Vol. 145, n^o 21 — Le 12 octobre 2011

Enregistrement

DORS/2011-204 Le 30 septembre 2011

CODE CRIMINEL

Décret de désignation de la Saskatchewan relativement aux dispositions sur le taux d'intérêt criminel du Code criminel

C.P. 2011-1108 Le 29 septembre 2011

Attendu que la Saskatchewan a adopté des mesures législatives qui protègent les bénéficiaires de prêts sur salaire et qui fixent un plafond au coût total des prêts contractés aux termes d'une convention de prêt sur salaire;

Attendu que le lieutenant-gouverneur en conseil de la Saskatchewan a demandé au gouverneur en conseil de désigner cette province pour l'application de l'article 347.1 (voir référence a) du Code criminel (voir référence b),

À ces causes, sur recommandation du ministre de la Justice et du ministre de l'Industrie et en vertu du paragraphe 347.1(3) (voir référence c) du Code criminel (voir référence d), Son Excellence le Gouverneur général en conseil prend le Décret de désignation de la Saskatchewan relativement aux dispositions sur le taux d'intérêt criminel du Code criminel, ci-après.

DÉCRET DE DÉSIGNATION DE LA SASKATCHEWAN
RELATIVEMENT AUX DISPOSITIONS SUR LE TAUX
D'INTÉRÊT CRIMINEL DU CODE CRIMINEL

PROVINCE DÉSIGNÉE

1. La Saskatchewan est désignée pour l'application de l'article 347.1 du Code criminel.

ENTRÉE EN VIGUEUR

2. Le présent décret entre en vigueur à zéro heure, heure du Centre ou — pour la région de la Saskatchewan située dans ce fuseau horaire — heure des Rocheuses, le premier jour où les mesures législatives ci-après sont toutes en vigueur :

• a) les articles 5, 18 et 19 de la loi de la Saskatchewan intitulée The Payday Loans Act, S.S. 2007, ch. P-4.3;
  
• b) l'article 14 du règlement de la Saskatchewan intitulé The Payday Loans Regulations, R.R.S., ch. P-4.3 Reg. 1.
  

RÉSUMÉ DE L'ÉTUDE D'IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION
(Ce résumé ne fait pas partie du Décret.)

Résumé

Question

Depuis quelques années, des préoccupations persistent en ce qui a trait aux pratiques inéquitables associées à l'industrie du prêt sur salaire. Parmi ces préoccupations figurent les coûts d'emprunt extrêmement élevés, les pratiques de recouvrement abusives et la divulgation inadéquate des obligations contractuelles. En adoptant des mesures législatives visant la protection des bénéficiaires de prêts sur salaire, le gouvernement de la Saskatchewan répond à de telles préoccupations. Le lieutenant-gouverneur en conseil de la Saskatchewan a demandé au gouverneur en conseil de désigner la province pour l'application du paragraphe 347.1(3) du Code criminel. Une fois qu'elle aura été désignée, la Saskatchewan pourra adopter l'ensemble de ses mesures législatives, notamment un plafond au coût total des prêts.

Objectifs

En désignant la Saskatchewan pour l'application de l'article 347.1 du Code criminel, le gouverneur en conseil s'assure que la province dispose de la souplesse nécessaire pour réglementer l'industrie des prêts sur salaire comme elle le juge approprié. Comme le coût des frais d'emprunt pour les prêts sur salaire types dépasse généralement le plafond du taux d'intérêt criminel de 60 % fixé à l'article 347, les représentants de certaines provinces ont dit craindre que les provinces éprouvent de la difficulté à réglementer l'octroi de tels prêts et à délivrer les licences (plutôt que de les interdire tout simplement), parce que faire cela mènerait essentiellement à la reconnaissance officielle d'une activité criminelle.

Description

Le Décret désigne la Saskatchewan pour l'application des dispositions sur le taux d'intérêt criminel du Code criminel. Le Décret s'inscrit dans un cadre législatif visant à exempter certaines conventions de prêt sur salaire de l'application de l'article 347 du Code criminel et de l'article 2 de la Loi sur l'intérêt. Bon nombre de responsables gouvernementaux considèrent l'exemption à l'article 347 comme étant nécessaire, car elle leur permet de réglementer l'industrie des prêts sur salaire, notamment en imposant une limite claire au coût total d'emprunt.

Le Décret entre en vigueur le premier jour où l'ensemble des dispositions suivantes entrent en vigueur :

• les articles 5, 18 et 19 de la loi de la Saskatchewan intitulée The Payday Loans Act, S.S. 2007, ch. P-4.3;
• l'article 14 du règlement de la Saskatchewan intitulé The Payday Loans Regulations, R.R.S., ch. P-4.3 Reg. 1.

La demande de désignation de la Saskatchewan : contexte

Le 1^er juin 2010, le ministre de la Justice et l'Attorney General de la Saskatchewan ont écrit aux ministres fédéraux de la Justice et de l'Industrie leur indiquant que le lieutenant-gouverneur en conseil de la Saskatchewan avait demandé officiellement au gouverneur en conseil de procéder à la désignation de la province pour l'application de l'article 347.1 du Code criminel.

Dans la demande, le ministre de la Justice et l'Attorney General de la Saskatchewan faisaient référence aux mesures législatives de cette province, qui, une fois entièrement en vigueur, permettraient de mettre en Å“uvre un certain nombre de mesures propres à bien protéger les bénéficiaires de prêts sur salaire en Saskatchewan, notamment de limiter le coût d'emprunt dans les contrats de prêts sur salaire. Les mesures de protection dans The Payday Loans Act et ThePayday Loans Regulations comptent notamment :

• l'interdiction de reconduire des prêts (les prêts à répétition, qui peuvent devenir particulièrement dispendieux pour les consommateurs) et d'accorder des prêts simultanés;
• une période de réflexion permettant aux consommateurs d'annuler leurs prêts sans frais s'ils décident de le faire avant la fin du prochain jour ouvrable suivant le jour où ils ont contracté le prêt;
• des exigences particulières en matière de divulgation contractuelle, comme la divulgation du coût d'emprunt total exprimé en taux de pourcentage annuel;
• une prescription de licences;
• l'interdiction d'accorder un prêt sur salaire correspondant à plus de 50 % de la prochaine paye nette de l'emprunteur;
• une limite du coût d'emprunt de 23 $ par 100 $ empruntés.

Ces mesures législatives entreront en vigueur par proclamation à une date qui doit être déterminée.

La Loi et le Règlement répondent aux critères relatifs à la désignation stipulés au paragraphe 347.1(3) du Code criminel, qui prévoit que « le gouverneur en conseil, à la demande du lieutenant-gouverneur en conseil de toute province, désigne par décret cette dernière pour l'application du présent article, à condition que celle-ci ait adopté des mesures législatives qui protègent les bénéficiaires de prêts sur salaire et qui fixent un plafond au coût total des prêts ».

Les mesures législatives de la Saskatchewan ont une portée étroite, s'appliquant seulement aux prêteurs sur salaire, et n'ont donc pas d'effet sur les autres secteurs. De même, la désignation fédérale n'a pas d'incidence sur l'application de l'article 347, si ce n'est à un ensemble étroitement défini de conventions de prêts sur salaire que peuvent conclure les prêteurs sur salaire titulaires d'une licence délivrée par la province.

Contexte du processus de désignation

La désignation par décret joue un rôle important dans l'application, à certaines conventions de prêts sur salaire, de l'article 347 du Code criminel, la disposition relative au taux d'intérêt criminel, et de l'article 2 de la Loi sur l'intérêt. L'article 347 du Code criminel érige en infraction le fait de conclure une convention pour percevoir des intérêts à un taux annuel effectif supérieur à 60 % ou de percevoir des intérêts à un tel taux.

En vertu de l'article 347.1, une convention de prêt sur salaire sera exemptée de l'application de l'article 347 si :

• a) la somme prêtée sur salaire est d'au plus 1 500 $ et la durée de la convention est d'au plus 62 jours;
  
• b) le prêteur sur salaire est titulaire d'une licence ou de toute autre forme d'autorisation expresse de la province ou du territoire lui permettant d'accorder des prêts sur salaire;
  
• c) la province ou le territoire est désigné par le gouverneur en conseil.
  

Pour qu'une province ou un territoire soit désigné par le gouverneur en conseil, la province ou le territoire doit :

• a) demander, par l'entremise de son lieutenant-gouverneur en conseil, une désignation au gouvernement fédéral;
  
• b) adopter des mesures législatives qui protègent les bénéficiaires de prêts sur salaire et qui fixent un plafond au coût total des prêts sur salaire.
  

En pratique, le ministre provincial ou territorial responsable de la consommation écrit aux ministres fédéraux de la Justice et de l'Industrie et leur demande de procéder à la désignation. Il joint à sa lettre :

• a) une copie du Décret, pris par le lieutenant-gouverneur en conseil, en vertu duquel il demande la désignation fédérale pour l'application de l'article 347.1;
  
• b) la loi et, le cas échéant, le règlement qui démontrent que la province ou le territoire a adopté les mesures législatives nécessaires pour protéger les bénéficiaires de prêts sur salaire, y compris une mesure selon laquelle le prêteur sur salaire doit être titulaire d'une licence ou d'une autre forme d'autorisation expresse lui permettant de conclure une convention de prêt sur salaire, et que ces mesures fixent un plafond au coût total des prêts.
  

Après avoir reçu la lettre et déterminé si les conditions préalables à la désignation sont remplies, les ministres de la Justice et de l'Industrie recommandent ou non au gouverneur en conseil d'accorder par décret la désignation. Si la désignation est approuvée, l'entrée en vigueur du décret fédéral pourrait être subordonnée à un événement futur, par exemple à l'entrée en vigueur des mesures législatives provinciales ou territoriales.

Au moment où la demande de désignation est envoyée, il suffit que la province ou le territoire ait mis en place un mécanisme de plafonnement du coût des prêts sur salaire; il n'est pas nécessaire que la province ou le territoire ait déjà établi le coût maximum exact. Toutefois, la désignation ne peut être accordée avant que le coût maximum d'emprunt ait été déterminé par la province ou le territoire. L'entrée en vigueur de la désignation coïncidera alors avec l'entrée en vigueur des mesures provinciales ou territoriales.

Ce sont le législateur et les instances compétentes de la province ou du territoire qui prennent les décisions quant au contenu des mesures législatives et réglementaires, y inclus le plafond au coût total d'emprunt. Les dispositions peuvent donc varier d'une province ou d'un territoire à l'autre. Néanmoins, en raison d'une collaboration fédérale-provinciale qui se poursuit depuis un certain nombre d'années, les dispositions de protection du consommateur se ressemblent beaucoup presque dans l'ensemble du Canada, bien que les limites au coût total des prêts varient quelque peu.

Le paragraphe 347.1(4) du Code criminel permet de révoquer un décret de désignation si les mesures visées à l'article 347.1 ne sont plus en vigueur, ou si le lieutenant gouverneur en conseil de la province demande au gouverneur en conseil de révoquer le décret de désignation.

Une fois désigné, la province ou le territoire peut, s'il y a lieu, modifier le contenu de son cadre réglementaire. Toutefois, tant que les mesures modifiées satisfont aux critères énoncés à l'article 347.1, il n'est pas nécessaire que le gouverneur en conseil révoque cette désignation conformément au paragraphe 347.1(4).

Options réglementaires et non réglementaires considérées

Le paragraphe 347.1(3) du Code Criminel prévoit clairement que la désignation de la province de la Saskatchewan pour l'application de l'article 347.1 de cette loi ne peut se faire que par décret.

Avantages et coûts

Il n'y a pas de coûts ni d'avantages associés directement au décret fédéral. Si tant est qu'il y en ait, les coûts ou avantages reviennent aux résidents et aux prêteurs sur salaire de la Saskatchewan en raison de la mise en œuvre de mesures législatives provinciales. Les prêteurs sur salaire en activité dans la province devront assumer certains coûts réglementaires, plus concrètement sous la forme d'un droit de licence annuel pour chaque établissement de prêt sur salaire, payable à la province.

La nouvelle limite au coût total d'emprunt de 23 $ par 100 $ aura aussi des effets sur les prêteurs sur salaire. Ainsi, les prêteurs sur salaire qui appliquent des taux supérieurs à cette limite devront réduire les frais qu'ils imposent aux consommateurs afin de pouvoir poursuivre leurs activités. Par ailleurs, les prêteurs sur salaire bénéficieront d'une stabilité réglementaire qui était absente jusqu'à présent.

Les clients des prêteurs sur salaire de la Saskatchewan profiteront du Décret dans la mesure où les coûts des prêts sur salaire seront réduits. Les consommateurs bénéficieront également d'une plus grande protection, étant donné que cette industrie qui n'était pas réglementée à ce jour deviendra assujettie à de nouvelles dispositions sur la divulgation et les contrats, et à des interdictions touchant certaines pratiques commerciales comme la reconduction des prêts.

Consultation

De vastes discussions fédérales, provinciales et territoriales (FPT), ainsi que des consultations publiques, se sont poursuivies sur une période de neuf ans et ont mené à l'élaboration du projet de loi C-26, Loi modifiant le Code criminel (taux d'intérêt criminel) [L.C. 2007, ch. 9]. Le projet de loi C-26 est entré en vigueur à la date de la sanction royale, le 3 mai 2007, ajoutant l'article 347.1 au Code criminel.

Les administrations FPT ont discuté pour la première fois en 1998 de la possibilité d'exclure les prêts sur salaire du champ d'application de l'article 347 du Code criminel. En 1999, après des discussions préliminaires entre les ministres FPT responsables de la Justice, les ministres FPT responsables de la protection du consommateur (au fédéral, le ministre de l'Industrie) ont demandé au Comité des mesures en matière de consommation, groupe de travail formé de hauts fonctionnaires FPT, d'examiner les questions relatives à l'industrie parallèle du prêt à la consommation. Cette industrie comprend notamment les prêteurs sur gages et les établissements de types « louer pour acheter » et de prêts sur salaire.

En 2000, le Comité a tenu à Vancouver une table ronde publique réunissant des intervenants de l'industrie et des organismes de protection des consommateurs, afin de recueillir leurs points de vue sur les moyens de réglementer adéquatement le marché parallèle du crédit. Par la suite, un questionnaire a été transmis aux principaux prêteurs sur salaire dans le but d'en savoir davantage sur le fonctionnement de l'industrie des prêts sur salaire.

En 2002, le Comité a mené une consultation publique auprès des intervenants afin d'examiner les modifications qui pourraient être apportées à l'article 347 du Code criminel en fonction de la réglementation de l'industrie du prêt sur salaire. En 2004 et 2005, il a consulté le public à nouveau afin d'établir un cadre de protection des consommateurs propre à réglementer l'industrie du prêt sur salaire. Pour chacune de ces consultations, des questionnaires ont été envoyés directement aux principaux représentants de l'industrie et de la protection des consommateurs, ainsi qu'à d'autres parties intéressées. De plus, les documents de consultation ont été rendus publics sur Internet.

Ces diverses consultations ont révélé que la majorité des intervenants de l'industrie convenaient que des modifications au Code criminel permettant l'exemption de certaines conventions de prêt sur salaire du champ d'application de l'article 347, accompagnée d'un cadre réglementaire de protection des consommateurs, constitueraient une bonne approche. La majorité des groupes de protection du consommateur et des universitaires consultés partageaient cette opinion. Certains groupes de protection des consommateurs se sont cependant opposés à l'exemption au champ d'application de l'article 347, indiquant que ses dispositions devraient être appliquées rigoureusement par les provinces et les territoires.

Le gouvernement de la Saskatchewan a mené de vastes consultations en 2007 avant que ThePayday Loans Act ne soit déposé et adopté. Plus de 30 parties intéressées, notamment la principale association de l'industrie des prêteurs sur salaire, des prêteurs sur salaire particuliers, des associations de consommateurs, des groupes de revendication, des représentants légaux et des universitaires ont été consultés. Des réponses ont été reçues des diverses personnes et organisations consultées.

Un processus de consultation semblable a été entrepris à la fin de 2009 relativement à ThePayday Loans Regulations. Plus de 45 organisations ainsi que tous les prêteurs sur salaire de la province ont été consultés. La limite au coût d'emprunt de 23 $ par 100 $ prêtés avait déjà été déterminée par la province et ne faisait pas partie de la consultation. Cependant, lorsque le gouvernement a établi le taux, il a tenu compte des consultations menées en Colombie-Britannique et en Alberta relativement à leur limite, que la Saskatchewan a adoptée. Aucun commentaire n'a été reçu spécifiquement à l'égard de la limite au coût d'emprunt. De nombreux commentaires ont été reçus au sujet des projets de règlement et un certain nombre de modifications y ont été apportées.

Commentaires reçus durant la période de publication préalable

Le Décret a fait l'objet d'une publication préalable d'une durée de 30 jours dans la Partie Ⅰ de la Gazette du Canada le 18 décembre 2010. Une entreprise canadienne de prêts sur salaire a soumis les commentaires suivants relativement au décret concernant la Saskatchewan ainsi qu'à toutes les désignations faites en application de l'article 347.1 du Code criminel jusqu'à présent :

• le gouverneur en conseil assume le fardeau d'examiner le plafond au coût total d'emprunt établi par la province et d'en déterminer la pertinence;
• l'examen par le gouverneur en conseil des demandes de désignation présentées jusqu'à présent n'a pas résulté en une certitude réglementaire dans l'industrie du prêt sur salaire, ce que l'entreprise considère comme l'un des principaux objectifs stratégiques de l'article 347.1.

En dépit des commentaires de l'entreprise, il revient aux provinces et aux territoires de déterminer la nature du régime réglementaire qu'ils ont l'intention d'appliquer dans le secteur des prêts sur salaire. Si la province ou le territoire respecte les critères préalables à la désignation prévus par l'article 347.1, alors la désignation est pertinente.

Mise en Å“uvre, application et normes de service

Le Décret entre en vigueur le premier jour où les éléments des mesures législatives de la Saskatchewan mentionnés dans l'article 2 du Décret entrent en vigueur. La province informera l'industrie et le public des nouvelles exigences et mesures de protection conformément à ses pratiques de réglementation normales.

La protection des consommateurs au sein de l'industrie du prêt sur salaire relève de la compétence des provinces. Le gouvernement du Canada a donc comme tâche de veiller à ce que la Saskatchewan maintienne les mesures qui permettent de protéger les bénéficiaires de prêts sur salaire, dont le coût maximum des frais d'emprunt. Advenant que de telles mesures qui respectent ces critères ne soient plus en vigueur dans la province, le gouverneur en conseil révoquera la désignation conformément au paragraphe 347.1(4) du Code criminel.

Mesures de rendement et évaluation

Le Décret a pour objectif de faire en sorte que la Saskatchewan dispose de la souplesse nécessaire pour protéger les bénéficiaires de prêts sur salaire dans la province. L'évaluation de l'efficacité des mesures législatives prises par la Saskatchewan pour protéger les bénéficiaires de prêts sur salaire de cette province est la responsabilité de la province elle-même puisque la question relève de sa compétence. Toutefois, le gouvernement du Canada veillera à ce que des mesures législatives qui répondent aux critères du paragraphe 347.1(3) soient maintenues en Saskatchewan. Un décret de révocation sera pris en vertu du paragraphe 347.1(4), si de telles mesures provinciales ne sont plus en vigueur.

Personnes-ressources

Paula Clarke
Avocate
Section de la politique en matière de droit pénal
Ministère de la Justice
284, rue Wellington
Ottawa (Ontario)
K1A 0H8
Téléphone : 613-957-4728
Télécopieur : 613-941-9310
Courriel : paula.clarke@justice.gc.ca

David Clarke
Analyste principal des politiques
Bureau de la consommation
Industrie Canada
235, rue Queen
Ottawa (Ontario)
K1A 0H5
Téléphone : 613-957-8717
Télécopieur : 613-952-6927
Courriel : david.clarke@ic.gc.ca

Référence a
L.C. 2007, ch. 9, art. 2

Référence b
L.R., ch. C-46

Référence c
L.C. 2007, ch. 9, art. 2

Référence d
L.R., ch. C-46