Décret donnant au CRTC des instructions sur une approche renouvelée de la politique de télécommunication : DORS/2023-23

La Gazette du Canada, Partie II, volume 157, numéro 5

Enregistrement
DORS/2023-23 Le 10 février 2023

LOI SUR LES TÉLÉCOMMUNICATIONS

C.P. 2023-110 Le 9 février 2023

Attendu que le gouverneur en conseil a, en 2006, donné des instructions au Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes par décret intitulé Décret donnant au CRTC des instructions relativement à la mise en œuvre de la politique de télécommunication référence a (les « instructions de 2006 »);

Attendu que le gouverneur en conseil a, en 2019, donné des instructions au Conseil par décret intitulé Décret donnant au CRTC des instructions relativement à la mise en œuvre de la politique canadienne de télécommunication pour promouvoir la concurrence, l’abordabilité, les intérêts des consommateurs et l’innovation référence b dont l’un des objectifs était d’orienter le Conseil sur la façon de mettre en œuvre les instructions de 2006;

Attendu que le marché des télécommunications et sa réglementation ont changé depuis 2019 et que la gouverneure en conseil est d’avis que des instructions supplémentaires devraient être données à l’intention du Conseil à la suite de ces changements;

Attendu que, conformément au paragraphe 10(1) de la Loi sur les télécommunications référence c, le ministre de l’Industrie a fait publier dans la Partie I de la Gazette du Canada, le 4 juin 2022, le projet de décret intitulé Décret donnant au CRTC des instructions sur une approche renouvelée de la politique de télécommunication, conforme en substance au texte ci-après, et que les intéressés ont ainsi eu la possibilité de présenter au ministre leurs observations à cet égard;

Attendu que, conformément au paragraphe 10(1) de la Loi, le ministre a fait déposer le projet de décret devant chaque chambre du Parlement et que quarante jours de séance du Parlement se sont écoulés depuis le dépôt devant chaque chambre;

Attendu que, conformément au paragraphe 10(2) de la Loi, le ministre a consulté le Conseil avant la publication et le dépôt du projet de décret et que la version définitive du projet de décret a fait l’objet d’une nouvelle consultation;

Attendu que, conformément à l’article 13 de la Loi, le ministre, avant de présenter sa recommandation à la gouverneure en conseil sur la prise du présent décret, a avisé le ministre désigné par le gouvernement de chaque province de son intention de présenter la recommandation et qu’il lui a donné la possibilité de le consulter,

À ces causes, sur recommandation du ministre de l’Industrie et en vertu de l’article 8 de la Loi sur les télécommunications, Son Excellence la Gouverneure générale en conseil prend le Décret donnant au CRTC des instructions sur une approche renouvelée de la politique de télécommunication, ci-après.

Décret donnant au CRTC des instructions sur une approche renouvelée de la politique de télécommunication

Instructions

Instructions et principaux objectifs

Instructions

1 Dans l’exercice des pouvoirs et fonctions que lui confère la Loi sur les télécommunications, le Conseil doit mettre en œuvre les objectifs de la politique canadienne en matière de télécommunication énoncés à l’article 7 de cette loi conformément au présent décret.

Principaux objectifs

2 Le Conseil devrait examiner comment ses décisions auraient pour effet de promouvoir la concurrence, l’abordabilité, les intérêts des consommateurs et l’innovation, en particulier dans quelle mesure ses décisions, à la fois :

Principes de réglementation efficace

Transparence, prévisibilité et cohérence

3 Le Conseil devrait veiller à ce que ses instances et ses décisions soient transparentes, prévisibles et cohérentes.

Efficacité et proportionnalité

4 Le Conseil devrait veiller à ce que les mesures qu’il impose par ses décisions soient efficaces et proportionnelles aux fins recherchées.

Surveillance, recherche et prévision stratégique des marchés

5 Le Conseil devrait développer davantage des habiletés solides et opportunes en matière de surveillance des marchés, de recherche et de prévision stratégique et utiliser les résultats provenant de ces activités dans l’exercice de ses pouvoirs et fonctions.

Décisions fondées sur des preuves solides et récentes

6 Le Conseil devrait fonder ses décisions sur des preuves solides et récentes, et devrait exercer ses pouvoirs pour obtenir les preuves nécessaires.

Instances et décisions en temps opportun

7 Le Conseil devrait tenir ses instances et rendre ses décisions en temps opportun, compte tenu du besoin de prévisibilité du marché. Le Conseil devrait examiner si l’adoption de nouveaux processus ou l’engagement d’experts externes pourraient contribuer à atteindre la réalisation de cet objectif.

Décisions de nature économique

8 Dans la prise de décisions de nature économique, le Conseil devrait veiller à équilibrer, en plus de tout autre objectif qu’il juge approprié dans les circonstances, les objectifs suivants :

Considérations pour la concurrence en matière d’Internet fixe

Cadre réglementaire

9 Afin de favoriser une concurrence en matière d’Internet fixe suffisante pour protéger les intérêts des utilisateurs, le Conseil doit, à la fois :

Service d’accès haute vitesse de gros groupé

10 Le Conseil doit rendre obligatoire la fourniture de services d’accès haute vitesse de gros groupé — qui s’ajoutent à tout autre type de service d’accès de gros à haut débit dont la fourniture est obligatoire — jusqu’à ce qu’il détermine qu’une concurrence vaste, durable et significative perdurera même si la fourniture d’un service groupé n’est plus obligatoire.

Variété de vitesses et de coûts

11 Le Conseil doit rendre obligatoire la fourniture de services d’accès haute vitesse de gros offrant une variété de vitesses, notamment des options à faible coût, pour veiller à ce que des options abordables soient accessibles pour les consommateurs, tout en permettant la modernisation des réseaux.

Fixation des tarifs

12 Le Conseil devrait fixer les tarifs provisoires et définitifs rapidement, notamment en réformant le processus d’établissement des tarifs et en tenant compte de l’expertise externe ou des pratiques exemplaires internationales.

Application équitable du cadre réglementaire

13 Le Conseil devrait veiller à ce que son cadre réglementaire rendant obligatoire la fourniture de services de gros pour l’Internet fixe s’applique de manière équitable aux entreprises assujetties au cadre.

Considérations pour la concurrence mobile sans fil

Concurrence mobile sans fil

14 Afin de favoriser une concurrence mobile sans fil suffisante pour protéger les intérêts des utilisateurs, le Conseil doit, à la fois :

Révision de l’approche

15 Le Conseil devrait réviser son approche afin d’encourager une concurrence plus vaste fondée sur les services si l’efficacité de l’approche favorisant la concurrence dans le domaine des services mobiles sans fil est réduite en raison de modifications à la structure du marché mobile sans fil ou aux circonstances de la concurrence.

Examen périodique et ajustement

16 Le Conseil devrait :

Approche relative aux consommateurs

Droits des consommateurs

17 Le Conseil doit améliorer et protéger les droits des consommateurs sur les marchés des télécommunications et pour ce faire il :

Mesures de soutien au déploiement et à l’accès universel

Accès universel

18 Le Conseil devrait continuer à prendre des mesures de concert avec d’autres mesures gouvernementales, pour appuyer l’objectif de l’accès universel à des services Internet fixes et mobiles sans fil de haute qualité, fiables et robustes, dont les mesures suivantes :

Mécanisme de financement

19 Lorsqu’il examine son mécanisme de financement, le Conseil doit évaluer s’il convient d’accorder une priorité au financement des services mobiles sans fil et des coûts d’exploitation des réseaux de télécommunication en vue de favoriser ce qui suit :

Considérations

20 Pour l’application des articles 18 et 19, le Conseil doit prendre en compte l’évolution de ce qui suit :

Effet du décret

Effet

21 Le présent décret lie le Conseil à compter de la date de son entrée en vigueur et s’applique à toutes les affaires en instance devant le Conseil à cette date.

Abrogations

22 Les décrets ci-après sont abrogés :

Entrée en vigueur

Enregistrement

23 Le présent décret entre en vigueur à la date de son enregistrement.

RÉSUMÉ DE L’ÉTUDE D’IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION

(Le présent résumé ne fait pas partie du Décret.)

Enjeux

Les services de télécommunications sont extrêmement importants pour les Canadiens. Afin d’offrir aux Canadiens des services de haute qualité à des tarifs concurrentiels, les intervenants de l’industrie ont besoin de certitude relativement aux cadres juridiques et réglementaires dans lesquels ils évoluent. Entre autres choses, cette certitude permet aux intervenants de prendre des décisions commerciales stratégiques, comme des investissements en capital, ou de façon plus générale, d’envisager des domaines d’intérêt commercial et des décisions concernant la pérennité de leur entreprise. Les décisions prises en vertu de ces cadres peuvent avoir une incidence différente sur les intervenants et les points de vue ont tendance à être axés sur les intérêts et ne sont donc pas toujours conformes. Ces différences doivent être conciliées, tout en tenant compte des besoins des Canadiens.

Ces enjeux sont particulièrement importants en ce qui concerne les décisions relatives au cadre réglementaire qui rend obligatoire l’accès aux services de gros pour l’Internet fixe. Ce cadre, établi par le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC), est essentiel pour soutenir la concurrence sur le marché des services Internet de détail. Sans les services d’accès à Internet aux tarifs de gros, la plupart des Canadiens auraient tout au plus deux options pour leur service Internet à domicile. Dans une étude de marché réalisée en 2019, le Bureau de la concurrence a constaté que les fournisseurs de services Internet (FSI) ayant recours aux services de gros avaient un impact positif sur le marché, incluant la concurrence, et qu’il demeure important de « protéger et de miser sur ce climat de concurrence »référence 1. Il a en outre déclaré que « l’une des meilleures façons de favoriser une concurrence vigoureuse pour les services à large bande est de maximiser l’indépendance entre les concurrents dotés d’installations et ceux des services de gros, tout en minimisant l’incertitude quant à la réglementation »référence 1.

Le cadre et les tarifs des services de gros nécessiteraient des instructions plus claires et un processus décisionnel plus efficace, ce qui, à son tour, favoriserait une plus grande certitude réglementaire. Par exemple, les intervenants et le public tireraient profit de la mise en œuvre intégrale de l’accès aux services de gros, indispensable au déploiement des réseaux de fibre jusqu’au foyer. En outre, les décisions prises sur les tarifs de gros ont eu des résultats qui variaient considérablement. L’incertitude s’est encore accrue en raison des plans en cours visant à faire passer le cadre de services de gros d’un modèle à un autre, alors que, parallèlement, des processus et des débats sont en cours concernant la méthode de tarification sous-jacente.

Des données et divers faits probants concernant la concurrence dans les services Internet fixes ont été pris en considération pour déterminer que de nouvelles mesures visant à améliorer le cadre réglementaire sont nécessaires. Par exemple, le CRTC a signalé que la part des abonnements à l’accès Internet résidentiel fournis par les FSI de gros a diminué deux années consécutives depuis son pic en 2019référence 2. Les prix de certains forfaits de marques dérivées affiliées aux entreprises titulaires sur le marché sont inférieurs à ce qu’un FSI concurrent pourrait raisonnablement facturer sur la base des tarifs de gros. Dans le même temps, les prix des forfaits standard ont augmenté. Un grand nombre de fournisseurs de services ont indiqué que le manque de prévisibilité concernant le cadre rend difficile la prise de décisions commerciales.

En outre, deux instructions sont actuellement en place et, bien qu’elles soient complémentaires par nature, la façon dont elles seront appliquées n’est pas toujours claire. Le gouvernement a fait des exposés d’orientation au fil du temps, notamment en réponse à des demandes antérieures adressées au gouverneur en conseil, dans son décret au CRTC concernant les pratiques de vente au détail trompeuses ou agressives et dans la Stratégie canadienne pour la connectivité, mais les intervenants ne savent peut-être pas comment consulter ces sources ou comment les interpréter.

Il est important d’agir maintenant, car l’occasion est donnée de clarifier une partie de l’incertitude qui entoure les principes directeurs du cadre réglementaire et d’éviter que certains problèmes ne perdurent, ce qui pourrait nuire davantage à l’industrie. Cette occasion découle en partie de l’obligation qu’a le gouvernement de répondre aux demandes concernant la décision de 2021 du CRTC sur les tarifs Internet de gros (Décision de télécom CRTC 2021-181). Il n’est pas approprié de mettre en place des tarifs dont le CRTC a déterminé qu’ils sont fondés sur des erreurs importantes au niveau de divers facteurs de coût, comme le demandent les signataires des demandes. Le gouvernement ne fixera pas non plus d’autres tarifs. Par conséquent, le gouvernement a maintenu la décision. Toutefois, le gouvernement est conscient des préoccupations relatives à la concurrence sur le marché des services Internet et la mesure dans laquelle ces tarifs peuvent y contribuer. Si la réponse aux demandes a été communiquée de façon isolée, elle aurait donné une fausse idée de la politique générale du gouvernement et risqué d’envoyer le mauvais message aux intervenants.

Il y a d’autres domaines de la réglementation des télécommunications qui bénéficieraient des mesures à prendre maintenant. Par exemple, des mesures comme celles identifiées par le CRTC dans son « Rapport sur les pratiques de vente au détail trompeuses ou agressives dans le secteur des communications » pourraient être mises en œuvre. Les consommateurs sont toujours confrontés à un manque de clarté en matière de tarification et ne savent pas toujours s’ils obtiennent réellement la qualité de service pour laquelle ils paient. Par exemple, dans les deux derniers rapports annuels de la Commission des plaintes relatives aux services de télécom-télévision (CPRST), la « divulgation » constitue le principal problème soulevé (plus de 9 000 fois), ce qui signifie que les consommateurs continuent de s’inquiéter du fait que les informations ne sont pas complètes ou clairesréférence 3. Le problème de longue date de l’accès et de l’abordabilité dans les zones rurales et éloignées demeure et a été exacerbé par la pandémie de COVID-19. En 2021, un peu plus de 99 % des ménages urbains avaient accès à 50/10 Mbps contre seulement 63 % des ménages rurauxréférence 2. Bien que des processus du CRTC soient prévus ou en cours sur bon nombre de ces questions, il existe une incertitude quant à la manière dont elles seront traitées.

Contexte

La Loi sur les télécommunications (la « Loi ») établit les objectifs de la politique canadienne en matière de télécommunications. Le CRTC, qui fonctionne sans lien de dépendance avec le gouvernement, est chargé de mettre en œuvre ces objectifs.

Dans ce cadre, le gouvernement continue de se concentrer sur trois priorités fondamentales, à savoir la qualité, la couverture et le prix, la concurrence jouant un rôle clé dans ces trois domaines. Il importe que les réseaux de télécommunications du Canada soient en mesure de prendre en charge les applications les plus récentes, qu’ils soient accessibles à tous les Canadiens dans les collectivités où ils vivent et travaillent, et que les prix des services soient abordables. La concurrence entre les fournisseurs dotés d’installations pour offrir les meilleures vitesses de réseau et la meilleure couverture possible stimule l’investissement dans des réseaux de télécommunications de grande qualité, tandis que la concurrence au détail entre les fournisseurs de services exerce une pression à la baisse sur les prix. Bien que le marché canadien des télécommunications soit performant à certains égards, il faut faire davantage pour réduire les prix que les Canadiens paient pour les plans de services Internet et de services mobiles sans fil et pour répondre aux besoins des consommateurs.

L’article 8 de la Loi confère au gouverneur en conseil (GEC) le pouvoir d’émettre des instructions d’application générale au CRTC sur des questions de politique générale relativement aux objectifs de la politique de télécommunication énoncés dans la Loi.

Deux instructions en vertu de l’article 8 sont actuellement en vigueur. En décembre 2006, le GEC a donné les premières instructions au CRTC (Décret donnant au CRTC des instructions relativement à la mise en œuvre de la politique canadienne de télécommunication, DORS/2006-355). Ce décret avait ordonné au CRTC de privilégier des solutions qui s’appuient dans la plus grande mesure sur le libre jeu du marché et d’avoir recours à la réglementation dans les situations où celle-ci est encore nécessaire, d’une manière qui entrave le libre jeu du marché dans la mesure minimale nécessaire, entre autres. En juin 2019, la GEC a publié une deuxième instruction (Décret donnant au CRTC des instructions relativement à la mise en œuvre de la politique canadienne de télécommunication pour promouvoir la concurrence, l’abordabilité, les intérêts des consommateurs et l’innovation, DORS/2019-227). Ce second décret demandait au CRTC de tenir compte de la promotion de la concurrence, de l’abordabilité, des intérêts des consommateurs et de l’innovation dans ses décisions. Ces secondes instructions devaient guider le CRTC dans la prise de décisions, notamment sur la manière d’interpréter les instructions de 2006 relativement à l’atteinte des objectifs de la politique de télécommunications.

Objectif

Les nouvelles instructions établissent les priorités du gouvernement en matière de politique de télécommunication et fournissent au CRTC une orientation et des conseils clairs sur un certain nombre de questions importantes, en plus d’offrir une plus grande certitude réglementaire pour le marché. Les instructions exigent du CRTC qu’il mette en place ou maintienne des règles pour améliorer la concurrence, ce qui entraînerait une baisse des prix et de meilleurs services de télécommunications pour les consommateurs canadiens. Cette nouvelle approche vise à améliorer l’accès à des services Internet au tarif de gros, à accroître la concurrence dans le domaine du sans-fil, à améliorer les droits des consommateurs, à accélérer le déploiement des services à large bande et l’accès universel, et à établir une meilleure réglementation pour un monde où les télécommunications sont essentielles.

Description

Les nouvelles instructions abrogent les instructions de 2006 et de 2019. Elles orientent et guident le CRTC dans plusieurs grands domaines de la politique de télécommunication brièvement décrits ci-dessous.

Objectifs clés

Cet article maintient l’exigence énoncée dans les instructions de 2019 selon lesquelles le CRTC doit tenir compte de la façon dont ses décisions peuvent favoriser la concurrence, l’abordabilité, les intérêts des consommateurs et l’innovation, tout en conservant les directives plus précises sur les objectifs de ces instructions.

Principes d’une réglementation efficace

Cet article établit plusieurs principes dont le CRTC devrait tenir compte dans son travail, comme l’importance des données probantes, de la surveillance du marché et de la prévoyance stratégique; de la transparence et de la prise de décisions en temps opportun; et de l’assurance que l’ensemble de la réglementation économique vient équilibrer les objectifs importants. Il inclut également l’instruction selon laquelle les mesures réglementaires doivent être efficaces et proportionnelles aux objectifs à atteindre, laquelle est maintenue, conformément aux instructions de 2006.

Considérations relatives à la concurrence dans le marché des services d’accès Internet fixes

Cet article enjoint au CRTC de maintenir son cadre réglementaire rendant obligatoire l’accès aux services de gros pour l’Internet fixe sur une base indéfinie. Il exige également du CRTC que soit maintenu le modèle existant (agrégé) parallèlement au nouveau modèle (désagrégé) qu’il cherche à mettre en œuvreréférence 4. L’article permet également de s’assurer que le cadre offre des options adéquates en termes de vitesses des services aux concurrents en temps opportun, et qu’il est appliqué équitablement à tous les transporteurs.

Considérations relatives à la concurrence dans le secteur des services mobiles sans fil

Cet article prescrit au CRTC de maintenir son approche fondée sur les installations pour l’accès obligatoire aux opérateurs de téléphonie mobile sans réseau afin de promouvoir la concurrence dans le secteur des services sans fil, comme le prévoit la politique réglementaire de télécom CRTC 2021-130. Cette approche exige que les fournisseurs de services soient propriétaires de leur propre réseau ou qu’ils prévoient bâtir leur réseau dans les régions où l’accès à la téléphonie mobile sans réseau est accordé. Toutefois, il précise également que le CRTC devrait ajuster l’approche fondée sur les installations, notamment en prolongeant sa durée si des difficultés surviennent lors du déploiement dans certaines régions éloignées. De plus, le CRTC devrait réviser sa politique afin d’encourager une plus grande concurrence lorsque l’approche actuelle n’atteint pas le résultat escompté.

De plus, cet article oblige le CRTC à surveiller et à examiner périodiquement le cadre réglementaire plus large des services sans fil mobiles et à apporter les ajustements nécessaires, en tenant compte des facteurs qui pourraient nuire à la concurrence, comme la coordination des comportements entre les fournisseurs de services sans fil.

Approche des questions relatives aux consommateurs

Cet article enjoint au CRTC de continuer d’améliorer et de protéger les droits des consommateurs dans le marché des télécommunications. Il ordonne à la CPRST de renforcer sa capacité en améliorant la conformité à ses règles, en veillant à ce qu’elle tienne compte des points de vue des consommateurs et en sensibilisant davantage le public à son processus de résolution des plaintes. En outre, le présent article demande au CRTC de mettre en œuvre des mesures supplémentaires pour protéger les consommateurs contre les pratiques de vente inacceptables; de promouvoir la clarté de l’information sur le coût des services de télécommunications; de veiller à ce que les consommateurs puissent facilement annuler, transférer ou déclasser leurs services, et d’harmoniser les mesures de protection des consommateurs énoncées dans l’ensemble des codes de conduite du CRTC lorsque cela est dans l’intérêt des consommateurs. De plus, l’article prescrit au CRTC d’améliorer l’accessibilité des services de télécommunications pour les Canadiens handicapés et d’effectuer des tests auprès des fournisseurs de services à large bande afin de vérifier le rendement des services que les Canadiens reçoivent.

Mesures à l’appui du déploiement et de l’accès universel

Cet article enjoint au CRTC de maintenir son soutien à l’accès universel de concert avec d’autres mesures gouvernementales, tout en envisageant de donner la priorité aux coûts d’exploitation et aux services mobiles en marge de son utilisation du Fonds de contribution nationalréférence 5 dans ce but. Il enjoint également au CRTC d’exiger un meilleur accès aux structures de soutien comme les poteaux de téléphone.

Élaboration de la réglementation

Consultation

La politique des télécommunications fait l’objet de consultations et de communications fréquentes et continues avec les parties prenantes. Il va de soi qu’Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE) suit de près les instances du CRTC afin de connaître les points de vue des intervenants. Les représentants d’ISDE rencontrent régulièrement les principaux intervenants comme les fournisseurs de services de télécommunications titulaires et concurrents, ainsi que les représentants du CRTC. Les instructions ont tenu compte des préoccupations continues de ces intervenants, notamment en ce qui concerne la concurrence dans les services Internet fixes, les droits des consommateurs et la rapidité des décisions du CRTC.

Le CRTC accueille favorablement dans ses instances régulières les points de vue de tous les intervenants intéressés, et il tient également des instances portant sur des mesures favorables aux consommateurs, comme les codes de conduite des fournisseurs de services Internet et sans fil, des mesures visant à contrer les télécommunications non sollicitées et des mesures visant à favoriser l’accessibilité. Récemment, le CRTC a également été tenu de rendre compte des pratiques de vente au détail trompeuses et agressives. Les instructions ont répondu à un certain nombre de préoccupations soulevées au cours de ces instances.

Une consultation dans la Gazette du Canada a été menée sur les demandes présentées à la GEC en lien avec la décision de télécom CRTC 2021-181. Quatorze soumissions et 46 courriels de particuliers ont été reçus. Des soumissions ont été reçues de six grandes entreprises titulaires (Bell et les câblodistributeurs), de cinq fournisseurs de services Internet de gros, de deux groupes de consommateurs, de deux associations de gens d’affaires, d’une association de municipalités et d’un consultant. Les instructions ont équilibré ces points de vue, plus particulièrement en ce qui touche la concurrence dans le domaine de l’Internet fixe.

Publication préalable dans la Partie I de la Gazette du Canada

Les instructions ont fait l’objet d’une publication préalable dans la Partie I de la Gazette du Canada le 4 juin 2022, suivie d’une période de commentaires de 45 jours. ISDE a reçu 47 soumissions (provenant principalement de fournisseurs de services de télécommunications, de municipalités ou d’organisations connexes, et de groupes de consommateurs), 40 lettres de particuliers et 1 633 lettres identiques provenant d’une campagne. Tous les commentaires ont été publiés et dûment pris en compte.

Les parties prenantes dans le domaine des télécommunications ont souvent des opinions divergentes sur les questions de politique. En revanche, les articles « Objectifs clés » et « Principes d’une réglementation efficace » ont bénéficié d’un large soutien.

Les divergences d’opinions étaient plus marquées pour les articles sur la concurrence et les consommateurs. Pour ces articles, les parties prenantes ont généralement préconisé, d’une part, que les instructions soient plus précises et tiennent compte de leurs intérêts particuliers et, d’autre part, qu’elles soient moins directes ou qu’elles ne comportent aucune partie qui, selon elles, va à l’encontre de leurs intérêts. Par exemple, TekSavvy, le plus important fournisseur indépendant de services de gros, a recommandé que les instructions aillent plus loin en fixant un certain nombre d’échéances contraignantes pour les décisions du CRTC sur le cadre des services de gros, y compris les tarifs. En revanche, TELUS et l’Association canadienne des télécommunications sans fil (ACTS) ont suggéré de couper des articles entiers sur la concurrence et les consommateurs, car ils estiment que ces articles empêcheront d’atteindre les objectifs stratégiques.

Le projet de décret a été rédigé de manière à équilibrer de façon appropriée les intérêts divergents et à orienter la politique du CRTC vers les objectifs du gouvernement. Par conséquent, les suggestions qui étaient incompatibles avec une approche équilibrée ou qui divergeaient des intentions du gouvernement n’ont pas été adoptées dans le décret définitif.

La panne de réseau de Rogers du 8 juillet 2022 a été citée par plusieurs répondants. Les entreprises titulaires ont fait valoir que cette panne a montré l’importance des investissements et de la concurrence fondée sur les installations, tandis que d’autres ont affirmé qu’elle incitait à une réglementation plus rigoureuse. Par exemple, le Centre pour la défense de l’intérêt public a suggéré que les instructions exigent du CRTC qu’il crée un cadre d’indemnisation en cas de panne de réseau. Étant donné l’importance de ces questions, les objectifs de fiabilité et de résilience ont été ajoutés, ainsi qu’une nouvelle instruction dans l’article sur les consommateurs concernant les interruptions ou les perturbations de service.

BCE, Rogers, TELUS, l’ACTS et McCarthy Tetrault ont suggéré ou soutenu que certains articles pourraient outrepasser les pouvoirs du gouverneur en conseil en vertu de l’article 8 de la Loi. TELUS a également fait valoir que certains articles seraient en conflit avec des dispositions de la Loi et donc inapplicables. Le gouvernement a examiné ces points de vue et les a rejetés.

En outre, des ajouts mineurs ont été apportés pour améliorer la clarté de l’intention initiale du gouvernement et sur la base des commentaires reçus des répondants.

Dépôt au Parlement

Le projet de décret a également été déposé devant les deux chambres du Parlement le 31 mai 2022. Quarante jours de séance du Parlement ont eu lieu depuis, permettant au gouverneur en conseil de prendre le décret conformément à l’exigence du paragraphe 10(6) de la Loi.

En réponse aux commentaires formulés par les députés au sujet des instructions proposées, le gouvernement a apporté des modifications au paragraphe 17(d) pour le décret définitif. Plus précisément, les modifications précisent maintenant que des essais sur la qualité des services doivent être effectués « régulièrement », qu’ils doivent être effectués spécifiquement pour les services « Internet fixe » et qu’ils doivent inclure « des mesures de la qualité des services pendant les périodes de pointe et toute autre information jugée dans l’intérêt public ». En outre, la modification apportée à l’alinéa 17(d)(i) précise que les fournisseurs de services doivent effectuer les tests conformément aux directives du CRTC.

Consultation auprès des gouvernements provinciaux et territoriaux

Conformément à l’article 13 de la Loi, le ministre de l’Industrie a informé les ministres responsables des télécommunications de chaque province et territoire de son intention de faire une recommandation au gouverneur en conseil aux fins d’un décret en vertu de l’article 8 et leur a donné l’occasion de le consulter par échange de correspondance pendant la période de consultation publique. Par convention, ces consultations se font de manière confidentielle dans le but de favoriser un échange de points de vue franc entre les ministres. Le ministre a reçu plusieurs réponses qui ont été prises en compte.

Consultation auprès du CRTC

Comme l’exige le paragraphe 10(2) de la Loi, le ministre a consulté le CRTC sur les instructions proposées, puis sur leur forme définitive avant qu’elles ne soient adoptées. Le CRTC a répondu en exprimant son soutien aux mesures et aux attentes qu’elles contiennent. Bien qu’aucune modification substantielle n’ait été apportée à la suite de ces consultations, le CRTC a suggéré des modifications mineures, notamment pour que le paragraphe relatif à son mécanisme de financement des services à large bande présente une certaine souplesse et pour préciser et cibler l’intention de la mesure, à savoir que le cadre des services de gros pour l’Internet fixe offre aux concurrents des options adéquates en termes de vitesses des services. Le gouvernement a adopté des modifications mineures dans ces domaines.

Obligations relatives aux traités modernes et consultation et mobilisation des Autochtones

Les instructions ont été évaluées au regard des répercussions sur les traités modernes, comme le prévoit la Directive du Cabinet sur l’approche fédérale pour la mise en œuvre des traités modernes. La portée géographique et l’objet des instructions par rapport aux traités modernes en vigueur ont été examinés dans le cadre de l’évaluation initiale et n’ont révélé aucune incidence potentielle sur les traités modernes.

Choix de l’instrument

Les instructions sont l’instrument approprié pour aborder les questions susmentionnées.

Ces dernières années, le gouvernement a reçu de nombreuses demandes lui demandant d’intervenir sur des questions techniques. Le gouvernement est d’avis qu’il est plus approprié pour le CRTC de statuer sur ces questions et de mettre en œuvre ses directives en consultation avec l’industrie, sur la base d’une orientation politique fournie par le gouvernement. L’orientation politique actuelle, qui se présente sous la forme d’une loi et de deux instructions, n’est peut-être pas suffisamment claire et peut contribuer aux débats qui ont mené à ces demandes adressées au gouvernement.

Le gouvernement a fourni des directives quant à son intention de faire appel à d’autres outils, notamment en réponse aux demandes adressées à la GEC, par le biais de déclarations non contraignantes et par la mise en œuvre de la Stratégie canadienne pour la connectivité. Toutefois, ces approches n’ont pas permis de régler complètement les problèmes sous-jacents qui se sont accumulés au fil du temps. La durée des instances réglementaires et le manque de clarté des parties prenantes se sont accentués. Par exemple, d’aucuns affirment que le cadre régissant les services de gros devrait être abrogé dans son intégralité, tandis que d’autres soutiennent que des taux très bas pourraient être établis, sans que cela porte à conséquence. Qui plus est, l’interprétation des deux instructions existantes prête à confusion.

Ces problèmes de retard et d’incertitude ont été observés au cours des six dernières années et n’ont fait que s’aggraver. Les mécanismes non réglementaires n’ont pas réussi à les résoudre. Si aucune mesure n’est prise, ces problèmes risquent de perdurer, et peut-être même s’aggraver. Il y a également un risque que les retards continuent de se répercuter dans d’autres domaines de la réglementation des télécommunications.

Le recours à cet instrument réglementaire permet au gouvernement d’abroger les instructions existantes et de les remplacer par de nouvelles instructions qui permettront de relever les défis et de répondre aux préoccupations susmentionnées. Cet instrument permet également de regrouper des orientations provenant d’autres sources, comme les réponses à des demandes antérieures adressées à la GEC, afin de jeter un nouvel éclairage sur ces questions.

Les instructions se présentent sous la forme d’une réglementation axée sur les résultats. En ce sens, ses mesures sont directes, tout en laissant un pouvoir discrétionnaire considérable au CRTC, qui sera chargé d’élaborer toute modification de ses propres activités ou toute mesure visant à assurer la conformité de l’industrie. Les articles sur les « Objectifs clés » et les « Principes d’une réglementation efficace » serviront de guide au CRTC dans la mise en œuvre des instructions.

La législation constitue un autre instrument susceptible d’être utilisé pour résoudre les problèmes susmentionnés. Toutefois, le CRTC dispose déjà des outils législatifs nécessaires pour mettre en œuvre les mesures prévues dans les instructions et atteindre les résultats escomptés. D’autres mesures législatives ne sont donc pas nécessaires et pourraient ne pas être aussi opportunes.

Analyse de la réglementation

Avantages et coûts

La majorité des dispositions prévues dans les instructions concernent les décisions de mise en œuvre du CRTC concernant les politiques ou initiatives qui existent déjà ou qui sont à l’étude, plutôt que de nouvelles politiques ou initiatives. Dans certains cas, le CRTC peut subir de faibles coûts en redéfinissant l’ordre de priorité des ressources pour mettre en œuvre certaines mesures plutôt que d’autres éléments de son travail en cours.

Selon des mesures qui seront mises en œuvre par le CRTC à la suite de ses instances publiques, des mesures de conformité supplémentaires pourraient être imposées à l’industrie, ce qui engendrerait des coûts supplémentaires. Toutefois, celles-ci seront évaluées lorsqu’elles seront proposées et ne sont pas directement reliées à ces instructions. De plus, on a évalué que les articles relativement à la concurrence dans les services Internet fixes et les services sans fil mobiles ne contiennent pas de coûts supplémentaires importants, étant donné qu’ils n’entraînent pas de nouvelles activités de conformité réglementaire. L’industrie pourrait devoir assumer des coûts supplémentaires pour soutenir la CPRST, car l’instruction visant à renforcer sa capacité à mieux remplir son mandat pourrait nécessiter des ressources supplémentaires. Ces ressources proviennent de fournisseurs de services de télécom-télévision proportionnellement à leurs revenus et/ou au nombre de plaintes reçues de leurs clients. L’industrie doit également assumer certains coûts supplémentaires pour mettre en œuvre les mesures liées aux exigences en matière d’essais du réseau à large bande. Tous les nouveaux coûts associés à ces instructions seraient inférieurs à un million de dollars par an.

Indirectement, les instructions donneront lieu à des avantages supplémentaires pour les consommateurs de services de télécommunications. En demandant au CRTC de veiller à ce que des règlements et des tarifs efficaces pour les services Internet fixes de gros soient appliqués, que leur efficacité soit surveillée et qu’ils soient ajustés au besoin, les instructions permettront de préserver et de renforcer la concurrence engendrée par le régime d’accès aux services de gros. Les consommateurs tireront ainsi profit d’un plus grand choix, ce qui pourrait entraîner une baisse des prix et/ou une amélioration des services. Le CRTC a indiqué qu’il y avait 14,5 millions d’abonnements à Internet à domicile au Canada en 2021, ce qui représente 93,7 % des ménages canadiensréférence 2.

Les intervenants de l’industrie ont indiqué que l’examen prolongé des décisions relatives aux tarifs Internet de gros a eu une incidence sur les investissements et d’autres décisions commerciales. On s’attend à ce que les instructions favorisent une plus grande clarté et une plus grande certitude réglementaire qui mèneront à une concurrence accrue sur le marché et à des résultats positifs pour les consommateurs, y compris des services de télécommunications plus abordables, des investissements continus dans les réseaux de télécommunications, des services novateurs et un plus vaste choix de fournisseurs.

On s’attend en outre à ce que les instructions amènent le CRTC à accorder la priorité à l’élaboration d’autres mesures réglementaires axées sur les consommateurs, lesquelles contribueront à rendre le marché plus équitable en temps opportun

Lentille des petites entreprises

L’analyse de la lentille des petites entreprises a conclu que les instructions n’auront pas de répercussions sur les petites entreprises canadiennes.

Règle du « un pour un »

Les instructions n’ont aucune incidence sur le fardeau administratif des entreprises. Elles abrogent deux titres réglementaires existants et les remplacent par un nouveau titre réglementaire; par conséquent, la règle n’entraîne l’élimination que d’un seul titre.

Coopération et harmonisation en matière de réglementation

Les instructions ne sont pas liées à un plan de travail ou à un engagement dans le cadre d’un forum officiel de coopération en matière de réglementation et relèvent uniquement de la compétence fédérale. La compétence fédérale en matière de télécommunications favorise un marché canadien des télécommunications interconnecté qui facilite le commerce interprovincial.

Les provinces et les territoires sont plus enclins à financer l’expansion de l’infrastructure Internet haute vitesse. Les instructions respectent ce domaine de coopération. En outre, elles sont en accord avec la Stratégie canadienne pour la connectivité, qui reconnaît le rôle de coordination joué par ISDE à l’échelle fédérale, provinciale et territoriale. L’un des objectifs de ce rôle est de veiller à ce que les projets soient financés au moyen du mécanisme de financement le plus approprié, tout en respectant l’indépendance des organismes comme le CRTC.

À l’échelle internationale, la politique et la réglementation des télécommunications sont largement considérées comme un domaine de responsabilité essentiellement nationale. ISDE surveille de près la détermination des meilleures pratiques et les recommandations des organismes de recherche stratégique, comme l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Les instructions sont hautement conformes à la Recommandation du Conseil de l’OCDE sur la connectivité à haut débit de 2021. Avant la préparation de ces instructions, ISDE a également demandé une expertise et des conseils sur les meilleures pratiques internationales en matière de processus de fixation des tarifs de gros.

Ces instructions ne devraient avoir aucune incidence sur les engagements et les obligations du Canada en matière d’accords commerciaux.

Évaluation environnementale stratégique

Conformément à la Directive du Cabinet sur l’évaluation environnementale des projets de politiques, de plans et de programmes, une analyse préliminaire a conclu qu’une évaluation environnementale stratégique n’est pas nécessaire.

Analyse comparative entre les sexes plus

Les instructions ont été évaluées quant aux implications de l’analyse comparative entre les sexes plus (ACS+). Les répercussions directes sont sur le CRTC et non sur un groupe démographique particulier de Canadiens. Toutefois, les instructions auront une incidence sur les futures décisions du CRTC, ce qui pourrait avoir des répercussions indirectes sur divers groupes démographiques.

Mise en œuvre, conformité et application, et normes de service

Mise en œuvre

Les instructions entrent en vigueur le jour de leur enregistrement et lient le CRTC à compter de cette date. Conformément au paragraphe 11(2) de la Loi, le Décret s’applique aux affaires en instance auprès du CRTC le jour de son entrée en vigueur, sous réserve du paragraphe 11(3) de la Loi. Le paragraphe 11(3) de la Loi stipule que le Décret ne s’applique pas à une affaire en cours devant le CRTC si, au moment où le Décret entre en vigueur, moins d’un an s’est écoulé depuis la fin de la période de dépôt des observations finales.

Conformité et application

Le CRTC est tenu d’exercer ses pouvoirs et de remplir ses fonctions en vertu de la Loi conformément aux termes de tout décret pris en vertu de l’article 8 de la Loi. Les décisions du CRTC peuvent également être examinées par la GEC sur la base d’une demande écrite qui lui est présentée ou de sa propre initiative, ce qui fournit donc un autre moyen d’assurer la conformité.

Personne-ressource

Andre Arbour
Directeur général
Direction générale des politiques de télécommunications et d’Internet
Innovation, Sciences et Développement économique
235, rue Queen, 10e étage
Ottawa (Ontario)
K1A 0H5
Courriel : telecomsubmission-soumissiontelecom@ised-isde.gc.ca