Vol. 145, no 4 — Le 16 février 2011
Enregistrement
DORS/2011-12 Le 4 février 2011
LOI SUR LES PÊCHES
ARCHIVÉ — Règlement modifiant le Règlement de pêche de l’Atlantique de 1985
C.P. 2011-47 Le 3 février 2011
Sur recommandation de la ministre des Pêches et des Océans et en vertu de l’article 43 (voir référence a) de la Loi sur les pêches (voir référence b), Son Excellence le Gouverneur général en conseil prend le Règlement modifiant le Règlement de pêche de l’Atlantique de 1985, ci-après.
RÈGLEMENT MODIFIANT LE RÈGLEMENT DE PÊCHE DE L’ATLANTIQUE DE 1985
MODIFICATION
1. La partie III de l’annexe XIII du Règlement de pêche de l’Atlantique de 1985 (voir référence 1) est remplacée par ce qui suit :
ENTRÉE EN VIGUEUR
2. Le présent règlement entre en vigueur à la date de son enregistrement.
RÉSUMÉ DE L’ÉTUDE D’IMPACT
DE LA RÉGLEMENTATION
(Ce résumé ne fait pas partie du Règlement.)
Résumé
Question : La zone d’environ 130 km2 appelée récif MacLeod, située au large de la côte nord-ouest de l’Île-du-Prince-Édouard, est une zone où se pratique traditionnellement la pêche au homard par les pêcheurs professionnels de cette province qui exercent leur activité dans la zone de pêche au homard (ZPH) 24. Cependant, d’après les limites actuelles, cette zone fait partie de la ZPH 22.
Description : Le Règlement modifiant le Règlement de pêche de l’Atlantique de 1985 (les modifications) ajoute la partie contestée de la ZPH 22 à la ZPH 24 en transformant les limites qui séparent les deux zones de pêche. Les limites sont dorénavant conformes aux critères traditionnels de Pêches et Océans Canada en ce qui concerne l’accès aux ressources, soit la contiguïté, la dépendance historique et la viabilité économique.
Énoncé des coûts et avantages : Aucun coût concret n’est associé à cette modification, puisqu’en déplaçant la limite de la zone de pêche au homard, on ne modifie aucunement la pratique actuelle de cette activité. Les modifications allègent cependant le fardeau administratif associé à l’obtention de décrets de dérogation et de conditions de permis, ainsi qu’à établir des limites qui reflètent avec précision les habitudes de pêche.
Incidences sur les entreprises et les consommateurs : Les modifications profitent aux pêcheurs de l’Île-du-Prince-Édouard qui ont toujours pêché au récif MacLeod, leur permettant ainsi de planifier leurs activités de pêche à long terme. En modifiant le Règlement de pêche de l’Atlantique de 1985 (RPA) pour tenir compte avec précision des habitudes de pêche, on allège la nécessité du ministère des Pêches et des Océans (MPO) de préparer des décrets de dérogation annuels et d’imposer des conditions de permis pour permettre aux pêcheurs professionnels de l’Île-du-Prince-Édouard de pêcher dans la zone contestée.
Coordination et coopération à l’échelle nationale et internationale : Des consultations ont eu lieu avec les principales parties prenantes, comme les provinces de l’Île-du-Prince-Édouard et du Québec, ainsi que les pêcheurs professionnels de homard. De plus, le Ministère a mis sur pied un examen indépendant pour étudier les questions et présenter des recommandations relatives à une solution à long terme au problème.
Question
L’enjeu concerne ici l’attribution du récif MacLeod, un lieu où se pratique traditionnellement la pêche au homard par les pêcheurs professionnels de la zone de pêche du homard 24 (ZPH 24), à l’Île-du-Prince-Édouard, et qui, si l’on se fie aux limites actuelles, était situé dans la ZPH 22, appartenant aux Îles-de-la-Madeleine.
En vertu du Règlement de pêche de l’Atlantique de 1985 (RPA), Pêches et Océans Canada (MPO) a établi 41 ZPH qui s’étendent dans les eaux des provinces de Québec, du Nouveau-Brunswick, de la Nouvelle-Écosse, de Terre-Neuve-et-Labrador, ainsi que de l’Île-du-Prince-Édouard. Ces ZPH ont été créées en 1985 comme système de numérotation, permettant à chaque ZPH de gérer et d’attribuer ses propres ressources halieutiques. Elles sont clairement délimitées en termes de latitude et de longitude et astreignent les détenteurs de permis de pêche à ne pêcher que dans le district pour lequel ils détiennent un permis. Le MPO et l’industrie de la pêche au homard travaillent en collaboration à l’élaboration de plans de gestion intégrée pour la pêche au homard dans 41 zones de pêche différentes. Ces plans tiennent compte des particularités de chaque zone de pêche et on y définit les mesures de gestion correspondantes.
Au mois de mai 2002, des pêcheurs de North Cape (Île-du-Prince-Édouard) qui détenaient des permis les autorisant à pêcher dans la ZPH 24 ont reçu des avis du MPO les informant qu’ils pêchaient illégalement dans une partie de la ZPH 22. Ces derniers ont indiqué que les pêcheurs de l’Île-du-Prince-Édouard pêchaient dans cette zone depuis des générations et veulent que les limites de la zone soient modifiées en conséquence. Depuis mai 2002, l’accès au récif MacLeod est accordé aux pêcheurs de homard de l’Île-du-Prince-Édouard de la ZPH 24 en vertu de modifications aux conditions de permis et grâce à l’émission de décrets de dérogation. Il s’agit d’une solution provisoire, en attendant qu’on prenne une décision quant à la façon d’aller de l’avant.
Depuis 2002, le MPO a essayé, sans succès, de trouver une solution mutuellement acceptable pour les parties prenantes de l’industrie du homard du Québec et l’Île-du-Prince-Édouard visant à résoudre les différends relatifs aux limites.
En 2005, on a décidé qu’il fallait procéder à un examen indépendant. Une recommandation a émané de cet examen, soit le transfert du récif MacLeod de la ZPH 22 à la ZPH 24.
Objectifs
Grâce aux modifications, les limites des ZPH tiennent compte de l’utilisation traditionnelle et actuelle du récif MacLeod dans le domaine de la pêche au homard.
Les modifications constituent la base d’une pêche au homard durable et ordonnée pour les pêcheurs de cette zone de l’Île-du-Prince-Édouard, sans compter qu’elles permettent à ces derniers de planifier leurs activités de pêche à long terme. Elles permettent également au MPO, en consultation avec l’industrie, d’élaborer et de mettre en application des plans de gestion visant à répondre aux objectifs de conservation et de durabilité en attribuant la zone qui est en jeu aux pêcheurs qui l’exploitent présentement.
Les modifications permettent de rendre le RPA conforme aux pratiques actuelles et de réduire le fardeau administratif en éliminant le besoin de modifier tout près de 100 conditions de permis et d’émettre des décrets de dérogation année après année.
Description
Les modifications permettent d’incorporer le récif MacLeod, une portion de 130 km2 de la ZPH 22, à la ZPH 24. La limite se trouve dorénavant à environ 166 km de Havres-Aubert, aux Îles-de-la-Madeleine, et à 9,7 km de North Point, à l’Île-du-Prince-Édouard.
La partie ombragée de la figure 1 démontre les limites de la portion qui est transférée de la ZPH 22 (Îles-de-la-Madeleine) à la ZPH 24 (Île-du-Prince-Édouard), soit le « récif MacLeod ».
Figure 1 : Illustration des limites du récif MacLeod incluses dans la ZPH 24
Options réglementaires et non réglementaires considérées
À l’heure actuelle, des options non réglementaires (soit des décrets de dérogation et des conditions de permis modifiées) sont mises en œuvre afin de permettre aux pêcheurs de l’Île-du-Prince-Édouard d’avoir accès à la ZPH 22. Le seul impact au niveau du gouvernement concerne les coûts administratifs de délivrance des permis dont les conditions sont modifiées d’une année à l’autre. D’autres options non réglementaires, comme l’information et l’éducation, des normes et d’autres formes de conformité volontaire, ne sont pas envisagées en raison des contestations passées relatives à l’appartenance du récif MacLeod, ce qui a donné lieu à la rédaction d’un rapport indépendant. Dans ce rapport, on recommandait de modifier le Règlement afin de redéfinir les limites de chaque ZPH.
Si on ne modifie pas le Règlement de façon permanente, le MPO devra à l’occasion consulter les pêcheurs des Îles-de-la-Madeleine et de l’Île-du-Prince-Édouard sur la question. De plus, un décret de dérogation serait nécessaire chaque année dans la ZPH 22 afin de modifier les exigences de longueur pour qu’elles s’alignent sur celles de la ZPH 24, et des conditions des permis seraient émises une fois l’an, tant aux pêcheurs de la ZPH 22 qu’à ceux de la ZPH 24, afin de redéfinir l’accès aux zones de pêche au homard. Cette approche permettrait aux pêcheurs de l’Île-du-Prince-Édouard d’avoir accès au récif MacLeod et de pouvoir ramener les homards pêchés de la ZPH 22 à la ZPH 24.
L’option réglementaire permet de définir les limites de façon non ambiguë. Le permis de pêche tient compte de la pratique actuelle sans qu’on ne doive ajuster les conditions du permis de la ZPH 24 chaque année.
Avantages et coûts
La modification représente le statu quo, car actuellement, aucun détenteur de permis pour la pêche dans la ZPH 22 n’y pêche. Les avantages pour le gouvernement sont mineurs et entièrement de nature administrative.
Gouvernement
Des processus administratifs sont présentement nécessaires afin de procéder à l’émission, à la publication et à la diffusion des conditions modifiées des permis. Près de 100 permis doivent être modifiés chaque année selon la Direction générale de l’émission des permis au MPO, et cette charge de travail représente de 6 à 10 heures supplémentaires par année. La modification n’entraîne aucun nouveau coût d’exécution puisque les agents de l’Île-du-Prince-Édouard assurent déjà le respect des conditions d’accès au récif MacLeod à la suite des conditions modifiées des permis des pêcheurs de la ZPH 24.
Parties prenantes
(1) Pêcheurs professionnels commerciaux et autochtones dans la ZPH 24
On dénombre tout près de 600 détenteurs de permis de pêche au homard dans la ZPH 24. Le récif MacLeod, qui se trouve à 9,7 km de North Point, à l’Île-du-Prince-Édouard, a toujours été fréquenté par les pêcheurs professionnels de l’Île-du-Prince-Édouard (provenant principalement de Tignish Run et Seacow Pond) dont la pêche au homard dans cette zone constitue le moyen de subsistance.
Les pêcheurs professionnels de la ZPH 24 qui souhaitaient avoir accès au récif MacLeod dans la ZPH 22 ont dû communiquer avec le Centre régional du service des permis du MPO à Charlottetown, Île-du-Prince-Édouard, afin d’obtenir les conditions de permis appropriées. Quelque 100 pêcheurs professio-nnels de la ZPH 24 ont demandé chaque année qu’on leur accorde les conditions de permis leur donnant accès au récif MacLeod.
Étant donné que les pêcheurs de la ZPH 22 ne pêchent actuellement pas dans le récif MacLeod, les pêcheurs de l’Île-du-Prince-Édouard et leurs collectivités locales en retirent tous les avantages nets. Selon les données antérieures sur la pêche (voir référence 2), les pêcheurs qui ont eu accès au récif MacLeod (en vertu des conditions de leur permis) au cours des cinq dernières années ont débarqué annuellement en moyenne 1 100 tm de homard et de crabe nordique, le tout ayant une valeur annuelle de plus de 9,5 millions de dollars. Lorsque l’on compare, pour une année quelconque, ces données avec celles de la ZPH 24, dont la valeur totale des débarquements peut s’élever à 60,3 millions de dollars (voir référence 3), les débarquements provenant du récif MacLeod en représentent près de 15 %.
Parmi les données recueillies, seule une Première Nation (Lennox Island) de la ZPH 24 a demandé d’avoir accès au récif MacLeod. On y débarqua 152 tm de homard (et 71 tm de crabe nordique) pour une valeur de 1,8 million de dollars (dont 39 300 $ pour le crabe nordique).
Les modifications ont un effet positif sur les pêcheurs de homard de l’Île-du-Prince-Édouard qui peuvent continuer de pêcher dans la nouvelle section de la ZPH 24 sans devoir faire appel à des décrets de dérogation et à des modifications des conditions de permis tous les ans. Il n’en résulte aucun changement dans la pratique, mais uniquement au niveau des règlements.
(2) Pêcheurs professionnels commerciaux et autochtones dans la ZPH 22
On compte environ 325 détenteurs de permis de pêche au homard dans la ZPH 22. Le récif MacLeod n’a aucun impact économique sur les pêcheurs professionnels à titre individuel dans la ZPH 22, puisque aucun pêcheur professionnel commercial ou autochtone de cette zone n’a jamais pêché dans le récif MacLeod en raison de son éloignement géographique (le récif MacLeod se trouve à environ 166 km de Havres-Aubert aux Îles-de-la-Madeleine). Rien n’indique que les pêcheurs des Îles-de-la-Madeleine aient déjà pêché le homard au récif MacLeod et les pêcheurs reconnaissent ce fait.
L’Association des pêcheurs professionnels des Îles-de-la-Madeleine a mentionné qu’il serait possible pour les pêcheurs professionnels des Îles-de-la-Madeleine de pêcher dans cette zone en faisant appel à des embarcations de pêche rapides ou à des embarcations pour la pêche hauturière plus grandes servant de base pour les bateaux de pêche plus petits. Cependant, rien n’indique pour l’instant qu’il pourrait être rentable pour les pêcheurs des Îles-de-la-Madeleine de parcourir 166 km pour se rendre dans cette zone.
Justification
Les pêcheurs de l’Île-du-Prince-Édouard ont précisé que leurs prédécesseurs pêchaient dans la zone du récif MacLeod depuis le début des années 1900 et que seuls les pêcheurs de la ZPH 24, principalement ceux des ports de Seacow Pond et Tignish, avaient déjà pêché dans cette zone. De plus, l’APPIM a reconnu que les pêcheurs des Îles-de-la-Madeleine n’ont jamais pêché sur le récif MacLeod.
En 1985, le RPA définissait clairement, pour la première fois, les limites au niveau de la latitude et de la longitude entre les ZPH adjacentes. Avant 1985, la description des districts se limitait à l’utilisation de termes, tels « sur et le long (de cette partie) de ses côtes ». À un moment de l’adaptation du système de mesures des ZPH, pour le récif MacLeod, un des fonds de pêche traditionnels et historiques de l’Île-du-Prince-Édouard a été incorporé à la ZPH 22. Aucune consultation auprès des pêcheurs concernés n’avait eu lieu en ce qui concerne la création d’une limite dans la zone maintenant contestée.
La première description de la ligne qui sépare maintenant la ZPH 24 et la ZPH 22 se trouve dans le Règlement de 1963 :
Au sud d’une ligne droite tracée à partir d’un point dans le golfe Saint-Laurent cinq milles nautiques au relèvement de 315° égale audit point à High Capes, comté Inverness, Nouvelle-Écosse, jusqu’à un point situé cinq milles nautiques au nord magnétique de Point Lighthouse, comté Prince, Île-du-Prince-Édouard (ledit point étant situé à 47°08′25″ de latitude nord et 64°02′10″ de longitude ouest).
La ligne tracée entre un point situé à cinq milles au nord de Cape North, Île-du-Prince-Édouard (point 19 dans le règlement actuel) et un point situé à cinq milles au nord-ouest de High Capes, Nouvelle-Écosse, définissait à l’origine la limite nord du district 7B. Le district 7B fut scindé en plusieurs ZPH dans le Règlement de 1985, incluant la ZPH 24 qui conservait la limite nord originale du district 7B.
Jusqu’à l’adoption du RPA actuel en 1985, le district 9 était la zone comprenant « la côte et les eaux attenantes » des Îles-de-la-Madeleine (incluant Bird Rocks et l’île Brion). La ZPH 22, qui a remplacé le district 9, comprend maintenant, en raison de la façon dont on a défini la limite, la zone contestée au nord de l’Île-du-Prince-Édouard. Même s’il semble que cette zone n’ait pas été explicitement désignée comme faisant partie d’un district avant 1985, on pourrait prétendre qu’elle faisait vraiment partie du district 7B en raison de sa proximité.
L’analyse économique nous indique qu’en modifiant la limite entre les ZPH 22 et 24, il en résulte un risque minimal pour les parties prenantes, alors que les pêcheurs traditionnels en tirent un avantage maximal. L’accès à cette partie du récif a un impact sur les pêcheurs individuels de l’Île-du-Prince-Édouard qui vivent de la pêche au homard dans cet endroit. Cette zone n’a aucun impact économique sur les pêcheurs individuels de la ZPH 22 (Îles-de-la-Madeleine), puisque aucun pêcheur de la ZPH 22 ne pêche ou n’a jamais pêché dans cette zone.
D’après les biologistes du MPO, les homards jeunes et adultes ne se déplacent pas entre l’Île-du-Prince-Édouard et les Îles-de-la-Madeleine. Le récif MacLeod est suffisamment éloigné des Îles-de-la-Madeleine pour que les activités de pêche n’aient aucun « impact mesurable » sur la population de homard dans la ZPH 22 visée par la pêche des pêcheurs des Îles-de-la-Madeleine.
Les modifications allègent les tâches administratives entourant la gestion de cette forme de pêche. L’analyse d’un examinateur indépendant a permis de constater l’attachement historique des pêcheurs professionnels de l’Île-du-Prince-Édouard à la pêcherie et l’absence d’activités de pêche dans cette zone par les pêcheurs professionnels des Îles-de-la-Madeleine. Ces modifications procurent les plus grands avantages aux pêcheurs de la région en leur donnant les bases d’une pêche au homard durable et ordonnée dans cette zone, sans compter qu’elles leur permettent de planifier leurs activités de pêche longtemps d’avance. À l’heure actuelle, la gestion du secteur s’effectue pour une zone, mais celui-ci est exploité par des pêcheurs d’une autre zone. Ces modifications permettent d’ajuster la gestion entre la ressource et les utilisateurs véritables, et rendent le RPA conforme aux pratiques courantes.
Consultation
En mars 2006, le ministre a nommé Allister Surette comme médiateur afin qu’il procède à un examen indépendant des enjeux entourant l’accès à la pêche sur le récif MacLeod et qu’il présente des recommandations relatives à une approche à long terme. La décision était basée sur les critères traditionnels pour accorder un accès à la pêche — la contiguïté, la dépendance historique et la viabilité économique — généralement acceptés dans le Canada Atlantique et en conformité avec la Politique sur les pêches de l’Atlantique.
À la suite de consultations avec l’Association des pêcheurs professionnels des Îles-de-la-Madeleine, la Prince Edward Island Fisherman’s Association, la Western Gulf Fishermen’s Association, les gouvernements fédéral et provinciaux et des membres du grand public, Allister Surette a déterminé que les zones de pêche pour les pêcheurs professionnels de l’Î.-P.-É. au récif MacLeod satisfaisaient à ces trois critères. Il a donc recommandé de modifier la limite de la ZPH 22 et de la ZPH 24 sur l’extrémité ouest de ces ZPH de manière à inclure le récif MacLeod à la ZPH 24.
Le ministre du MPO à l’époque avait accepté la recommandation de l’examen indépendant en 2006 et estimait que la meilleure option consistait à modifier le Règlement de pêche de l’Atlantique de 1985.
Par la suite, la ministre actuelle du MPO a pris des mesures pour assurer l’adoption de la modification et a informé ses homologues provinciaux du Québec et de l’Île-du-Prince-Édouard de l’intention du Ministère d’aller de l’avant en ce qui concerne les modifications.
Publication préalable dans la Partie I de la Gazette du Canada
Le Règlement a été publié au préalable dans la Partie I de la Gazette du Canada, le 14 août 2010, pour une période de commentaires de 30 jours. Deux observations écrites ont été reçus, la première provenant du gouvernement de l’Île-du-Prince-Édouard. Le ministre des Pêches, de l’Aquaculture et du Développement rural a exprimé par écrit son appui à la modification réglementaire et s’est dit enchanté de voir se poursuivre les activités de pêche dans le récif MacLeod puisqu’il s’agit d’une activité économique vitale pour les pêcheurs de homard de la ZPH 24. La seconde observation écrite a été transmise par la province de Québec, laquelle a exprimé des préoccupations relativement à la modification réglementaire. La sous-ministre adjointe du ministère de l’Agriculture, des Pêcheries et de l’Alimentation du Québec (MAPAQ) a exprimé son opposition à la modification et fait valoir que la modification au Règlement était souhaitable pour l’Île-du-Prince-Édouard, mais sans contrepartie financière ou un échange de territoire « mille pour mille » au Québec.
Aucune autre observation écrite ou correspondance n’a été reçue d’une autre organisation.
Bien que reconnaissant les opinions des deux parties provinciales, le MPO maintient sa position et a donné suite à la publication définitive des modifications aux limites du récif MacLeod.
Mise en œuvre, application et normes de service
La modification n’entraîne aucun nouveau coût majeur sur le plan de l’exécution. Les opérations de surveillance seront réalisées par les agents des pêches à bord de navires de patrouille et par voie aérienne. La zone est relativement peu étendue et il n’en résulte pas une augmentation considérable du travail des agents des pêches qui surveillent déjà la zone. Aucune ressource additionnelle sur le plan de l’exécution n’est nécessaire pour procéder à la modification au Règlement.
La modification entraîne une réduction des coûts d’administration et des ressources présentement nécessaires pour modifier les conditions des permis, ainsi que pour procéder à l’émission et à la publication ou à la diffusion des décrets de dérogation nécessaires.
Personnes-ressources
Jennifer Buie
Agente de gestion des ressources halieutiques
Pêches et Océans Canada
200, rue Kent
Indice de l’adresse : 13S018
Ottawa (Ontario)
K1A 0E6
Samia Hirani
Analyste de la réglementation
Affaires législatives et réglementaires
Pêches et Océans Canada
200, rue Kent
Indice de l’adresse : 14E241
Ottawa (Ontario)
K1A 0E6
Courriel : Samia.Hirani@dfo-mpo.gc.ca
Référence a
L.C. 1991, ch. 1, art. 12
Référence b
L.R. ch. F-14
Référence 1
DORS/86-21
Référence 2
Puisque les conditions de permis autorisent la pêche au homard (et au crabe nordique) dans les eaux de la ZPH 24 et dans une partie de la ZPH 22, ces débarquements pourraient être attribuables aux prises de homard et de crabe nordique dans la ZPH 24 ou dans le récif MacLeod. Nous n’avons pas d’information sur la partie des débarquements de homard (et de crabe nordique) attribuables précisément au récif MacLeod.
Référence 3
Dans la ZPH 24, les débarquements totaux de homard pour 2008 ont été de 6 251 tm, pour une valeur de 60,3 millions de dollars, alors que les débarquements de crabe nordique ont été de 160 tm pour une valeur de 140 000 $.