Vol. 147, numéro 5 — Le 27 février 2013

Enregistrement

DORS/2013-21 Le 14 février 2013

LOI SUR LES INDIENS

Règlement modifiant le Règlement sur les référendums des Indiens

C.P. 2013-143 Le 14 février 2013

Sur recommandation du ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien et en vertu du sous-alinéa 39(1)b)(iii) (voir référence a), du paragraphe 39(2) (voir référence b), de l’article 39.1 (voir référence c) et du paragraphe 73(3) de la Loi sur les Indiens (voir référence d), Son Excellence le Gouverneur général en conseil prend le Règlement modifiant le Règlement sur les référendums des Indiens, ci-après.

RÈGLEMENT MODIFIANT LE RÈGLEMENT SUR LES RÉFÉRENDUMS DES INDIENS

MODIFICATIONS

1. L’article 1.1 du Règlement sur les référendums des Indiens (voir référence 1) est remplacé par ce qui suit :

1.1 Le présent règlement s’applique aux référendums tenus au titre du sous-alinéa 39(1)b)(iii), du paragraphe 39(2) et de l’article 39.1 de la Loi.

2. Le paragraphe 3(1) du même règlement est remplacé par ce qui suit :

3. (1) Le ministre peut, à la demande du conseil d’une bande ou chaque fois qu’il le juge opportun, ordonner la tenue d’un référendum au titre du sous-alinéa 39(1)b)(iii), du paragraphe 39(2) ou de l’article 39.1 de la Loi.

3. L’article 23 du même règlement est remplacé par ce qui suit :

23. (1) Si les documents visés à l’article 22 ou les renseignements qui sont en la possession du ministre sont suffisants pour mettre en doute la validité d’un référendum tenu au titre du sous-alinéa 39(1)b)(iii) ou du paragraphe 39(2) de la Loi, le ministre en avise le gouverneur en conseil.

(2) Le ministre tiendra compte de tout document déposé sous le régime de l’article 22 concernant un référendum tenu au titre de l’article 39.1 de la Loi afin de décider s’il accepte ou non la désignation.

ENTRÉE EN VIGUEUR

4. Le présent règlement entre en vigueur le 1^er mars 2013.

RÉSUMÉ DE L’ÉTUDE D’IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION

(Ce résumé ne fait pas partie du Règlement.)

Enjeu

Les terres désignées sont des terres de réserve qu’une Première Nation a accepté de louer à des fins de commerce, d’agriculture, de loisirs ou autres. Un peu comme une municipalité établirait un zonage pour un usage précis à l’extérieur d’une réserve, les Premières Nations assujetties à la Loi sur les Indiens identifient les terres de réserve qui seront utilisées à des fins précises dans le cadre d’un processus de désignation. Les terres désignées demeurent des terres de réserve. Une Première Nation qui désigne des terres autorise un partenaire d’affaires à exploiter temporairement une entreprise sur une partie précise de la réserve tout en conservant ses droits fonciers. Cette entente permet aux Premières Nations de retirer des bénéfices économiques de leurs terres et les gérer conformément aux règlements administratifs qui leur sont propres.

Le système actuel de désignation des terres perpétue un processus long et laborieux qui entrave le développement économique dans les réserves. Il faut en moyenne une à deux années pour compléter le processus de désignation, ce qui peut dissuader l’investissement et les activités d’affaires au lieu de favoriser le développement économique. En outre, le processus nuit à la gouvernance des Premières Nations tout en occasionnant des frais inutiles au gouvernement du Canada et aux Premières Nations.

Le projet de loi C-45, la Loi de 2012 sur l’emploi et la croissance, a reçu la sanction royale le 14 décembre 2012. Il prévoyait la refonte des articles 37, 39 et 40 de la Loi sur les Indiens afin de modifier les procédures de vote et d’approbation en matière de désignation des terres. Ces modifications ont apporté des changements fondamentaux visant à réduire la paperasse et à accélérer le processus de désignation.

Il est nécessaire de modifier le Règlement sur les référendums des Indiens afin de se conformer aux changements législatifs et de favoriser la mise en œuvre des réformes de ces processus.

Contexte

La Loi sur les Indiens énonce les responsabilités du ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien concernant la gestion des terres dans la plupart des réserves du Canada. De façon générale, la gestion foncière comprend des activités associées à la propriété, à l’utilisation et à l’aménagement des terres à des fins personnelles, communautaires et économiques.

L’établissement d’entreprises (usines, mines, immeubles en copropriété, etc.) favorise les occasions d’emploi et d’affaires pour la collectivité. Aussi bien à l’intérieur qu’à l’extérieur des réserves, les lois et les règlements touchant la gestion des terres ont des effets sur le déroulement des projets.

Affaires autochtones et Développement du Nord Canada continue de travailler avec les Premières Nations afin de modifier les lois et les règlements concernant la gestion des terres. Ces efforts visent à faire en sorte qu’il soit plus facile pour les Premières Nations de réaliser des projets de développement économique et à leur accorder un contrôle accru sur leurs terres et leurs ressources. Parmi les initiatives récentes en ce sens, notons la Loi sur le développement commercial et industriel des premières nations, la Loi sur la gestion des terres des premières nations et la Loi sur la gestion du pétrole et du gaz et des fonds des premières nations. Il se peut aussi qu’une Première Nation désire conclure d’autres ententes sectorielles ou globales en matière d’autonomie gouvernementale. Ces options, notamment la désignation des terres, diffèrent grandement des cessions, qui obligent la Première Nation à renoncer à tout droit sur la parcelle en question.

Objectifs

La désignation des terres est devenue une option privilégiée à la cession des terres, mais le processus administratif n’est toujours pas adapté au rythme de la vie moderne. En ce qui a trait aux terres communes de la bande, la désignation est essentielle pour attirer des investissements dans la collectivité, par exemple pour développer les terres afin d’accueillir des entreprises de petite et de moyenne taille, des parcs ou des espaces publics, ainsi que toute activité entreprise par un non-membre de la Première Nation dont pourrait bénéficier la collectivité. Lorsqu’une Première Nation veut développer une parcelle de terre d’une réserve, la terre doit être désignée conformément au Règlement sur les référendums des Indiens.

Les changements au Règlement sur les référendums des Indiens découlent des modifications législatives apportées aux dispositions de la Loi sur les Indiens sur la désignation des terres, lesquelles modifications réduisent le seuil de vote à une majorité simple plutôt qu’à la majorité de la majorité, et transfèrent le pouvoir du gouverneur en conseil au ministre.

Les changements apportés au Règlement sur les référendums des Indiens concordent avec les modifications législatives visant à accélérer le processus de désignation et, par conséquent, donnent aux Premières Nations une plus grande marge de manœuvre pour saisir des possibilités de développement économique en temps opportun.

La réduction de la paperasse excessive appuie le Plan d’action pour la réduction du fardeau administratif du gouvernement du Canada, annoncé le 1^er octobre 2012, qui « accordera aux entreprises plus de temps pour investir dans les emplois et la croissance, et renforcera la réputation du Canada comme étant l’un des meilleurs endroits au monde où faire des affaires ». Les modifications cadrent avec la réduction du fardeau administratif pour les entreprises; elles facilitent les relations d’affaires avec les organismes de réglementation et améliorent le service et la prévisibilité.

Dans le discours du Trône du 3 juin 2011, le gouvernement du Canada s’est engagé à faciliter le développement économique des Premières Nations grâce à la rationalisation des procédures gouvernementales. De la même façon, dans le Plan d’action économique de 2012, il a réitéré son engagement de collaborer avec les Premières Nations pour éliminer les obstacles au développement économique dans les réserves.

La diminution des délais requis pour le processus de désignation s’inscrit dans les objectifs du Cadre fédéral pour le développement économique des Autochtones de 2009 en vue d’accroître la valeur des actifs autochtones et d’éliminer les entraves au développement des terres et des ressources naturelles qu’abritent les réserves. De plus, la modification du processus de désignation des terres prévu par la Loi sur les Indiens constitue un changement pratique et progressif qui concorde avec l’approche que le gouvernement a présentée lors de la Rencontre de la Couronne et des Premières Nations qui s’est tenue en janvier 2012.

Ensemble, les changements législatifs et réglementaires devraient réduire de plusieurs mois le temps nécessaire pour désigner des terres et créer de nouvelles possibilités économiques dans les réserves. De plus, en diminuant la paperasserie qui s’y rattache, on éliminera des frais inutiles pour le Canada et les Premières Nations.

Description

Les modifications législatives apportées à la Loi sur les Indiens et les changements au Règlement sur les référendums des Indiens permettront d’accélérer le processus de désignation des terres de la façon suivante : (1) le seuil de vote pour une désignation passera d’une majorité double à une majorité simple; (2) le pouvoir d’approbation relèvera du ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien plutôt que du gouverneur en conseil.

Les modifications à la Loi sur les Indiens réduisent le processus de désignation de plusieurs mois et permettent aux Premières Nations de répondre aux possibilités de développement économique dans des délais qui se rapprochent de ceux à l’extérieur des réserves.

Les changements au Règlement sur les référendums des Indiens mettent à jour les renvois aux articles de la Loi sur les Indiens afin qu’ils s’harmonisent aux modifications apportées récemment à cette dernière, précisent qu’il est obligatoire d’appliquer le nouveau seuil de la majorité simple lors des référendums, et prévoient une nouvelle exigence selon laquelle les résultats du vote communautaire doivent être acceptés ou refusés au moyen d’une résolution du conseil de bande. Si des dirigeants communautaires doutent que le vote exprime le consentement éclairé de leur collectivité, le conseil de bande peut recommander que le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien rejette le vote et mette fin au processus. Voici plus en détail les changements prévus par le Règlement modifiant le Règlement sur les référendums des Indiens :

• modifier l’article 1.1 afin d’ajouter la référence du nouvel article 39.1 à la Loi sur les Indiens qui établit les conditions à respecter pour que la désignation des terres soit valide;
• remplacer le paragraphe 3(1) pour inclure le nouvel article 39.1 de la Loi sur les Indiens, qui établit les règles pour la désignation des terres qui doivent s’appliquer dans la procédure pour la tenue d’un référendum;
• remplacer l’article 23 en le séparant en deux paragraphes, (1) et (2), de manière à distinguer la procédure de révision pour une cession des terres de celle de la désignation des terres.

Les modifications législatives et réglementaires s’appliquent seulement aux désignations des terres, et en aucun cas aux cessions des terres. Les dispositions sur les cessions à titre absolu seront maintenues, y compris celle prévoyant qu’il faut aviser le gouverneur en conseil si l’on doute de la validité d’un référendum. Les modifications n’ont pas d’incidence sur les rapports entre la Couronne et les Premières Nations, puisque les terres désignées restent des terres de réserve.

Règle du « un pour un »

Les modifications au Règlement sur les référendums des Indiens n’ont aucune incidence sur les recettes. Elles n’entraînent aucun coût ou fardeau administratif pour les entreprises.

Lentille des petites entreprises

La lentille des petites entreprises ne s’applique pas à cette proposition, car il n’y a pas de coûts pour les petites entreprises.

Consultation

Les changements récemment apportés aux dispositions de la Loi sur les Indiens sur la désignation des terres font suite à plusieurs critiques soulevées par les Premières Nations, le vérificateur général du Canada et l’industrie. Selon eux, le processus est lourd et entrave le développement économique. La modification du Règlement sur les référendums des Indiens découle de ces changements.

Plusieurs Premières Nations ayant désigné des terres ont dit à Affaires autochtones et Développement du Nord Canada que la participation majoritaire requise pour les votes est difficile à atteindre et représente un obstacle aux plans de développement économique communautaires. En outre, elles ont clairement indiqué que le long processus d’approbation en matière de désignation des terres, particulièrement l’exigence relative à l’approbation du gouverneur en conseil, peut prendre plusieurs mois, pendant lesquels des occasions de développement économique peuvent être perdues.

Le Conseil national de développement économique des Autochtones, mis sur pied en 1990 pour fournir au gouvernement fédéral des conseils stratégiques en matière de politiques et de programmes concernant le développement économique des Autochtones, a clairement indiqué que l’actuel processus de désignation des terres est trop long et complexe, et que les projets de développement économique dans les réserves se trouvent désavantagés par rapport aux projets hors des réserves.

Selon une récente étude portant sur l’expérience de 25 collectivités de Premières Nations prospères, les obstacles liés aux exigences de la Loi sur les Indiens et les lourdes procédures bureaucratiques d’Affaires autochtones et Développement du Nord Canada ont empêché les collectivités d’atteindre leurs objectifs en matière de développement économique.

D’après les témoignages de plusieurs Premières Nations, le Comité sénatorial permanent des peuples autochtones a conclu que « parce que le Ministère tardait à approuver la location de terres des réserves à des fins commerciales, [les Premières Nations] perdaient de l’argent et des occasions d’affaires ».

Bien des Premières Nations choisissent d’adhérer à la Loi sur la gestion des terres des premières nations à cause des défis qu’elles ont dû surmonter dans le cadre du processus de désignation des terres prévu par la Loi sur les Indiens, notamment la trop grande lourdeur administrative ainsi que le temps, l’argent et les ressources nécessaires pour effectuer une désignation.

Affaires autochtones et Développement du Nord Canada a consulté plusieurs Premières Nations, qui ont exprimé une frustration quant à la durée du processus de désignation actuel. Elles ont également indiqué que leurs plans de développement économique ont été compromis, que les résidants ont été placés en position de désavantage économique et que cette démarche va à l’encontre de leur stratégie de développement économique et de leur plan de durabilité. En général, l’industrie appuie la modification du Règlement, qui favorisera le développement économique dans les réserves.

Les constatations présentées par le vérificateur général ont également révélé que les processus de désignation et de location sont à l’origine des longs délais inutiles d’approbation pour les projets dans les réserves et nuisent au développement économique.

Le gouvernement a répondu à ces préoccupations en rationalisant les processus administratifs internes pour l’approbation des désignations sans porter atteinte à la qualité des services fournis aux Premières Nations ni à leur capacité de donner un consentement éclairé à une désignation de terres. Le processus de désignation des terres exigera néanmoins qu’on continue de fournir à tous les membres de la collectivité visée des trousses d’information détaillées sur l’utilisation proposée des terres, et qu’une séance d’information soit organisée avant la tenue du vote.

Justification

Ensemble, les changements découlant de la proposition réglementaire devraient réduire de plusieurs mois le temps requis pour désigner des terres et permettre aux Premières Nations de saisir des possibilités de développement économique dans des délais qui se rapprochent de ceux à l’extérieur des réserves. De plus, la rationalisation du processus de désignation attirera les investissements dans les réserves et favorisera l’établissement de partenariats entre les Premières Nations et l’industrie.

En définitive, les Premières Nations seront en mesure d’exercer un contrôle accru sur le développement économique des réserves et consacreront moins de temps au processus de désignation pouvant nuire aux possibilités d’investissement dans les collectivités. Grâce à la suppression des contraintes inutiles concernant la désignation des terres, elles jouiront d’une souplesse et d’une indépendance accrues leur permettant de faire des affaires en fonction de la démarche de développement économique et des buts de leur collectivité. L’augmentation des possibilités d’affaires dans les réserves devrait engendrer d’importants avantages économiques pour tous les Canadiens, et en particulier pour les peuples autochtones.

La proposition visant à modifier le Règlement sur les référendums des Indiens ne devrait entraîner aucun coût brut. On s’attend plutôt à ce que les Premières Nations et le gouvernement du Canada réalisent des économies de coûts et de temps.

Mise en œuvre, application et normes de service

Par suite des modifications apportées au Règlement sur les référendums des Indiens, on s’attend à ce que les Premières Nations qui veulent désigner des terres reçoivent un meilleur service; le processus sera moins long (jusqu’à plusieurs mois de moins), et les obligations fiduciales de la Couronne envers les Premières Nations continueront d’être respectées.

Ces modifications au Règlement sur les référendums des Indiens n’ont aucune incidence sur la conformité du Règlement.

Personne-ressource

Kris Johnson
Directeur principal
Modernisation des terres
Terres et développement économique
Affaires autochtones et Développement du Nord Canada
Téléphone : 819-994-7311
Télécopieur : 819-994-5697
Courriel : Kris.Johnson@aadnc-aandc.gc.ca

• Référence a
  L.R., ch. 17 (4^e suppl.), art. 3
• Référence b
  L.C. 2012, ch. 31, par. 207(3)
• Référence c
  L.C. 2012, ch. 31, art. 208
• Référence d
  L.R., ch. I-5
• Référence 1
  C.R.C., ch. 957