Règlement modifiant le Règlement sur les mesures économiques spéciales visant la Birmanie : DORS/2023-228

La Gazette du Canada, Partie II, volume 157, numéro 23

Enregistrement
DORS/2023-228 Le 27 octobre 2023

LOI SUR LES MESURES ÉCONOMIQUES SPÉCIALES

C.P. 2023-1092 Le 27 octobre 2023

Attendu que la gouverneure en conseil juge que la situation en Birmanie constitue une rupture sérieuse de la paix et de la sécurité internationales qui entraîne ou est susceptible d’entraîner une grave crise internationale,

À ces causes, sur recommandation de la ministre des Affaires étrangères et en vertu des paragraphes 4(1)référence a, (1.1)référence b, (2)référence c et (3) de la Loi sur les mesures économiques spéciales référence d, Son Excellence la Gouverneure générale en conseil prend le Règlement modifiant le Règlement sur les mesures économiques spéciales visant la Birmanie, ci-après.

Règlement modifiant le Règlement sur les mesures économiques spéciales visant la Birmanie

Modifications

1 Le Règlement sur les mesures économiques spéciales visant la Birmanie référence 1 est modifié par adjonction, après l’article 4, de ce qui suit :

Assurance — navires

5 (1) Sous réserve de l’article 19, il est interdit à toute personne au Canada et à tout Canadien à l’étranger de fournir des services d’assurance ou de réassurance à la Birmanie ou à toute personne qui s’y trouve ou au profit de celles-ci, ou suivant leurs instructions, à l’égard de navires transportant du carburant aviation vers la Birmanie.

Assurance en cours

(2) Le paragraphe (1) ne s’applique à l’assurance ou la réassurance en cours d’effet qu’une fois écoulés trente jours après l’entrée en vigueur du présent article.

2 L’article 13 du même règlement est remplacé par ce qui suit :

Participation à une activité interdite

13 Il est interdit à toute personne au Canada ou à tout Canadien à l’étranger de faire sciemment quoi que ce soit qui occasionne ou facilite la réalisation de toute activité interdite par les articles 3 à 5, qui y contribue ou qui vise à le faire.

3 (1) Le passage de l’article 19 du même règlement précédant l’alinéa a) est remplacé par ce qui suit :

Exceptions à l’article 4 et au paragraphe 5(1)

19 L’article 4 et le paragraphe 5(1) ne s’appliquent pas à l’égard :

(2) Les alinéas 19 a) à c) de la version française du même règlement sont remplacés par ce qui suit :

4 La partie 1 de l’annexe du même règlement est modifiée par adjonction, selon l’ordre numérique, de ce qui suit :

5 La partie 2 de l’annexe du même règlement est modifiée par adjonction, selon l’ordre numérique, de ce qui suit :

Antériorité de la prise d’effet

6 Pour l’application de l’alinéa 11(2)a) de la Loi sur les textes réglementaires, le présent règlement prend effet avant sa publication dans la Gazette du Canada.

Entrée en vigueur

7 Le présent règlement entre en vigueur à la date de son enregistrement.

RÉSUMÉ DE L’ÉTUDE D’IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION

(Le présent résumé ne fait pas partie du Règlement.)

Enjeux

Le 1er février 2021, les Forces armées du Myanmar ont déclenché un coup d’État militaire contre le gouvernement démocratiquement élu de la Ligue nationale pour la démocratie (LND).

Malgré la condamnation de la communauté internationale, les appels répétés à mettre fin à la violence et les efforts de l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est (ANASE) pour inciter le régime à participer aux dialogues inclusifs en faveur de la paix, le régime militaire au Myanmar n’a pas changé de cap. En fait, les attaques contre les civils s’intensifient, alors que les violations flagrantes des droits de la personne et du droit humanitaire se multiplient et s’aggravent, avec de graves conséquences humanitaires, économiques, politiques et en matière de sécurité au Myanmar et dans l’ensemble de la région.

Compte tenu de l’intensification de la violence et des conflits armés au Myanmar, des répercussions sur les pays voisins et de l’absence de progrès tangibles vers la paix, il convient d’imposer de nouvelles mesures coercitives, y compris des mesures visant à empêcher la fourniture d’armes et d’équipements militaires au Myanmar.

Contexte

Le 1er février 2021, l’armée du Myanmar a renversé le gouvernement civil, en formant le Conseil d’administration de l’État (CAE), et a arrêté des dirigeants civils démocratiquement élus, des manifestants, des journalistes et des militants prodémocratie. Des violations flagrantes et systématiques des droits de la personne continuent de se produire contre le peuple du Myanmar en toute impunité alors que le CAE cherche à éradiquer la résistance et affirmer son autorité.

L’armée a lancé de vastes opérations offensives terrestres et aériennes dans le but d’anéantir les Forces de défense du peuple (People’s Defense Forces) locales et le soutien civil dont elles bénéficient. L’armée a également poursuivi ses attaques aériennes et terrestres contre les civils et les infrastructures civiles, provoquant des déplacements massifs et une crise humanitaire de plus en plus grave. La situation, notamment l’escalade du conflit armé et les graves violations des droits de la personne, constitue une violation grave et continue de la paix et de la sécurité internationales ainsi qu’une crise internationale qui s’aggrave. Elle a des répercussions sur les pays voisins, incluant ceux qui accueillent les personnes déplacées de force.

Le Canada a adopté une réponse à plusieurs volets à la crise au Myanmar et continue de participer activement aux efforts diplomatiques visant à résoudre la situation au Myanmar par des voies bilatérales et multilatérales. Des efforts de paix ont été menés par l’ANASE avec un soutien international, notamment du Canada, à la suite du consensus en cinq points de l’ANASE d’avril 2021, qui a établi une feuille de route pour la paix au Myanmar. La mise en œuvre de ce consensus est au point mort en raison de l’intransigeance du régime.

Attaques contre les civils

Il est bien documenté que, depuis des décennies, l’armée du Myanmar a pour habitude de prendre les civils pour cible, en recourant systématiquement à des bombardements aériens à partir d’hélicoptères de combat, d’avions de combat à réaction et d’artillerie, ainsi que de véhicules blindés terrestres. Ces derniers mois, l’armée a intensifié ses attaques aériennes, bombardant des villages, des écoles, des installations médicales et des campements de personnes déplacées à l’intérieur du pays. Le régime utilise actuellement des avions, des hélicoptères de combat, des véhicules blindés de transport de troupes et des missiles acquis à l’étranger pour mener des attaques visant des civils, en violation du droit international humanitaire et pénal.

Les bombardements aveugles du régime ont détruit des maisons, des bâtiments religieux, des écoles et des installations médicales, entre autres infrastructures civiles. À titre d’exemple récent et flagrant, le 11 avril 2023, le régime a lancé une série de frappes aériennes lors d’une cérémonie d’ouverture du bureau administratif local des forces de la résistance dans le village de Pa Za Gyi, dans la région de Sagaing, tuant plus de 170 civils, dont des femmes et des enfants. Cette attaque est la plus meurtrière depuis le coup d’État militaire de février 2021. L’armée a également mené une campagne d’incendies criminels de masse. Entre novembre 2022 et la mi-janvier 2023, les forces du régime ont détruit plus de 16 000 maisons et bâtiments civils dans la seule région de Sagaing. Les attaques aériennes et terrestres de l’armée du Myanmar, la campagne d’incendies criminels et les violations généralisées des droits de la personne continuent de déplacer les populations à l’intérieur du Myanmar et de les forcer à fuir vers les pays voisins.

Acquisition d’armes et de matériel

Les armes et le matériel utilisés par le régime font partie intégrante de la perpétration d’atrocités par le régime. Les armes et le carburant fournis au régime lui permettent de commettre des actes de violence et des atrocités dans tout le Myanmar. Le régime se procure des armes par le biais de la production nationale et d’un réseau d’entreprises basées au Myanmar qui font le courtage d’armes et d’équipements pour l’armée. Des rapports récents ont montré comment l’armée du Myanmar s’est appuyée sur une variété d’armes à feu produites localement pour procéder à des exécutions sommaires, des massacres et d’autres violations des droits de la personne en réponse aux manifestations pacifiques et à la résistance armée croissante contre le coup d’État au Myanmar, ainsi que sur les réseaux qui soutiennent cette production nationale. Le renforcement de la production nationale d’armes est un objectif de longue date de l’armée du Myanmar, car il s’agit d’un moyen nécessaire pour libérer l’armée de sa dépendance à l’égard des approvisionnements extérieurs acquis par l’intermédiaire de courtiers et d’amis du régime militaire.

Comme l’indique le rapporteur spécial de l’Organisation des Nations Unies (PDF), l’armée du Myanmar a importé pour au moins un milliard de dollars américains d’armes, de biens à double usage, d’équipements et de matières premières depuis le coup d’État militaire.

Érosions démocratiques

Le régime militaire continue de réprimer toute forme de dissidence alors qu’il s’efforce d’imposer au peuple du Myanmar un avenir dominé par l’armée, notamment par le biais des soi-disant élections prévues à l’origine pour 2023. Le régime a cherché à légitimer ses efforts pour écraser l’espace civique, pour contrôler les organisations locales et internationales et pour façonner les résultats des élections en adoptant la loi sur l’enregistrement des organisations (Organization Registration Law). Cette loi fixe des conditions d’enregistrement onéreuses et semble conçue pour éradiquer la Ligue nationale pour la démocratie, pour entraver les partis politiques ethniques et pour faire en sorte que les députés nommés par l’armée, ainsi que les partis soutenus par l’armée, puissent former ensemble le prochain gouvernement. Bien qu’il ait prolongé l’état d’urgence dans le pays jusqu’en janvier 2024, le régime continue de planifier l’organisation de soi-disant élections dans une tentative désespérée de revendiquer la légitimité et d’obtenir une reconnaissance internationale. Ces efforts pour écraser l’espace civique illustrent le mépris ultime du régime pour les principes démocratiques.

La Commission électorale de l’Union (CEU) du Myanmar, dont le mandat comprend l’organisation et la supervision des élections, a été chargée par le régime de préparer les élections, y compris l’enregistrement des partis et la législation connexe. En tant que telle, la CEU est directement responsable de l’érosion des principes démocratiques au Myanmar, de la fragmentation du paysage politique et de l’augmentation de la violence politique. Les modifications recommandées comprennent les membres actuels connus de la CEU.

Objectif

Description

Les modifications au Règlement sur les mesures économiques spéciales visant la Birmanie (le Règlement)ajoutent à l’annexe du Règlement 39 personnes et 22 entités qui exercent des fonctions clés au nom du régime militaire, ainsi qu’une interdiction de fournir des assurances maritimes pour le transport de carburant d’aviation au Myanmar.

Élaboration de la réglementation

Consultation

Affaires mondiales Canada s’entretient régulièrement avec les intervenants pertinents, y compris des organisations de la société civile, les communautés culturelles et d’autres gouvernements aux vues similaires, au sujet de l’approche adoptée par le Canada quant à la mise en œuvre de sanctions.

Concernant ces modifications, des consultations publiques n’auraient pas été adéquates, puisque la communication du produit visé par les sanctions entraînerait probablement la fuite de biens avant l’entrée en vigueur des modifications.

Obligations relatives aux traités modernes et consultation et mobilisation des Autochtones

Une évaluation initiale de la portée géographique de l’initiative a été effectuée et n’a révélé aucune obligation découlant des traités modernes, puisque les modifications ne prennent pas effet dans une région visée par un traité moderne.

Choix de l’instrument

Les règlements constituent la seule méthode pour promulguer des sanctions au Canada. Aucun autre instrument ne pourrait être considéré.

Analyse de la réglementation

Avantages et coûts

L’application de sanctions supplémentaires servira à faire davantage pression sur le régime militaire pour qu’il modifie son comportement et à démontrer la volonté du Canada d’imposer des coûts réels à ceux qui tentent d’entraver ou de saper les efforts internationaux visant à résoudre la crise au Myanmar. Cela démontrera en outre que ceux qui soutiennent le régime en subiront les conséquences. Les sanctions communiquent un message clair que le Canada n’acceptera pas que des actions constituant une rupture sérieuse de la paix et de la sécurité internationales entraînant une grave crise internationale continuent de se dérouler au Myanmar aux mains de l’armée en toute impunité. Comme les efforts déployés à ce jour n’ont pas convaincu le régime militaire d’accepter la responsabilité de ses actes, des sanctions supplémentaires envoient un message important du Canada pour l’inciter à changer son comportement.

Les répercussions de ces nouvelles mesures sur les entreprises canadiennes devraient être négligeables puisque l’ensemble des exportations de services du Canada vers le Myanmar n’atteint pas le seuil minimal requis pour faire l’objet d’un suivi par le gouvernement du Canada.

Affaires mondiales Canada continue de dialoguer avec les entreprises canadiennes actives au Myanmar afin de s’assurer qu’elles comprennent la situation sur le terrain, leurs obligations en vertu du droit canadien, les attentes du gouvernement du Canada en ce qui a trait aux pratiques commerciales responsables à l’étranger, ainsi que les risques potentiels, sur les plans juridiques et de la réputation, de faire des affaires au Myanmar.

Les banques et institutions financières canadiennes sont tenues de se conformer aux sanctions. Elles le feront en ajoutant les nouvelles interdictions à leurs systèmes de surveillance existants, ce qui pourrait entraîner un coût de conformité mineur.

Les modifications engendreront des coûts additionnels pour les entreprises devant obtenir un permis afin d’être autorisées à effectuer des activités ou des transactions autrement interdites. Cependant, les coûts seront probablement faibles, car il est peu probable que les entreprises canadiennes entretiennent des relations avec les personnes et entités nouvellement inscrites.

On prévoit que les conséquences socioéconomiques de l’interdiction de fournir des services d’assurance pour le transport de carburant d’aviation sur la population civile générale du Myanmar seront minimes par nature et que son incidence humanitaire négative sera faible. Les organisations consultées dans le cadre du processus d’évaluation des risques l’ont confirmé et ont soutenu à l’unanimité cette modification, car la réduction de la capacité de l’armée du Myanmar à utiliser la puissance aérienne l’emporterait sur les conséquences négatives que la fin des services d’assurance pourrait entraîner.

L’interdiction d’exportation du Canada envoie un signal fort aux intervenants du Myanmar et de la communauté internationale qui borde le pays. La valeur symbolique de l’interdiction renforce encore la crédibilité du Canada auprès des défenseurs de la démocratie au Myanmar et dans la région, qui réclament des mesures plus strictes de la part du Canada et d’autres pays aux vues similaires. L’interdiction de fournir des assurances maritimes pour le transport de carburant d’aviation renforce ce signal à l’intention de nos alliés.

Lentille des petites entreprises

Les modifications engendreront des coûts additionnels pour les entreprises demandant des permis les autorisant à effectuer des activités ou des transactions faisant l’objet d’une interdiction. Cependant, les coûts seront probablement faibles, car il est peu probable que les entreprises canadiennes aient ou auront des relations avec les personnes et les entités nouvellement inscrites. Comme il est peu probable que les entreprises canadiennes fassent des affaires dans ces secteurs, on ne s’attend pas à ce que les modifications entraînent une perte importante de débouchés pour les petites entreprises.

De plus, le 9 avril 2021, le Canada a diffusé un avis aux entreprises afin de s’assurer que les entreprises canadiennes, y compris les petites entreprises, sont conscientes des risques accrus sur le plan commercial et pour leur réputation de faire des affaires au Myanmar. L’avis soulignait également les attentes du gouvernement du Canada en matière de pratiques commerciales responsables à l’étranger et recommandait aux entreprises canadiennes d’exercer une diligence raisonnable pour assurer une conduite des affaires responsable, notamment en examinant de près leurs chaînes d’approvisionnement pour déterminer si leurs activités soutiennent les conglomérats militaires ou leurs sociétés affiliées. L’avis sur les relations d’affaires est rediffusé régulièrement, selon les besoins, lorsque les conditions changent dans le pays ou lorsque des modifications substantielles sont apportées au Règlement.

Règle du « un pour un »

Le processus d’octroi de permis aux entreprises répond à la définition de « fardeau administratif » de la Loi sur la réduction de la paperasse et devrait être calculé et compensé dans un délai de 24 mois. Cependant, les modifications portent sur une situation d’urgence, et sont donc exemptées de l’obligation d’alléger le fardeau administratif et réglementaire en vertu de la règle du « un pour un ».

Coopération et harmonisation en matière de réglementation

Bien que les modifications ne soient pas liées à un plan de travail ou à un engagement dans le cadre d’un forum officiel de coopération réglementaire, elles sont harmonisées avec les mesures prises par des partenaires aux vues similaires.

Évaluation environnementale stratégique

Il est peu probable que les modifications entraînent des effets importants sur l’environnement. Conformément à la Directive du Cabinet sur l’évaluation environnementale des projets de politiques, de plans et de programmes, une analyse préliminaire a conclu qu’une évaluation environnementale stratégique n’est pas nécessaire.

Analyse comparative entre les sexes plus (ACS+)

Les modifications visent des personnes bien précises (particuliers et entités) faisant partie de l’armée du Myanmar et des personnes participant à des activités qui ont contribué à la rupture sérieuse de la paix et de la sécurité internationales survenue au Myanmar, plutôt que les citoyens du Myanmar dans leur ensemble. Cela permet de minimiser les effets collatéraux sur ceux qui dépendent de ces personnes.

Des exceptions sont prévues dans le Règlement, notamment pour permettre la fourniture d’une aide humanitaire afin d’atténuer quelque peu les répercussions des sanctions sur les groupes vulnérables. La ministre des Affaires étrangères peut également délivrer des permis en vertu du Décret. En tant que telles, ces nouvelles sanctions sont susceptibles d’entraîner des répercussions limitées sur les citoyens du Myanmar.

Justification

Les 39 personnes ajoutées au Règlement sont de hauts responsables actuels du régime militaire, incluant la CEU, ou de hauts fonctionnaires d’entités qui produisent des revenus pour le régime, ou qui fournissent des armes ou des ressources essentielles utilisées par le régime pour alimenter sa violence. Les 22 entités ajoutées au Règlement remplissent des fonctions essentielles pour le régime militaire, par exemple servir d’intermédiaire pour les revenus, les armes ou les ressources essentielles utilisées par l’armée pour produire des armes et des munitions sur le territoire national. Les individus et les entités sont liés, en particulier, à la vague de frappes aériennes et d’autres attaques contre des populations civiles qui ont coûté des dizaines de vies civiles.

Cela renforce les efforts découlant de la résolution 75/287 de l’Assemblée générale des Nations Unies (UNGA), dans le cadre de laquelle le Canada exhorte tous les États membres de l’Organisation des Nations Unies (ONU)à empêcher la vente et le transfert d’armes, de matériel militaire, de matériel à double usage et d’aide technique au Myanmar. S’appuyant sur l’esprit de la résolution 75/287, ces modifications au Règlement renforcent les appels bilatéraux et multilatéraux répétés du Canada et d’autres pays, y compris le rapporteur spécial de l’ONU, pour que des mesures soient prises afin de mettre un terme à l’afflux d’armes au Myanmar. Comme il est indiqué ci-dessus, ces derniers mois ont vu la prolifération de documents crédibles concernant les flux d’armes et de ressources à destination du Myanmar, destinés à être utilisés par le régime militaire contre la population civile. Les réseaux de courtiers, de sociétés, de directeurs et d’actionnaires connus ont fait l’objet d’une cartographie considérable, ce qui a amené la communauté internationale à demander l’adoption de sanctions globales à l’encontre de ces réseaux de trafiquants d’armes.

En outre, les modifications s’alignent sur le contenu de la résolution 2669 du Conseil de sécurité des Nations unies, adoptée en décembre 2022, qui exige la fin des violences au Myanmar, y compris la libération des prisonniers politiques. En limitant l’accès du régime aux armes et aux revenus, les modifications renforcent les engagements du Canada à voir la fin du conflit au Myanmar, comme le demande la résolution du Conseil de sécurité de l’ONU, et encouragent fortement une action internationale concertée de la part des États membres de l’ONU.

L’interdiction de fournir des assurances maritimes pour le transport de carburant d’aviation au Myanmar limitera davantage l’accès du régime à une ressource qui lui est essentielle afin de poursuivre ses frappes aériennes contre la population civile du Myanmar, comme il est indiqué dans la section « Contexte » ci-dessus. Cette modification répond aux appels de plus en plus nombreux et crédibles lancés par des partenaires de premier plan de la société civile et de l’ONU pour que la communauté internationale prenne des mesures concertées en réponse à la violence croissante. L’armée du Myanmar dépend du carburant d’aviation pour faire fonctionner les avions utilisés dans ces attaques, un type de carburant que des sociétés étrangères et nationales fournissent, importent, manipulent, stockent et distribuent. Ces sanctions sont cohérentes avec les efforts déployés par le Canada pour mettre fin à la circulation d’armes et de produits connexes au Myanmar et complètent l’interdiction du carburant d’aviation promulguée en février 2023.

Ces sanctions témoignent de la solidarité avec les pays aux vues similaires, qui ont déjà imposé des restrictions semblables à des particuliers et aux entités.

Mise en œuvre, conformité et application, et normes de service

Ces modifications entrent en vigueur le jour de leur enregistrement. Elles font suite au sixième anniversaire de la crise des Rohingyas, à la prolongation de l’état d’urgence au Myanmar par le régime militaire, ainsi qu’aux anniversaires des attaques majeures menées par le régime contre la population civile en septembre et octobre 2022.

La Gendarmerie royale du Canada et l’Agence des services frontaliers du Canada sont chargées de l’application des règlements relatifs aux sanctions. Conformément à l’article 8 de la Loi sur les mesures économiques spéciales, toute personne contrevenant au Règlement sur les mesures économiques spéciales visant la Birmanie encourt, sur déclaration de culpabilité, une amende maximale de 25 000 $ ou un emprisonnement maximal d’un an, ou les deux; ou, par mise en accusation, un emprisonnement maximal de cinq ans.

Personne-ressource

Graham Dattels
Directeur Direction de l’Asie du Sud-Est II
Secteur Asie-Pacifique
Affaires mondiales Canada
125, promenade Sussex
Ottawa (Ontario)
K1A 0G2
Courriel : graham.dattels@international.gc.ca