigueur du présent décret.

Surtaxe — numéros tarifaires figurant à l’annexe

3 Les marchandises originaires de la Chine classées dans l’un ou l’autre des numéros tarifaires figurant à l’annexe sont assujetties à une surtaxe correspondant à 100 pour cent de leur valeur en douane, déterminée conformément aux articles 47 à 55 de la Loi sur les douanes.

Entrée en vigueur

4 Le présent décret entre en vigueur le 1^er octobre 2024 ou, si elle est postérieure, à la date de son enregistrement.

ANNEXE

(article 3)

• 8702.20.10
• 8702.20.20
• 8702.30.10
• 8702.30.20
• 8702.40.10
• 8702.40.20
• 8702.90.10
• 8702.90.20
• 8703.40.10
• 8703.40.90
• 8703.50.00
• 8703.60.10
• 8703.60.90
• 8703.70.00
• 8703.80.00
• 8703.90.00
• 8704.41.90
• 8704.42.00
• 8704.43.00
• 8704.51.00
• 8704.52.00
• 8704.60.00
• 8704.90.00

RÉSUMÉ DE L’ÉTUDE D’IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION

(Le présent résumé ne fait pas partie du Décret.)

Enjeux

Les actes, les politiques et les pratiques du gouvernement de la Chine dans le secteur des véhicules électriques (VE) et hybrides ont des effets négatifs sur le commerce de marchandises au Canada. Si rien n’est fait, le soutien hors marché de la Chine dans le secteur des VE pourrait entraîner une augmentation exponentielle des importations qui pourrait nuire à la transformation et aux investissements prévus dans le secteur automobile canadien.

Contexte

Les VE, ainsi que leurs chaînes d’approvisionnement, représentent un secteur stratégique pour un avenir propre au Canada. Au cours des quatre dernières années, les fabricants de VE et de marchandises dans la chaîne d’approvisionnement des VE ont annoncé des investissements de 44 milliards de dollars pour accroître la capacité de production de VE du Canada tout au long de la chaîne d’approvisionnement, du raffinage des minéraux essentiels à la production de batteries et à l’assemblage final de véhicules, ce qui jouera un rôle important dans la mise en place d’une économie propre au Canada et dans la garantie de possibilités à long terme pour les travailleurs du secteur.

Le recours omniprésent de la Chine à des politiques et à des pratiques hors marché a mené à une grande surcapacité dans sa production de VE. Ces politiques et procédures comprennent, sans toutefois s’y limiter, le subventionnement omniprésent, y compris pour les chaînes d’approvisionnement de composants nécessaires, l’insuffisance de normes en matière de travail et d’environnement et d’autres mesures visant à réduire artificiellement les coûts de production. Par conséquent, la Chine exporte des VE à des prix injustement bas, faussant le commerce mondial. Il y a déjà eu une hausse des importations dans le marché canadien des VE fabriqués en Chine, qui sont passées de 84 millions de dollars en 2022 à presque 2,3 milliards de dollars en 2023.

Le 2 juillet 2024, le gouvernement a lancé une consultation de 30 jours sur les réponses stratégiques possibles pour protéger les travailleurs canadiens et les chaînes d’approvisionnement des VE contre les pratiques commerciales déloyales de la Chine, notamment l’imposition d’une surtaxe sur les VE fabriqués en Chine et d’éventuelles mesures supplémentaires, telles que les ajustements aux programmes fédéraux d’incitatifs pour l’achat de véhicules zéro émission et d’incitatifs pour les véhicules moyens et lourds zéro émission, ainsi que des restrictions en matière d’investissement. Les consultations sollicitaient aussi des commentaires sur la cybersécurité et la sécurité des données concernant la protection des renseignements personnels des Canadiens et des intérêts de sécurité nationale du Canada, de même que des avis sur les politiques chinoises qui sont à l’origine de la surcapacité et qui accélèrent les exportations de VE de la Chine, y compris les normes en matière de travail et d’environnement et les pratiques déloyales et hors marché.

L’article 53 du Tarif des douanes permet l’application de mesures commerciales (y compris les surtaxes) pour répondre aux actes, aux politiques ou aux pratiques des gouvernements d’autres pays qui ont ou qui entraînent directement ou indirectement des répercussions négatives sur le commerce de marchandises ou de services du Canada.

Le Canada a trouvé des preuves de politiques, de pratiques et d’actes importants et divers du gouvernement de la Chine pour la fabrication de VE et la production d’intrants essentiels en Chine, tant au niveau central qu’au niveau régional du gouvernement. En voici des exemples :

• un subventionnement omniprésent sous diverses formes, notamment des subventions à la production, des incitatifs à la demande, un financement inférieur au marché et un traitement fiscal préférentiel soutenant à la fois la production de VE et la production d’intrants essentiels comme l’acier, l’aluminium et les batteries pour VE;
• des pratiques de travail préoccupantes : il a été démontré que les entreprises de VE chinoises et leurs fournisseurs ont bénéficié de l’absence de normes du travail rigoureuses, y compris l’application sélective de règles de travail de même qu’une représentation des travailleurs ou des droits de négociation faibles ou inexistants, et des preuves de travail forcé ont été observées dans la région du Xinjiang;
• des normes environnementales laxistes : la production de VE en Chine est caractérisée par des émissions beaucoup plus élevées principalement attribuables à une empreinte carbone comparativement élevée dans la production de batteries pour VE et d’intrants essentiels comme l’aluminium et l’acier. La dépendance de la Chine à la production d’électricité à partir de combustibles fossiles (au premier plan l’électricité thermique au charbon) a été un facteur majeur de l’empreinte carbone plus élevée. Le Canada a aussi trouvé des preuves des dommages environnementaux causés par l’extraction minière de minéraux utilisés dans la production de batteries en Chine;
• d’autres mesures protectionnistes comme des restrictions sur les exportations d’intrants essentiels, des restrictions sur la propriété étrangère et d’autres pratiques déloyales, dont l’application favorable des lois chinoises, qui ont également soutenu injustement le développement de la production chinoise de VE.

Ces pratiques chinoises déloyales, qui avantagent les VE fabriqués en Chine en permettant leur production à des prix artificiellement bas, et ont donné lieu à une grande surcapacité, ont actuellement des effets négatifs sur le commerce de marchandises du Canada d’au moins trois façons :

• Les VE fabriqués en Chine concurrencent déloyalement les producteurs canadiens.
  • Les VE fabriqués en Chine ont rapidement fait croître leur part du marché des VE au Canada, passant de seulement 2 % en 2022 à 11,3 % en 2023 (y compris 25,9 % du marché des véhicules entièrement électriques en 2023). Cette hausse rapide force les producteurs canadiens de produits de substitution à concurrencer des VE fabriqués en Chine, déloyalement avantagés, qui mettent une pression à la baisse injustifiée sur les prix, compromettant la rentabilité des producteurs canadiens.
  • De plus, les VE fabriqués en Chine utilisent généralement des intrants chinois, dont de l’acier, de l’aluminium, des batteries et d’autres composants, tandis que les véhicules fabriqués au Canada ont tendance à utiliser une proportion beaucoup plus élevée d’intrants canadiens et nord-américains. Cela signifie que la prévalence croissante de VE fabriqués en Chine au Canada a aussi des effets négatifs sur les industries de l’acier, de l’aluminium, des batteries et des pièces automobiles du Canada.
• Les VE fabriqués en Chine accaparent une partie des importations d’autres pays.
  • En plus d’accroître leur part du marché des VE du Canada, les VE fabriqués en Chine ont considérablement augmenté leur part des importations globales de ce type de véhicules au Canada, s’emparant d’environ 13 % de ces importations en 2023. Cette croissance a coïncidé avec une chute de la part des importations des États-Unis allant de 60 % en 2021 à 40 % en 2023. Pour les véhicules entièrement électriques, l’impact a été encore plus marqué, la part des importations américaines ayant décliné de 74 % à 38 % en une seule année, de 2022 à 2023. Ce changement important dans la structure des importations réduit le choix des consommateurs et a des effets négatifs sur le Canada, car les importations avantagées par un subventionnement omniprésent et des normes laxistes en matière de travail et d’environnement chassent les importations d’autres pays faites équitablement et assujetties à des normes plus élevées en matière de travail et d’environnement.
• Les VE fabriqués en Chine nuisent aux investissements dans la production canadienne de VE.
  • La hausse des importations de VE fabriqués en Chine nuit aussi aux investissements dans la production canadienne de VE et de véhicules comparables. Dans les consultations, les intervenants ont exprimé des préoccupations concernant des règles inéquitables qui dévaluent les investissements actuels et dissuadent les investissements futurs. Par conséquent, cela produit directement ou indirectement des effets négatifs sur le commerce des VE au Canada.

Il est également craint que, sans réponse stratégique du Canada, les effets négatifs des importations croissantes de VE chinois minent le développement et l’expansion de l’industrie canadienne des VE. La production de VE de la Chine dépasse maintenant sa consommation intérieure, et il est attendu que les entreprises chinoises produisent des millions d’automobiles excédant la demande intérieure chinoise au cours des années à venir. Cette surcapacité entraîne déjà la croissance exponentielle des exportations de VE chinois, qui sont passées de 4,7 milliards de dollars canadiens en 2020 à 58,6 milliards de dollars canadiens en 2023. De même, la part des importations des VE chinois dans les marchés des pays tiers (l’Union européenne [UE], le Royaume-Uni, l’Australie et le Mexique) augmente rapidement. En 2023, le Canada représentait approximativement 3,84 % des exportations de VE chinois, mais cette proportion pourrait fortement augmenter au cours des prochaines années si rien n’est fait, surtout si d’autres pays agissent pour réduire l’accès des VE chinois à leurs marchés.

De même, l’absence de réponse stratégique pour restreindre l’entrée des VE chinois sur le marché canadien serait susceptible de menacer l’intégration continue du marché automobile nord-américain. L’industrie automobile du Canada est hautement intégrée à celle de l’Amérique du Nord, des centaines de fournisseurs livrant des milliers de pièces pour les véhicules, certaines d’entre elles traversant la frontière sept à huit fois pendant leur assemblage dans les véhicules. En fait, de 2021 à 2023, le commerce des produits automobiles, y compris les véhicules finis et les pièces, représentait 16 % du commerce bilatéral entre le Canada et les États-Unis. Une hausse des importations de VE chinois compromettrait l’intégration nord-américaine, car une part plus grande du marché serait enlevée à la production canadienne et nord-américaine équitablement commercialisée, et nuirait encore plus aux investissements dans la production canadienne de VE.

Certains autres partenaires commerciaux aux vues similaires, dont les États-Unis et l’UE, ont soulevé des préoccupations semblables à l’égard des programmes de soutien dans le secteur des VE de la Chine et ont pris des mesures pour protéger leurs marchés. L’UE applique actuellement des droits compensatoires provisoires aux VE produits en Chine, et les États-Unis ont annoncé qu’ils augmenteront leurs tarifs de l’article 301 sur les VE chinois à 100 % cette année (ces tarifs sont actuellement de 25 %).

Objectif

Une surtaxe constituera une réponse aux actes, aux politiques et aux pratiques du gouvernement de la Chine qui ont des effets préjudiciables, ou ont provoqué directement ou indirectement des effets préjudiciables, sur le commerce de marchandises du Canada. Elle contribuera à uniformiser les règles du jeu pour les travailleurs automobiles canadiens et permettra à l’industrie canadienne des VE d’être concurrentielle en limitant les importations au Canada de VE chinois déloyalement commercialisés. Une surtaxe préserve aussi les chaînes d’approvisionnement automobiles nord-américaines profondément intégrées, car elle est alignée sur une mesure similaire des États-Unis, et assure une protection contre une hausse potentielle des importations de VE de la Chine découlant des mesures adoptées par d’autres administrations, notamment les États-Unis et l’UE.

Description

Le Décret imposant une surtaxe à la Chine (2024) [le Décret] impose une surtaxe de 100 % sur les VE fabriqués en Chine et importés au Canada à compter du 1^er octobre 2024. Cette surtaxe s’ajoute au tarif de la nation la plus favorisée (NPF) de 6,1 % qui s’applique aux VE produits en Chine et importés au Canada. Le gouvernement a l’intention d’examiner cette mesure dans un délai d’un an à compter de son entrée en vigueur.

Élaboration de la réglementation

Consultation

Les consultations publiques annoncées le 24 juin 2024 se sont déroulées du 2 juillet au 1^er août 2024. Affichées sur le site Web du ministère des Finances, elles sollicitaient des avis sur des réponses stratégiques possibles aux pratiques de commerce déloyales de la Chine, notamment :

• une surtaxe en vertu de l’article 53 du Tarif des douanes;
• s’il faut exclure les véhicules zéro émission fabriqués en Chine des critères d’admissibilité aux programmes d’incitatifs pour l’achat de véhicules zéro émission et d’incitatifs pour les véhicules moyens et lourds zéro émission;
• si des mesures supplémentaires comme une orientation stratégique plus poussée, une surveillance ou des restrictions liées aux transactions et aux investissements provenant de sources chinoises dans la chaîne d’approvisionnement du Canada en VE sont nécessaires ou seraient souhaitables;
• les questions de cybersécurité et de sécurité des données dans les véhicules connectés et d’éventuelles mesures pour répondre à ces préoccupations;
• d’autres mesures liées à la protection de la chaîne d’approvisionnement plus générale du Canada en VE.

Le gouvernement a reçu un total de 232 soumissions de l’industrie, d’associations professionnelles, d’organismes non gouvernementaux, d’entreprises, de provinces et de particuliers. Les intervenants dans l’industrie automobile et sa chaîne d’approvisionnement ont largement appuyé la surtaxe et souligné l’importance de s’aligner sur les États-Unis. Certains intervenants ont demandé l’élargissement de la portée pour couvrir d’autres biens associés à la chaîne d’approvisionnement des VE. D’autres encore ont dit craindre de possibles impacts économiques négatifs, notamment sur les prix et les activités des entreprises canadiennes, et aussi de possibles impacts sur le rythme d’adoption des VE au Canada.

Obligations relatives aux traités modernes et consultation et mobilisation des Autochtones

À la suite de la réalisation de l’évaluation des répercussions des traités modernes, aucun effet préjudiciable sur des droits ancestraux ou issus de traités potentiels ou établis, reconnus et confirmés à l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982, n’a été relevé dans le Décret.

Choix de l’instrument

Le paragraphe 53(2) du Tarif des douanes établit le pouvoir du gouverneur en conseil, sur recommandation du ministre des Finances et du ministre des Affaires étrangères, d’assujettir par décret à une surtaxe des marchandises originaires d’un pays pour réagir aux actes, politiques ou aux pratiques du gouvernement d’un pays qui nuisent au commerce des marchandises ou services du Canada ou provoquent directement ou indirectement des effets nocifs à cet égard.

D’autres instruments ont été envisagés, mais n’ont pas été jugés pertinents pour compenser rapidement le large éventail de politiques et de pratiques omniprésentes et hors marché de la Chine et corriger les distorsions du commerce mondial qu’elles engendrent.

Analyse de la réglementation

Avantages et coûts

Il est attendu qu’une surtaxe sur les VE chinois soit prohibitive et entraîne une chute des importations de la Chine ainsi qu’une réduction correspondante des droits perçus (139,8 millions de dollars en 2023). Il est attendu que les importations de VE se déplacent vers d’autres pays qui produisent des VE, dont bon nombre ont des accords de libre-échange avec le Canada (par exemple les États-Unis, l’UE, le Japon, la Corée du Sud), et à ce que ces importations entrent au Canada exemptes de droits de douane en vertu de ces accords. La production intérieure de VE est également en expansion. Comme les véhicules chinois importés sont généralement assez chers et qu’il est attendu que ces véhicules commencent à provenir d’autres sources, il ne devrait pas y avoir de coût pour les consommateurs à court terme. Des impacts à long terme sur les consommateurs sont possibles, dans la mesure où la surtaxe empêche l’importation future de véhicules chinois moins coûteux, mais l’étendue et la nature de ces impacts dépendent de nombreuses variables, dont la demande globale de VE et la gamme changeante de véhicules en provenance d’autres sources, y compris le Canada.

Les droits de douane non perçus représentent aussi des économies correspondantes pour les importateurs et les producteurs automobiles canadiens qui n’auront plus à payer les tarifs s’ils importent subséquemment des véhicules exempts de droits de douane de pays avec lesquels le Canada a un accord de libre-échange ou s’ils produisent des véhicules au Canada.

Les mandats de ventes de VE du Canada jusqu’en 2035 ont été établis avant la récente hausse marquée des importations de VE de la Chine, en fonction des tendances historiques du Canada en matière d’importation de ce type de véhicules. Bien que la surtaxe puisse compromettre l’adoption rapide des VE par les consommateurs canadiens, cet obstacle est compensé par l’avantage à long terme que les investissements du Canada dans la chaîne d’approvisionnement et d’assemblage des VE se concrétiseront. Autrement dit, la surtaxe garantira que ces investissements ne seront pas minés ou empêchés par une croissance des VE ayant bénéficié d’un soutien déloyal grâce à l’utilisation, par le gouvernement de la Chine, d’un grand éventail de politiques et de pratiques hors marché.

Lentille des petites entreprises

L’analyse sous la lentille des petites entreprises a permis de déterminer que la mesure n’imposerait pas d’obligations administratives ou de conformité aux petites entreprises canadiennes. Les taxes ne sont pas incluses dans la définition du fardeau administratif ou de conformité de la Politique sur la limitation du fardeau réglementaire sur les entreprises.

Règle du « un pour un »

La règle du « un pour un » ne s’applique pas, car il n’y a pas de modification progressive du fardeau administratif pesant sur les entreprises. Les taxes n’entrent pas dans la définition du fardeau administratif de la Loi sur la réduction de la paperasse et ne sont pas assujetties à la prescription en matière de compensation en vertu de la règle.

Coopération et harmonisation en matière de réglementation

Comme il est indiqué ci-dessus, les partenaires commerciaux aux vues similaires du Canada, dont les États-Unis et l’UE, ont cerné des préoccupations semblables et prennent des mesures pour protéger leurs marchés.

Le 14 mai 2024, les États-Unis ont annoncé une augmentation dans les tarifs de l’article 301 applicables aux VE importés de la Chine de 25 % à 100 % parmi divers autres secteurs stratégiques. De plus, le 12 juin 2024, la Commission européenne a annoncé une conclusion provisoire selon laquelle la chaîne d’approvisionnement en batteries pour VE de la Chine bénéficie d’un subventionnement injuste qui menace de nuire aux producteurs européens. Des droits de douane provisoires allant de 17,4 % à 37,6 % sont imposés aux importations de VE produits en Chine depuis le 4 juillet 2024, la décision finale étant attendue en novembre 2024.

Effets sur l’environnement

La limitation de l’entrée des VE chinois à faible coût sur le marché canadien pourrait ralentir l’adoption de ce type de véhicules au Canada et compliquer l’atteinte des cibles d’adoption à court terme. En revanche, une surtaxe aiderait la transition de l’industrie automobile canadienne vers les VE. Les VE produits au Canada ont un impact environnemental plus faible que ceux produits en Chine, surtout parce que les sources d’électricité utilisées pour les produire sont plus propres. Par conséquent, à long terme, l’impact environnemental global devrait être faible.

Analyse comparative entre les sexes plus

Aucun impact fondé sur le genre ou d’autres facteurs identitaires n’a été cerné relativement à cette mesure, car des VE d’autres sources seront encore disponibles.

Mise en œuvre, conformité et application, et normes de service

Le présent décret entrera en vigueur le 1^er octobre 2024. Comme avec d’autres mesures antérieures similaires, les marchandises qui transiteront au Canada à cette date seront exemptées de la surtaxe.

Le Décret sera mis en application par l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) à titre d’administrateur du Tarif des douanes. L’ASFC avisera les clients de la nouvelle surtaxe au moyen d’un Avis des douanes et de bulletins dans son Unité des services techniques aux clients commerciaux.

Personne-ressource

Mike Mosier
Directeur
Politique commerciale et tarifaire
Division de la politique commerciale internationale
Ministère des Finances
Ottawa (Ontario)
K1A 0G5
Courriel : tariff-tarif@fin.gc.ca