La Gazette du Canada, Partie I, volume 157, numéro 6 : Règlement concernant les investissements admissibles liés à l’infrastructure

Le 11 février 2023

Fondement législatif
Loi sur les sociétés d’assurances

Ministère responsable
Ministère des Finances

RÉSUMÉ DE L’ÉTUDE D’IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION

(Le présent résumé ne fait pas partie du Règlement.)

Résumé

Enjeux : La Loi no 1 d’exécution du budget de 2018 a modifié la Loi sur les sociétés d’assurances (la Loi) de manière à créer pour les compagnies d’assurance-vie, les sociétés de secours mutuel et les sociétés de portefeuille d’assurance sous réglementation fédérale (entités d’assurance-vie et maladie) une nouvelle autorisation leur permettant de procéder à des investissements participatifs dans une « entité d’infrastructure admissible » (EIA). Le projet de règlement établit les modalités nécessaires pour que les modifications à la Loi entrent en vigueur et que ce nouveau pouvoir d’investissement soit effectif.

Description : Le projet de règlement établit les règles qui peuvent s’appliquer à ces investissements, y compris la définition des conditions requises pour qu’une entité puisse être qualifiée d’EIA (par exemple la nature de ses activités commerciales, le type d’infrastructures publiques qui font l’objet de ses activités), les conditions générales relatives à la structure des investissements (par exemple l’exigence de participation d’un organisme public) et la limite de l’exposition globale aux EIA que chaque entité d’assurance-vie et maladie est autorisée à avoir.

Justification : Le principal objectif stratégique de cette nouvelle autorisation est de faire en sorte que les entités d’assurance-vie et maladie puissent mieux s’exposer aux infrastructures publiques afin d’améliorer leur capacité à faire concorder leurs engagements à long terme avec le produit de ces actifs.

En vertu de la Loi, il est généralement interdit aux entités d’assurance-vie et maladie d’acquérir des intérêts de groupe financier (plus de 10 %) ou de contrôle dans des entités qui exercent des activités commerciales non financières, telles que des entités qui fournissent ou exploitent des infrastructures publiques. Toutefois, la Loi prévoit à des fins particulières quelques exceptions qui permettent aux entités d’assurance-vie et maladie de procéder à de tels investissements participatifs, mais seulement à titre temporaire. Actuellement, la nature temporaire de ces exceptions fait qu’elles ne peuvent servir à des fins d’appariement de l’actif et du passif.

La nouvelle autorisation accordée dans le cas des EIA permettrait aux entités d’assurance-vie et maladie de détenir leurs investissements indéfiniment, accordant ainsi la possibilité de les utiliser à des fins d’appariement de l’actif et du passif. Cette nouvelle autorisation n’entraînerait aucun coût supplémentaire à la charge ni des entités d’assurance-vie et maladie ni du gouvernement.

Enjeux

Le gouvernement a introduit dans la Loi no 1 d’exécution du budget de 2018 des modifications à la Loi sur les sociétés d’assurances (la Loi) en vue de créer à l’intention des sociétés d’assurance-vie sous réglementation fédérale, des sociétés de secours mutuel et des sociétés de portefeuille d’assurances (entités d’assurance-vie et maladie) une nouvelle catégorie d’investissements autorisés. Aux termes de ce nouveau pouvoir d’investissement, les entités d’assurance-vie et maladie peuvent acquérir le contrôle, ou acquérir, ou augmenter un intérêt de groupe financier dans une entité d’infrastructure admissible (EIA), sous réserve des conditions prescrites.

Le projet de Règlement concernant les investissements admissibles liés à l’infrastructure (le Règlement) établit les modalités nécessaires pour que les modifications à la Loi puissent entrer en vigueur et que ce nouveau pouvoir d’investissement soit effectif. En d’autres termes, si le Règlement n’est pas adopté, ces modifications législatives ne pourront pas entrer en vigueur et les entités d’assurance-vie et maladie ne seront pas en mesure d’acquérir le contrôle, ou d’acquérir ou d’augmenter un intérêt de groupe financier dans une entité d’infrastructure admissible (EIA).

Contexte

Le cadre actuel

Actuellement, la Loi laisse aux entités d’assurance-vie et maladie une grande marge de manœuvre pour exercer des activités de services financiers — que ce soit en interne ou par des investissements dans d’autres entités — mais restreint leur capacité à exercer des activités commerciales non financières. Cette restriction comporte une interdiction générale (hormis quelques exceptions) selon laquelle il est interdit d’acquérir des intérêts de groupe financier ou de contrôle (par exemple 10 % ou plus des actions à droit de vote) dans les entités commerciales qui possèdent ou exploitent des infrastructures publiques. Cette interdiction générale est cependant sujette à quelques exceptions (par exemple les « placements temporaires » et les « activités de financement spécial ») permettant alors aux entités d’assurance-vie et maladie d’acquérir et de détenir des intérêts de groupe financier ou de contrôle dans presque n’importe quelle entité commerciale, mais seulement à titre temporaire (par exemple 2 ou 13 ans).

La séparation entre les activités financières et commerciales est une caractéristique de longue date du cadre fédéral régissant le secteur financier. Elle découle d’objectifs qui sont à la fois prudentiels (par exemple de s’assurer que les institutions financières sous réglementation fédérale s’occupent principalement de leur principal domaine d’expertise) et de politiques publiques (par exemple d’empêcher les institutions financières sous réglementation fédérale de jouer de leur taille pour acquérir une position dominante sur certains segments commerciaux).

Au fil du temps, le cadre fédéral régissant le secteur financier a été assoupli à certains endroits choisis afin de permettre aux institutions financières sous réglementation fédérale — y compris les entités d’assurance-vie et maladie — puissent exercer certaines activités commerciales non financières (par exemple la capacité d’investir dans des biens immobiliers et de fournir des services de traitement de données). Ces assouplissements visent à répondre aux besoins évolutifs des institutions financières afin de leur permettre de s’adapter à un environnement commercial en mutation.

Gestion du passif-actif

Dans le cadre des vastes consultations menées par le ministère des Finances Canada (le Ministère) pour faire avancer le dernier examen du cadre fédéral régissant le secteur financier (2019), l’industrie d’assurance-vie et maladie, par la voie de l’Association canadienne des compagnies d’assurances de personnes, a préconisé des dispositions prévoyant une plus grande souplesse pour procéder à des investissements participatifs dans l’infrastructure.

En général, les entités d’assurance-vie et maladie perçoivent des primes en échange de la protection des particuliers et de leur famille contre les risques sur la vie et pour la santé. Du fait de la nature pérenne des risques assurés par certains types de produits d’assurance (par exemple les produits de rente et d’invalidité à long terme), il s’écoule un temps considérable entre l’encaissement des primes par l’entité d’assurance-vie et maladie et le versement des indemnités aux bénéficiaires.

Pour s’assurer que leurs actifs et leurs liquidités sont suffisants pour payer les demandes d’indemnisation futures, les entités d’assurance-vie et maladie investissent les revenus tirés des primes dans divers types d’actifs, notamment des obligations, des actions et des biens immobiliers. Les entités d’assurance-vie et maladie gèrent leur portefeuille d’actifs selon la discipline dite de gestion actif-passif (GAP), l’objectif étant de rapprocher le produit des actifs investis des réclamations anticipées qu’elles sont contractuellement tenues d’indemniser.

Déficit d’infrastructure

Le déficit d’infrastructure du Canada a fait l’objet de nombreuses études, les estimations, quant à son ampleur, variant sur une échelle relativement largeréférence 1. Malgré ces débats quantitatifs, le consensus est que le Canada est confronté à un vaste déficit d’infrastructure, qui entrave la croissance économique du pays et la qualité de vie des Canadiens, et que des investissements importants sont nécessaires pour y remédier. Selon le Centre mondial de coordination en matière d’infrastructure du G20, alors qu’il soutient que les besoins d’infrastructure du Canada se font surtout sentir dans le transport ferroviaire, les télécommunications, les aéroports et les installations hydriques, il estime également que les autres priorités du Canada en matière d’infrastructure seront les soins de santé pour les personnes âgées, la large bande en milieu rural, le transport propre et l’infrastructure énergétique.

Pour s’y attaquer, le gouvernement du Canada a mis en place un programme phare, Investir dans le Canada, qui prévoit un financement de 180 milliards de dollars sur 12 ans. Le gouvernement a également créé la Banque canadienne d’infrastructure (BCI) dont le mandat est d’attirer des investissements privés et institutionnels dans des infrastructures génératrices de revenus dans l’intérêt public. En octobre 2020, la BCI a lancé un Plan de croissance triennal, doté de 10 milliards de dollars et ciblant les autobus à émissions nulles, l’énergie propre, la modernisation écoénergétique de bâtiments, la large bande à grande échelle et les infrastructures liées à l’agriculture. En outre, le gouvernement a également annoncé qu’il investirait 3 milliards de dollars, par an, au titre de financement fédéral permanent, dans les transports en commun, et ce, à partir de l’exercice 2026-2027.

Dans le même temps, les contraintes budgétaires qui pèsent sur les gouvernements à tous les niveaux ont accentué l’intérêt à explorer les investissements du secteur privé et les options alternatives de propriété et de mécanisme de financement comme autant de vecteurs pouvant augmenter les investissements dans les infrastructures.

Modifications du Cadre

Les biens d’infrastructure publics sont particulièrement utiles dans l’optique de la GAP, car il s’agit généralement d’investissements à long terme, à rendement relativement élevé et à flux de trésorerie prévisible. Les investissements dans ce type d’actifs étaient fortement limités en vertu de la Loi, mais des modifications y ont été apportées en vertu de la Loi no 1 d’exécution du budget de 2018 dans le but de permettre aux entités d’assurance-vie et maladie d’y faire des investissements prévisibles et à long terme.

Les modifications législatives créent une nouvelle catégorie d’entités admissibles sous le régime d’investissement prévu par la Loi permettant aux entités d’assurance-vie et maladie d’acquérir le contrôle ou d’acquérir ou d’augmenter un intérêt de groupe financier dans une entité d’infrastructure admissible (EIA), sous réserve des conditions prescrites. Les modifications visent également à :

Objectif

L’objectif du Règlement est de donner effet au nouveau pouvoir accordé aux entités d’assurance-vie et maladie qui souhaitent acquérir des intérêts de groupe financier ou de contrôle dans des EIA.

L’objectif stratégique principal du nouveau pouvoir d’investissement est de rendre les sociétés d’assurance-vie et maladie plus résilientes sur le plan financier en améliorant leur capacité de GAP grâce à une nouvelle autorisation leur permettant de procéder à des investissements de long terme donnant une participation au capital dans des projets d’infrastructure publique générateurs de rendements prévisibles.

Un autre objectif important est de permettre aux entités d’assurance-vie et maladie de réaliser des investissements supplémentaires dans les infrastructures publiques au Canada afin de contribuer à remédier au déficit en la matière, de favoriser la croissance économique post-COVID et de constituer une autre source de capitaux étant donné que les bilans des gouvernements sont grevés par les mesures de dépenses liées à la crise de COVID.

Description

Le Règlement prescrit les infrastructures et les activités autorisées dans le cas des EIA, et établit les modalités du nouveau pouvoir dont disposent les entités d’assurance-vie et maladie pour acquérir des intérêts de groupe financier ou de contrôle dans les EIA.

Infrastructures prescrites

Aux fins de la définition d’« infrastructure » dans la Loi, le Règlement prescrit les biens matériels, dont la liste exhaustive indique les infrastructures qui peuvent faire l’objet des activités commerciales d’une EIA.

La liste couvre un large éventail d’actifs physiques à longue durée de vie qui peuvent servir au soutien à la prestation de services publics, répartis en 10 grandes catégories :

Une entité qui exercerait une activité prévue (comme il est expliqué plus loin) à l’égard d’un bien matériel non prévu ne serait pas considérée comme une EIA aux fins du Règlement.

Les investissements dans les biens prévus effectués au Canada par des entités d’assurance-vie et maladie demeureraient assujettis à toutes les exigences réglementaires fédérales et provinciales applicables en matière d’environnement et autres.

Activités prévues d’une EIA

Le Règlement prescrit les activités dans lesquelles une EIA est autorisée à s’engager. Ces activités prévues s’ajoutent à celle, prévue par la Loi, consistant à réaliser des investissements dans des infrastructures.

La liste des activités prévues est exhaustive et est censée couvrir toutes les activités commerciales qu’un propriétaire ou un exploitant type d’une infrastructure génératrice de revenus devrait pouvoir exercer. Par ailleurs, le Règlement exige que toutes ces activités soient exclusivement liées à des infrastructures prescrites.

Les activités suivantes sont prescrites :

Une entité qui s’engagerait dans une activité commerciale non prescrite, telle que l’exploitation d’un bien matériel non prévu, ne serait pas considérée comme une EIA aux fins du Règlement.

Condition de participation d’un organisme public

Le Règlement établit une condition à remplir pour qu’une entité d’assurance-vie et maladie puisse acquérir le contrôle d’une EIA ou acquérir un intérêt de groupe financier dans une EIA en tant qu’entité admissible.

Cette condition est que l’EIA ou chacun des biens d’infrastructure qui font l’objet de ses activités commerciales doit « engager la participation » d’un « organisme public ».

La condition de participation d’un organisme public va dans le sens de l’objectif de la politique, à savoir que les entités d’assurance-vie et maladie n’investissent que dans des infrastructures qui servent à appuyer la prestation de services publics (c’est-à-dire des infrastructures « publiques »), par opposition à des infrastructures purement privées. Étant donné que les organismes publics remplissent un mandat public, leur participation à un projet d’infrastructure est considérée comme un indicateur de la nature publique de l’EIA ou de ses infrastructures sous-jacentes. De ce fait, le Règlement exige que la condition de participation d’un organisme public ne soit remplie qu’à un moment donné, à savoir à la date à laquelle l’entité d’assurance-vie et maladie acquiert pour la première fois le contrôle de l’EIA, ou lorsqu’elle acquiert pour la première fois un intérêt de groupe financier dans l’EIA.

Le Règlement permet à l’entité d’assurance-vie et maladie de continuer à détenir un investissement dans l’EIA même si la participation de l’organisme public prend fin, mais seulement dans les cas où les infrastructures qui font l’objet des activités commerciales de l’EIA (par exemple le fait d’être propriétaire de l’infrastructure, de l’exploiter, de la concevoir, d’agir comme entrepreneur général) demeurent les mêmes. Dans les cas où une nouvelle infrastructure devient l’objet des activités commerciales de l’EIA (c’est-à-dire une infrastructure qui n’était jusqu’alors l’objet d’aucune des activités de l’EIA), le Règlement prévoit que l’entité d’assurance-vie et maladie peut continuer à détenir son investissement, mais seulement si, à ce moment-là, l’EIA ou cette nouvelle infrastructure engage la participation d’un organisme public.

Le Règlement stipule qu’une EIA « engage la participation » d’un organisme public si l’organisme public détient le contrôle de cette EIA ou a un intérêt de groupe financier dans cette EIA, ou si l’organisme public a fourni à l’EIA un montant important de financement par emprunt (dont la valeur est au moins égale à 10 % du passif total de l’EIA).

Le Règlement prévoit qu’une infrastructure « engage la participation » d’un organisme public si celui-ci joue au moins un des rôles suivants à l’égard de l’infrastructure : propriétaire d’au moins 10 % de l’infrastructure; acheteur de la totalité ou de la quasi-totalité des services ou des produits générés par l’infrastructure; bailleur de la totalité ou de la quasi-totalité de l’infrastructure; garant de la totalité ou de la quasi-totalité de ses revenus d’exploitation; il approuve ou fixe les prix exigés des usagers pour les produits ou les services offerts par l’infrastructure; ou il détermine les droits relatifs à son accès ou à son utilisation. Cette liste vise à saisir l’éventail des rôles que les organismes publics (par exemple un organisme de réglementation des services publics) ont à l’égard des infrastructures publiques.

Selon le Règlement, un « organisme public » est un gouvernement domestique ou étranger de tout niveau, y compris une municipalité, ou tout type de gouvernement autochtone; une société d’État, ou un organisme de réglementation ou une agence gouvernementale; ou une organisation internationale régie par un traité dont le Canada est signataire. Cette définition veut couvrir les entités dont les actions sont guidées par un mandat d’intérêt public, par opposition à celles guidées par la maximalisation des profits ou du rendement des investissements. Pour ce faire, la définition d’un « organisme public » exclut les entités publiques telles que les fonds souverains et les régimes de retraite publics, sauf dans les cas où elles ont pour mandat de soutenir, d’encourager ou d’attirer des investissements en infrastructure.

Condition de propriété de l’infrastructure

Le Règlement prévoit une condition qui s’applique dans les cas où une entité d’assurance-vie et maladie cherche à investir dans une EIA qui exploite une infrastructure.

Aux termes de cette condition, l’infrastructure exploitée par l’EIA doit être détenue à 100 %, individuellement ou conjointement, soit par l’EIA elle-même (ou par une autre EIA du même groupe), soit par une autre entité qui n’est pas affiliée à l’entité d’assurance-vie et maladie.

Cette condition vise à garantir que tous les titres de participation, le cas échéant, qui sont détenus par l’entité d’assurance-vie et maladie, en ce qui concerne l’infrastructure, sont détenus par des EIA. En particulier, elle empêche l’entité d’assurance-vie et maladie de transférer la propriété de l’infrastructure à des sociétés affiliées qui ne sont pas elles-mêmes des EIA. Cette mesure vise à empêcher l’entité d’assurance-vie et maladie de structurer ses activités de manière à empêcher que la valeur de ses titres de participation dans les infrastructures ne soit prise en compte dans le calcul de la limite d’exposition globale aux EIA (voir ci-dessous).

Condition d’appariement entre actifs et passifs

Le Règlement établit une condition à remplir pour qu’une entité d’assurance-vie et maladie puisse acquérir le contrôle d’une EIA ou acquérir un intérêt de groupe financier ou d’augmenter celui-ci dans une EIA.

La condition est que l’un des objectifs de cette acquisition est de faire l’appariement entre les actifs consolidés et les passifs à long terme de l’entité d’assurance-vie et maladie. Le but de cette condition est d’indiquer que l’objectif central de la politique publique est de rendre les entités d’assurance-vie et maladie plus résilientes financièrement, au profit de leurs assurés.

Limite d’exposition globale aux EIA

Le Règlement établit une condition à remplir pour qu’une entité d’assurance-vie et maladie puisse acquérir le contrôle d’une EIA ou acquérir un intérêt de groupe financier ou augmenter celui-ci dans une EIA.

La condition est que la somme des valeurs suivantes (en ce qui concerne l’entité d’assurance-vie et maladie ou l’une de ses filiales) ne doit pas dépasser 20 % de la valeur du « capital réglementaire » de l’entité d’assurance-vie et maladie : tous les titres de participations dans les EIA que l’entité d’assurance-vie et maladie (ou l’une de ses filiales d’entité d’assurance-vie et maladie) contrôle, ou dans lesquelles elle a un intérêt de groupe financier, ainsi que le principal impayé de tous les prêts leur étant accordés, et toutes les garanties leur étant consenties. Le capital réglementaire d’une entité d’assurance-vie et maladie, défini par règlement, indique une mesure de sa capacité à absorber les pertes sans mettre en péril sa solvabilitéréférence 2.

Cette condition et la détermination de la valeur du seuil (20 % du capital réglementaire) visent à s’assurer que les entités d’assurance-vie et maladie restent principalement dans le secteur de l’assurance, tout en leur permettant une exposition mesurée aux infrastructures publiques.

Le Règlement exige que la condition d’exposition globale aux EIA ne soit remplie qu’à un moment donné, à savoir à la date à laquelle l’entité d’assurance-vie et maladie acquiert pour la première fois le contrôle de l’EIA, ou lorsqu’elle acquiert pour la première fois (ou augmente par la suite) un intérêt de groupe financier dans une EIA.

Le Règlement prévoit qu’une entité d’assurance-vie et maladie qui dépasse la limite d’exposition peut continuer à détenir tous les intérêts de groupe financier et de contrôle existants dans des EIA, mais ne peut pas augmenter directement ou indirectement son exposition à ces EIA.

Élaboration de la réglementation

Consultation

Les consultations préalables sur le Règlement ont commencé en 2016 dans le cadre de la révision périodique des lois sur le secteur financier (la Loi sur les banques, la Loi sur les sociétés d’assurances et la Loi sur les sociétés de fiducie et de prêt). En août 2016, le ministère des Finances a fait paraître un premier document de consultation invitant une large panoplie d’intervenants à identifier les modifications législatives potentielles qui pourraient être apportées pour s’assurer que les lois sur les institutions financières demeurent à jour, qu’elles sont solides sur le plan technique et qu’elles répondent aux évolutions et aux tendances émergentes dans le secteur financierréférence 3.

En réponse, l’industrie de l’assurance-vie et maladie, par la voix de l’Association canadienne des compagnies d’assurances de personnes (ACCAP), a fait savoir que sa principale priorité était de jouir d’une plus grande souplesse pour procéder à des investissements participatifs à long terme dans les infrastructures. Selon l’industrie, les sociétés d’assurance-vie et maladie ont toujours privilégié les investissements à revenu fixe (par exemple les obligations d’État et de sociétés) pour constituer leurs portefeuilles d’actifs et remplir les obligations de leurs polices d’assurance à long terme, mais le faible rendement actuel exerce une pression baissière sur les rendements. D’autre part, l’industrie indiqua que de nouveaux pouvoirs d’investissement dans les infrastructures amélioreraient leur capacité de GAP et contribueraient à les rendre plus résilients sur le plan financier.

En août 2017référence 4, le Ministère, ayant pris en compte les observations des intervenants sur le premier document de consultation, en a publié un deuxième qui invitait les intervenants à formuler des commentaires et des recommandations vis-à-vis d’un certain nombre de mesures potentielles bien définies. L’une de celles-ci était une proposition donnant aux entités d’assurance-vie et maladie des pouvoirs d’investissement supplémentaires dans les infrastructures.

Le Ministère a reçu des mémoires de divers intervenants à la suite de ce deuxième document de consultation, notamment des institutions financières, des associations de l’industrie, des organisations de consommateurs et d’investisseurs et de citoyens canadiens. Huit mémoires, dont celui de l’ACCAP, des trois plus grandes compagnies d’assurance-vie sous réglementation fédérale (Canada Vie, Sun Life, Manuvie) et de Desjardins, ont abordé la mesure potentielle relative aux investissements en infrastructure des entités d’assurance-vie et maladie. Tous les mémoires étaient très favorables à la proposition relative à l’infrastructure.

En novembre 2017, Finances Canada a organisé une « Journée Lifeco » afin de discuter en profondeur la mesure potentielle et les commentaires reçus des intervenants en réponse au deuxième document de consultation. Cette séance de consultation, à laquelle ont participé des représentants du Ministère et du Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF) ainsi que des représentants de l’ACCAP et des institutions membres, a permis tantôt au Ministère et au BSIF de faire connaître à l’industrie leurs points de vue stratégiques et prudentiels sur la portée et les paramètres de la mesure potentielle et tantôt à l’industrie de donner une vue d’ensemble de ses besoins en matière de GAP. Ont suivi ultérieurement des séances bilatérales séparées avec les trois principales compagnies d’assurance-vie sous réglementation fédérale afin de discuter des perspectives de chaque compagnie sur la mesure potentielle et de recueillir des précisions sur leur exposition actuelle et prévue à l’infrastructure, ainsi que sur leur capacité interne à gérer les investissements dans l’infrastructure.

Ensuite, le Ministère, en étroite collaboration avec le BSIF, a élaboré un document de consultation dont l’ébauche des paramètres stratégiques potentiels du cadre de réglementation. L’objectif de cette ronde de consultations était de valider l’approche générale à un haut niveau et de s’assurer qu’elle cadre avec les objectifs stratégiques du Ministère et les besoins opérationnels des sociétés d’assurances-vie et maladie. En janvier 2019, ce document de consultation a été communiqué aux représentants de l’ACCAP et aux trois principales sociétés d’assurance-vie sous réglementation fédérale, sous réserve d’un accord de non-divulgation, et, par la suite, les représentants du Ministère et du BSIF se sont réunis avec leurs homologues de l’industrie pour discuter de leurs appréciations dans le cadre du document de consultation. Les participants se sont en général déclarés très favorables au projet de paramètres stratégiques potentiels.

En mai 2020, le même ensemble d’intervenants, consulté à nouveau sur un projet de règlement potentiel, sous réserve d’un accord de non-divulgation, s’est vu encouragé à faire appel à des experts internes ou externes en matière d’infrastructure et de la Loi sur les sociétés d’assurances, afin de s’assurer que l’ébauche des paramètres réglementaires concorde avec leurs stratégies d’investissement prévues. Au nombre de ces questions au sujet desquelles le Ministère sollicitait des observations figuraient la liste des infrastructures prescrites, la liste des activités prévues d’une EIA et les diverses conditions proposées. Une fois de plus, l’industrie a confirmé que l’approche globale était judicieuse et a fait de nombreuses propositions ciblées, la plupart de nature technique (par exemple en ajustant le libellé pour s’assurer que les administrations municipales sont couvertes par la définition d’un « organisme public »; en indiquant un certain nombre d’infrastructures supplémentaires pouvant être incluses dans la liste des infrastructures autorisées). Le commentaire le plus substantiel émanant de l’industrie se rapportait à une condition qui avait été incluse dans le projet de règlement et qui exigeait que toutes les infrastructures faisant l’objet des activités commerciales d’une EIA disposent d’une durée de vie utile restante d’au moins 20 ans. Cette condition visait à s’assurer que le nouveau pouvoir d’investissement favoriserait des investissements dans des infrastructures à long terme, améliorant ainsi la capacité de GAP des entités d’assurance-vie et maladie. Aux yeux de l’industrie, cette condition relativement à la durée de vie résiduelle minimale, telle qu’elle est formulée, empêcherait une EIA de disposer d’une combinaison d’actifs à différents stades de leur cycle de vie. Le Ministère en a convenu et a proposé à la place une condition qui énoncerait directement l’objectif de la politique, à savoir qu’un investissement dans l’infrastructure doit être motivé, au moins en partie, par des considérations de GAP.

Une dernière série de consultations, organisée avec l’industrie en octobre et novembre 2021, a permis de procéder à un dernier « contrôle anti-catastrophe », avant la publication préalable, ce qui a donné lieu à un nombre restreint d’ajustements techniques.

Obligations relatives aux traités modernes et consultation et mobilisation des Autochtones

Aucune incidence n’a été cernée conformément aux obligations du gouvernement liées aux droits des peuples autochtones protégés par l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982, ou ses obligations découlant des traités modernes.

Choix de l’instrument

Les options non réglementaires n’ont pas été envisagées parce que la Loi sur les sociétés d’assurances exige que les modalités soient prescrites par règlement.

Analyse de la réglementation

Scénarios de référence et réglementaire

Scénario de référence

Compte tenu des règles actuelles du régime d’investissement visant les intérêts de groupe financier ou de contrôle dans des entités commerciales, le scénario de référence sous lequel les entités d’assurance-vie et maladie exercent actuellement leurs activités est celui où il leur est généralement permis d’investir dans une EIA, mais seulement à titre temporaire (par exemple en vertu des exceptions relatives aux « placements temporaires » ou aux « activités de financement spécial »). Cependant, les règles actuelles exigent généralement qu’elles se défassent de ces investissements à la fin de la période temporaire applicable (par exemple 2 ou 13 ans).

Sous le scénario de référence, l’acquisition d’un intérêt de groupe financier ou de contrôle dans des projets d’infrastructure n’est pas bien adaptée à l’objectif de la GAP. Il en est ainsi parce que l’acquisition d’un tel investissement est généralement soumise à des coûts fixes importants (par exemple l’évaluation, la diligence raisonnable, les frais juridiques) et parce que l’obligation de désinvestir avant une date précise engendre d’importants risques de perte pour le vendeur (par exemple le fait d’être « contraint » de vendre dans des conditions de marché défavorables). Pour ces raisons, les entités d’assurance-vie et maladie ne recourent généralement pas aux instruments d’investissement temporaire actuels pour répondre à leurs besoins en matière de GAP.

Scénario réglementaire

La proposition laisserait en place les règles actuelles du régime d’investissement — y compris l’interdiction générale d’acquérir des intérêts de groupe financier ou de contrôle dans des entités commerciales et les exceptions permettant de tels investissements, mais à titre temporaire seulement — mais créerait une nouvelle catégorie d’entités admissibles pour les EIA. De ce fait, le scénario réglementaire est celui dans lequel les entités d’assurance-vie et maladie sont autorisées à acquérir des intérêts de groupe financier ou de contrôle dans des EIA et à détenir ces investissements indéfiniment, à condition que les conditions réglementaires soient remplies (voir la section « Description » pour une description détaillée de ces conditions).

Avantages

La principale différence entre le scénario de référence et le scénario réglementaire est que les entités d’assurance-vie et maladie seraient, aux termes du projet de règlement, autorisées à détenir indéfiniment leurs intérêts de groupe financier ou de contrôle dans des EIA plutôt qu’à titre temporaire seulement. Il s’en dégage alors un nouvel instrument d’investissement mieux adapté à l’objectif de la GAP.

Le principal avantage du projet de règlement est que la capacité de GAP des entités d’assurance-vie et maladie s’en trouvera améliorée, ce qui leur permettra de mieux gérer les risques à long terme et de renforcer leur résilience financière en multipliant les possibilités d’investissement et de diversification, et ce, au profit de leurs actionnaires et de leurs assurés.

Un autre avantage du projet réside dans la création d’une nouvelle source potentielle de capitaux privés pour financer des projets d’infrastructures publiques qui profitent aux collectivités et contribuent à résorber le déficit d’infrastructures du Canada et à soutenir la croissance économique post-COVID.

Coûts

Le projet de règlement permettrait aux entités d’assurance-vie et maladie d’entreprendre un ensemble restreint d’activités commerciales. Étant donné les paramètres réglementaires proposés, le Ministère n’a pas relevé de risques prudentiels ou stratégiques supplémentaires significatifs découlant du projet de règlement. Le BSIF continuera de surveiller toutes les entités d’assurance-vie et maladie afin de s’assurer qu’elles gèrent adéquatement tous les risques qu’elles assument et qu’elles disposent d’un capital et de contrôles connexes adéquats. De même, le Ministère estime que les risques de domination du marché relativement aux segments commerciaux ne s’appliquent pas dans ce cas, vu l’ampleur des investissements des entités canadiennes d’assurance-vie et maladie par rapport à la taille du marché mondial des infrastructures publiques. Aucun autre risque prudentiel ou politique n’a été décelé.

Aucun coût différentiel ni pour les entités d’assurance-vie et maladie ni pour le gouvernement n’a été relevé par suite du projet de règlement.

S’agissant des coûts différentiels pour les entités d’assurance-vie et maladie :

En ce qui concerne les coûts différentiels au gouvernement :

Lentille des petites entreprises

Une analyse faite en utilisant la lentille des petites entreprises permet de conclure que le projet de règlement n’aurait aucune incidence sur les petites entreprises canadiennes.

Règle du « un pour un »

La règle du « un pour un » ne s’applique pas puisqu’il n’y a aucune hausse du fardeau administratif des entreprises.

Coopération et harmonisation en matière de réglementation

La proposition ne s’appliquerait qu’aux entités d’assurance-vie et maladie constituées en vertu de la Loi. Les entités d’assurance-vie et maladie constituées en vertu d’une loi provinciale sont assujetties à des régimes de réglementation propres à chaque province.

Les obligations du Canada en vertu des accords commerciaux internationaux visent à faire en sorte que les institutions financières canadiennes et étrangères bénéficient d’un traitement non discriminatoire. Ce cadre stratégique s’applique aussi bien aux sociétés d’assurance-vie et maladie sous contrôle canadien qu’aux sociétés d’assurance-vie et maladie filiales de sociétés étrangères et, à ce titre, il est conforme aux obligations du Canada en vertu des accords commerciaux internationaux.

Les institutions financières sont généralement assujetties au régime de réglementation du pays où elles sont constituées. Les entités d’assurance-vie et maladie sous réglementation fédérale sont assujetties à la Loi et à ses règlements, mais leurs filiales étrangères (le cas échéant) sont assujetties aux régimes de réglementation des pays étrangers où elles exercent leurs activités. De la même manière, les entités étrangères d’assurance-vie et maladie sont réglementées dans leur pays d’origine, mais leurs filiales canadiennes sont assujetties au même régime réglementaire que les entités canadiennes d’assurance-vie et maladie. Dans ce contexte, le projet de règlement n’aurait aucune incidence sur la capacité d’une société canadienne à exercer ses activités dans un pays étranger ou d’une société étrangère à exercer ses activités au Canada.

Le Règlement s’inscrit dans le cadre plus large du secteur financier. Le Ministère et les organismes partenaires (le BSIF, la Société d’assurance-dépôts du Canada, l’Agence de la consommation en matière financière du Canada et la Banque du Canada) veillent toujours à ce que ce cadre s’harmonise avec le travail des organisations internationales, comme l’Association internationale des contrôleurs d’assurance, le Groupe d’action financière, le Fonds monétaire international et le Conseil de stabilité financière. Le Ministère n’a relevé du projet de règlement aucun aspect qui pourrait nuire à l’harmonisation du cadre financier fédéral avec le travail de ces organisations internationales.

Évaluation environnementale stratégique

Conformément à la Directive du Cabinet sur l’évaluation environnementale des projets de politiques, de plans et de programmes, une analyse préliminaire a conclu qu’une évaluation environnementale stratégique n’est pas nécessaire.

Analyse comparative entre les sexes plus

Aucune incidence liée à l’analyse comparative entre les sexes plus (ACS+) n’a été relevée pour cette proposition.

Mise en œuvre, conformité et application, et normes de service

Mise en œuvre

Il sera nécessaire de prendre un décret distinct pour mettre en vigueur les modifications apportées à la Loi et créant le nouveau régime d’investissement, y compris le pouvoir de réglementation. Le Règlement entrerait en vigueur le jour où les modifications apportées à la Loi entrent en vigueur, mais s’il est enregistré après ce jour, il entre en vigueur le jour de son enregistrement. Aucune autre action ne devra être prise pour garantir une mise en œuvre efficace et efficiente.

Conformité et application

Le BSIF, en sa qualité d’organisme de réglementation prudentielle des entités d’assurance-vie et maladie sous réglementation fédérale, administre le cadre réglementaire prudentiel qui s’applique à ces dernières, notamment par le biais de la Loi et de ses règlements.

Il est de la responsabilité des entités d’assurance-vie et maladie de s’assurer que leurs investissements sont conformes aux diverses règles du régime d’investissement de la Loi.

Personne-ressource

Manuel Dussault
Directeur Général par intérim
Division des institutions financières
Direction de la politique du secteur financier
Ministère des Finances Canada
90, rue Elgin
Ottawa (Ontario)
K1A 0G5
Téléphone : 613‑369‑3912
Courriel : Manuel.Dussault@fin.gc.ca

PROJET DE RÉGLEMENTATION

Avis est donné que la gouverneure en conseil, en vertu de l’article 2.2référence a et des alinéas 501e)référence b, 554(9)c)référence c et 977e)référence d de la Loi sur les sociétés d’assurances référence e, se propose de prendre le Règlement concernant les investissements admissibles liés à l’infrastructure, ci-après.

Les intéressés peuvent présenter leurs observations au sujet du projet de règlement dans les trente jours suivant la date de publication du présent avis. Ils sont fortement encouragés à le faire au moyen de l’outil en ligne disponible à cet effet sur le site Web de la Gazette du Canada. S’ils choisissent plutôt de présenter leurs observations par courriel, par la poste ou par tout autre moyen, ils sont priés d’y citer la Partie I de la Gazette du Canada, ainsi que la date de publication du présent avis, et d’envoyer le tout à Manuel Dussault, directeur principal, Politique d’encadrement, division des institutions financières, ministère des Finances, 90 rue Elgin, Ottawa (Ontario) K1A 0G5 (courriel : manuel.dussault@fin.gc.ca).

Ottawa, le xxx 2022

La greffière adjointe du Conseil privé
Wendy Nixon

Règlement concernant les investissements admissibles liés à l’infrastructure

Définitions

Définitions

1 (1) Les définitions qui suivent s’appliquent au présent règlement.

entité d’assurances
S’entend d’une société d’assurance-vie, d’une société de secours ou d’une société de portefeuille d’assurances. (insurance entity)
Loi
La Loi sur les sociétés d’assurances. (Act)

Biens matériels

(2) Sont prévus, pour l’application de la définition d’infrastructure au paragraphe 2(1) de la Loi, les biens matériels énumérés à l’annexe.

Activités prévues

(3) Pour l’application de la définition d’entité d’infrastructure admissible au paragraphe 2(1) de la Loi, l’entité d’infrastructure admissible peut exercer une ou plusieurs des activités suivantes :

Valeur

(4) Pour l’application du présent règlement valeur s’entend :

Organisme public

(5) Pour l’application du présent règlement, un organisme public s’entend :

Modalités

Participation d’un organisme public — acquisition

2 (1) Une entité d’assurances ne peut acquérir un intérêt de groupe financier dans une entité d’infrastructure admissible sauf si l’entité d’infrastructure admissible, ou chacune des infrastructures qui font l’objet des activités de celle-ci, engagent la participation d’un organisme public.

Participation d’un organisme public — contrôle

(2) Une entité d’assurances qui n’a pas un intérêt de groupe financier dans une entité d’infrastructure admissible ne peut acquérir le contrôle de cette entité sauf si l’entité d’infrastructure admissible ou chacune des infrastructures qui font l’objet des activités de celle-ci engage la participation d’un organisme public.

Propriété de l’infrastructure

(3) Une entité d’assurances ne peut acquérir ou détenir le contrôle ou un intérêt de groupe financier dans une entité d’infrastructure admissible qui exploite une infrastructure à moins que l’infrastructure ne soit détenue à cent pour cent, individuellement ou conjointement, par l’une ou plusieurs des entités suivantes :

Nouvelles activités d’une entité d’infrastructure admissible

(4) Lorsqu’une entité d’infrastructure admissible, dont une entité d’assurances détient le contrôle ou un intérêt de groupe financier, exerce une activité à l’égard d’une nouvelle infrastructure, l’entité d’assurances ne peut continuer à détenir le contrôle ou un intérêt de groupe financier dans cette entité d’infrastructure admissible sauf si, au moment où l’entité d’infrastructure admissible exerce cette activité :

Appariement entre actifs

3 Une entité d’assurances ne peut acquérir le contrôle d’une entité d’infrastructure admissible ou acquérir ou augmenter un intérêt de groupe financier dans une telle entité sauf si l’un des objectifs de cette acquisition est de faire l’appariement entre les actifs consolidés et les passifs à long terme de cette entité d’assurances.

Modalités engageant la participation d’un organisme public

4 (1) Pour l’application de l’article 2, une infrastructure engage la participation d’un organisme public si, à la fois :

Infrastructure en construction

(2) L’infrastructure qui est en phase de conception ou de construction engage la participation d’un organisme public si un contrat prévoit que l’infrastructure, lorsqu’elle sera complétée, remplira les conditions prévues au paragraphe (1).

Contrôle, intérêt de groupe financier et prêts

(3) Une entité d’infrastructure admissible engage la participation d’un organisme public si, selon le cas :

Sociétés d’assurance-vie

Capital réglementaire d’une société d’assurance-vie

5 (1) Une société d’assurance-vie ne peut acquérir le contrôle d’une entité d’infrastructure admissible ou acquérir ou augmenter un intérêt de groupe financier dans une telle entité si la somme des valeurs décrites ci-après excède vingt pour cent de la valeur de son capital réglementaire :

Capital réglementaire excédant vingt pour cent

(2) Si la somme des valeurs visées aux alinéas (1)a) à c) excède vingt pour cent de la valeur du capital réglementaire de la société d’assurance-vie, elle ne peut exercer les activités ci-après ni autoriser ses filiales à le faire :

Calcul du capital réglementaire

(3) Pour l’application du présent article, le capital réglementaire de la société d’assurance-vie est calculé conformément au Règlement sur le capital réglementaire (sociétés d’assurances).

Sociétés de secours

Capital réglementaire d’une société de secours

6 (1) Une société de secours ne peut acquérir le contrôle d’une entité d’infrastructure admissible ou acquérir ou augmenter un intérêt de groupe financier dans une telle entité si la somme des valeurs décrites ci-après excède vingt pour cent de la valeur de son capital réglementaire :

Capital réglementaire excédant vingt pour cent

(2) Si la somme des valeurs visée aux alinéas (1)a) à c) excède vingt pour cent de la valeur du capital réglementaire de la société de secours, cette dernière ne peut exercer les activités ci-après ni autoriser ses filiales à le faire :

Calcul du capital réglementaire

(3) Pour l’application du présent article, le capital réglementaire de la société de secours est calculé conformément au Règlement sur le capital réglementaire (sociétés d’assurances). La mention dans le Règlement sur le capital réglementaire (sociétés d’assurances) de « société » ou de « société d’assurance-vie » vaut mention de « société de secours ».

Société de portefeuille d’assurances

Capital réglementaire d’une société de portefeuille d’assurances

7 (1) Une société de portefeuille d’assurances ne peut acquérir le contrôle d’une entité d’infrastructure admissible ou acquérir ou augmenter un intérêt de groupe financier dans une telle entité si la somme des valeurs décrites ci-après excède vingt pour cent de la valeur de son capital réglementaire :

Capital réglementaire excédant vingt pour cent

(2) Si la somme des valeurs visée aux alinéas (1)a) à c) excède vingt pour cent de la valeur du capital réglementaire de la société de portefeuille d’assurances, cette dernière ne peut ni exercer les activités ci-après ni autoriser ses filiales à le faire :

Calcul du capital réglementaire

(3) Pour l’application du présent article, le capital réglementaire de la société de portefeuille d’assurances est calculé conformément au Règlement sur le capital réglementaire (sociétés de portefeuille d’assurances).

Entrée en vigueur

L.C. 2018, ch. 12

8 Le présent règlement entre en vigueur à la date d’entrée en vigueur de l’article 343 de la Loi no 1 d’exécution du budget de 2018 ou, si elle est postérieure, à la date de son enregistrement.

ANNEXE

(article 1(2))

Biens d’infrastructure

Biens de transport
Biens d’approvisionnement en eau
Biens d’élimination des déchets
Biens d’agriculture
Biens de protection contre les inondations
Biens de technologies de l’information et des communications
Biens en énergie
Biens en soins de santé et en hébergement
Biens de nature éducative, scientifique, culturelle ou récréative
Autres biens

Conditions d’utilisation et Avis de confidentialité

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  • renseignement personnel;
  • renseignement protégé ou classifié du gouvernement du Canada;
  • commentaire discriminatoire ou qui incite à la discrimination fondée sur la race, le sexe, la religion, l’orientation sexuelle ou contre tout autre groupe protégé en vertu de la Loi canadienne sur les droits de la personne ou de la Charte canadienne des droits et libertés;
  • commentaire haineux, diffamatoire ou obscène;
  • commentaire menaçant, violent, intimidant ou harcelant;
  • commentaire venant à l’encontre des lois fédérales, provinciales ou territoriales du Canada;
  • commentaire qui constitue une usurpation d’identité, de la publicité ou du pollupostage;
  • commentaire dont le but est d’encourager ou d’inciter une activité criminelle;
  • commentaire rédigé dans une langue autre que le français ou l’anglais;
  • commentaire qui contrevient autrement au présent avis.

L’institution fédérale qui gère le changement réglementaire proposé conserve le droit d’examiner et de supprimer les renseignements personnels, les propos haineux ou tout autre renseignement jugé inapproprié à la publication, tel qu’il est décrit ci-dessus.

Les renseignements commerciaux confidentiels ne doivent être affichés que dans la zone de texte réservée à cette fin. En général, « renseignements commerciaux confidentiels » désigne les renseignements qui i) ne sont pas accessibles au public, ii) sont traités de façon confidentielle par la personne dont l’entreprise est concernée par ces renseignements et iii) ont une valeur économique réelle ou potentielle pour la personne ou ses concurrents, car ils ne sont pas accessibles au public et leur divulgation entraînerait une perte financière pour la personne ou un gain important pour ses concurrents. Les commentaires fournis dans la zone réservée aux renseignements commerciaux confidentiels qui correspondent à cette description ne seront pas rendus publics. L’institution fédérale qui gère le changement réglementaire proposé conserve le droit de rendre le commentaire public s’il n’est pas considéré qu’il s’agit d’un renseignement commercial confidentiel.

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Les commentaires seront affichés sur le site Web de la Gazette du Canada pendant au moins 10 ans.

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Avis de confidentialité

Les renseignements fournis sont recueillis en vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques, de la Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux, de la Loi de mise en œuvre de l’Accord Canada–États-Unis–Mexique, ainsi que des lois habilitantes des organismes de réglementation concernés, aux fins de recueillir des commentaires liés aux changements réglementaires. Vos commentaires et vos documents sont recueillis dans le but d’accroître la transparence du processus réglementaire et de rendre le gouvernement plus accessible aux Canadiens.

Les renseignements personnels soumis sont recueillis, utilisés, communiqués, conservés et protégés contre l’accès par les personnes ou les organismes non autorisés conformément aux dispositions de la Loi sur la protection des renseignements personnels et du Règlement sur la protection des renseignements personnels. Les noms des personnes fournis ne seront pas affichés en ligne; ils seront toutefois conservés pour que nous puissions communiquer avec ces personnes au besoin. Les noms des organisations qui formulent des commentaires seront affichés en ligne.

Les renseignements soumis, y compris les renseignements personnels, seront accessibles à Services publics et Approvisionnement Canada, à qui incombe les responsabilités de la page Web de la Gazette du Canada, et à l’institution fédérale responsable de la gestion du changement réglementaire proposé.

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