La Gazette du Canada, Partie I, volume 153, numéro 15 : Règlement prévoyant les lésions corporelles

Le 13 avril 2019

Fondement législatif
Loi sur la Gendarmerie royale du Canada

Ministère responsable
Ministère de la Sécurité publique et de la Protection civile

RÉSUMÉ DE L’ÉTUDE D’IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION

(Le présent résumé ne fait pas partie du Règlement.)

Enjeux

Au cours des 10 dernières années, on a été témoin d’un dialogue public quant à savoir s’il est possible pour la police de mener des enquêtes justes et efficaces sur les plaintes portées contre d’autres services de police. En 2014, dans le but d’accroître la transparence des enquêtes sur les incidents graves (morts, blessures graves ou intérêt public) mettant en cause des membres de la Gendarmerie royale du Canada (GRC), la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada (Loi sur la GRC) a été modifiée afin qu’elle précise les circonstances dans lesquelles la GRC doit avoir recours à des enquêtes indépendantes sur des allégations d’inconduite de la GRC donnant lieu à des « blessures graves ». Selon la Loi sur la GRC, le terme « blessure grave » doit être prévu par règlement. Le nouveau règlement, intitulé Règlement prévoyant les lésions corporelles, serait présenté afin de définir ce qui constitue une blessure grave ainsi que les circonstances dans lesquelles une enquête externe s’impose.

Contexte

La Commission des plaintes du public contre la GRC

La commission civile d’examen est un outil important qui sert à inspirer et à entretenir la confiance du public envers une force de police. La Commission des plaintes du public contre la GRC (la Commission) [maintenant appelée la Commission civile d’examen et de traitement des plaintes relatives à la GRC (CCETP)] est un organisme fédéral distinct et indépendant de la GRC. La Commission, maintenant la CCETP, s’assure que les membres de la GRC sont tenus à des normes de responsabilisation plus strictes dans l’exercice de leurs fonctions. Elle y parvient en administrant un processus de traitement des plaintes qui est à la fois impartial et indépendant.

En 2007, répondant à divers incidents publics au cours desquels on a remis en question le jugement ou l’intervention de la police, la Commission a lancé une enquête d’intérêt public, intitulée La police enquêtant sur la police, abordant les préoccupations du public à l’égard de l’impartialité des membres de la GRC qui mènent des enquêtes criminelles sur d’autres membres de la GRC dans des cas entraînant des blessures graves ou la mort entre 2002 et 2007.

Dans son rapport final, publié en 2009, la Commission a conclu que, malgré sa conformité dans un bon nombre de domaines, le processus des enquêtes criminelles n’inspire pas la confiance du public à l’égard de la transparence, de l’intégrité, de la responsabilisation et de la rigueur. Elle y a formulé plusieurs recommandations sur des changements de procédures conçus pour renforcer les pratiques exemplaires dans ces situations, et sur la création éventuelle d’unités d’enquêtes spécialisées.

Plus particulièrement, la Commission lançait un appel à l’action immédiate par la GRC, indiquant que cette dernière ne devait plus mener d’enquêtes sur des incidents graves mettant en cause l’un de ses membres, et lui recommandant de renvoyer plutôt ces enquêtes à des organismes externes.

En réponse, en 2010, la GRC a instauré sa Politique relative aux enquêtes et aux examens externes, politique qui exige, entre autres, que la GRC demande la tenue d’une enquête externe indépendante chaque fois qu’un employé de la GRC est mêlé à un incident au cours duquel une personne a été gravement blessée ou tuée, ou lorsqu’il semble qu’un employé de la GRC pourrait avoir commis une infraction au Code criminel ou à une autre loi et qu’il s’agit d’une affaire grave ou délicate.

Loi visant à accroître la responsabilité de la Gendarmerie royale du Canada

Le 19 juin 2013, la Loi visant à accroître la responsabilité de la Gendarmerie royale du Canada a reçu la sanction royale et elle est entrée en vigueur le 28 novembre 2014. Cette loi a modifié la Loi sur la GRC en y codifiant la Politique relative aux enquêtes et aux examens externes de la GRC, en établissant un cadre pour le traitement des enquêtes sur les incidents graves mettant en cause des membres de la GRC et en établissant une nouvelle commission relative aux plaintes, soit la CCETP.

Plus particulièrement, la Loi sur la GRC, telle qu’elle a été modifiée, confère à la CCETP un accès élargi aux informations détenues par la GRC, établit les pouvoirs d’enquête de la CCETP et l’autorise à mener des enquêtes sur des plaintes en collaboration avec d’autres organes de traitement des plaintes et à examiner les politiques de la GRC. Le texte prévoit également un mécanisme pour accroître la transparence des enquêtes sur les incidents graves (morts ou blessures graves) mettant en cause des membres et pour renforcer la responsabilisation dans ce contexte. Il est question entre autres de confier ces enquêtes à des organismes d’enquête provinciaux, lorsque cela est possible, et de nommer des observateurs civils indépendants pour juger de l’impartialité des enquêtes menées par la GRC ou un autre service de police.

Dans le cadre de son mandat, la CCETP reçoit les plaintes du public concernant la conduite des membres de la GRC. Dans son Rapport annuel 2017-2018, la CCETP a déclaré que le public lui avait présenté 2 644 plaintes (2 328 ont été déposées auprès de la CCETP et 316 auprès de la GRC).

Incident grave et blessure grave

La Loi sur la GRC définit un « incident grave » comme tout incident qui met en cause un agent de la GRC et au cours duquel les actes de cette personne peuvent avoir donné lieu à des blessures graves ou à la mort d’une personne; ou peuvent avoir constitué une infraction à une loi fédérale ou provinciale à l’égard de laquelle il serait dans l’intérêt public qu’un organisme d’enquête ou qu’une force de police autre que la GRC se charge de l’enquête, selon la décision prise par soit le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile, soit le commissaire de la GRC, soit le ministre provincial de qui relèvent les services de police contractuels.

Lorsqu’un incident grave mettant en cause un membre de la GRC survient, la Loi sur la GRC prévoit que la GRC remette l’enquête à un organisme d’enquête civil provincial (par exemple le bureau des enquêtes indépendantes de la Colombie-Britannique, l’équipe d’intervention de l’Alberta dans les cas d’incident grave, l’équipe d’intervention en cas d’incident grave de la Nouvelle-Écosse, l’unité d’enquête indépendante du Manitoba, l’unité des enquêtes spéciales de l’Ontario et le Bureau des enquêtes indépendantes du Québec).

Si cet organisme d’enquête n’est pas en mesure de mener une enquête, ou dans le cas des administrations qui n’ont pas un tel organisme (par exemple la Saskatchewan, le Nunavut), la GRC est tenue de renvoyer l’affaire à un autre service de police pour enquêter. Ce n’est qu’en dernier recours que la GRC se chargera de mener une enquête sur l’incident. Dans ces situations, la GRC doit conserver des preuves écrites de ces efforts pour demander la tenue d’une enquête externe et elle doit en aviser la CCETP.

Pour mettre en application la définition d’« incident grave », il faut définir « blessure grave » dans un règlement pris en vertu de la Loi sur la GRC. Voici des exemples de cas réels qui seraient qualifiés de blessure grave :

• Une femme détenue par la GRC a subi une fracture au bras droit et a dû être transportée à l’hôpital où elle a reçu des soins médicaux. L’équipe d’intervention de l’Alberta en cas d’incident grave (ASIRT) a mené l’enquête sur l’incident.
• Un piéton a eu besoin de soins d’urgence, ayant subi des blessures graves aux jambes, à la tête et à la colonne vertébrale après avoir été heurté par la voiture du fuyard. La personne qui l’a heurté fuyait des agents de la GRC de Kelowna affectés à un contrôle routier. Le piéton a été dans le coma pendant plus d’une semaine et a souffert d’une hémorragie cérébrale, d’un poumon endommagé, d’une fracture à la jambe et de fractures à la colonne vertébrale qui ont exigé une intervention chirurgicale. Le fuyard a refusé de s’arrêter et une poursuite s’est ensuivie, se terminant au moment où le véhicule du fuyard a heurté le piéton. Le bureau des enquêtes indépendantes (IIO) de la Colombie-Britannique a mené l’enquête.
• Lors d’une confrontation, un agent de la GRC a amené au sol un homme intoxiqué qui se trouvait en garde à vue afin de le contrôler. Après avoir été amené à l’hôpital plus tard le même jour, on a constaté qu’il avait des côtes fêlées ou fracturées. L’équipe d’intervention en cas d’incident grave (SIRT) de la Nouvelle-Écosse a mené l’enquête.

Objectifs

L’objectif de la proposition consiste à prévoir par règlement la définition de « blessure grave » afin de renforcer la gouvernance de la GRC. Elle permettra de préciser le moment où la GRC doit invoquer ses obligations de demander une enquête externe sur un incident grave conformément à la Loi sur la GRC. Elle viendrait accroître la certitude et la transparence liées au traitement des incidents de blessure grave.

Description

Selon le paragraphe 45.79(1) de la Loi sur la GRC, « blessure grave » s’entend de « [t]oute lésion psychologique ou corporelle prévue par règlement ». Le Règlement prévoyant les lésions corporelles (le Règlement) viendrait prévoir les lésions corporelles suivantes — c’est-à-dire celles qui ne sont pas de nature passagère ou sans importance et pour lesquelles une personne reçoit des soins médicaux d’une personne autorisée à pratiquer la médecine ou à prodiguer des soins infirmiers en vertu des lois d’une province — comme étant des blessures graves :

• a) toute lésion corporelle qui entraîne l’un des effets suivants :
  • (i) perte de mobilité importante — ou trouble de mobilité important — affectant le corps,
  • (ii) perte fonctionnelle totale ou partielle d’un membre, d’un organe ou d’une autre partie du corps,
  • (iii) perte totale ou partielle de la vue ou de l’ouïe,
  • (iv) défigurement important;
• b) toute fracture d’un membre, d’une côte, d’une vertèbre ou du crâne;
• c) toutes brûlures, coupures ou lacérations qui s’étendent sur une grande partie du corps.

Les lésions psychologiques ne sont pas encore définies. D’autres recherches et consultations s’imposent, en commençant par un cadre normalisé ou des lignes directrices pour la collecte de données sur les interactions policières avec les personnes ayant un trouble de santé mentale. Certains services de police publient des statistiques à ce sujet de façon indépendante, mais étant donné les différences dans les définitions et les méthodologies adoptées pour la collecte d’information, la comparaison entre les diverses administrations n’est pas possible pour une bonne partie de ces données. En outre, il existe plusieurs facteurs individuels et organisationnels attribuables aux lésions psychologiques, comme la dépression, le trouble de stress post-traumatique (TSPT) et les troubles d’anxiété. La détermination d’un seul point de réaction de stress pour une lésion psychologique est différente selon la situation, et elle doit être effectuée par un professionnel de la santé au cas par cas; c’est ce qui présente un défi pour la définition de lésion psychologique.

Rédaction de règlements

Consultation

Depuis 2012, le règlement proposé fait l’objet de consultations continues auprès de la GRC; les commentaires et suggestions de celle-ci ont été intégrés à la définition proposée.

La définition proposée pour « blessure grave » a été présentée aux intervenants la première fois en 2014, dans le cadre d’une réunion du Comité fédéral-provincial-territorial (FPT) des sous-ministres adjoints (SMA) sur la prévention du crime et la police, lequel compte des intervenants des administrations qui offrent des services de police contractuels, des fonctionnaires responsables des services de police et de la justice criminelle, la CCETP, les directeurs des unités d’enquête spéciales partout au Canada (c’est-à-dire en Colombie-Britannique, en Alberta, en Nouvelle-Écosse, en Ontario et au Manitoba), des organisations de défense des droits des victimes (par exemple l’Ombudsman fédéral des victimes d’actes criminels, le Centre canadien de ressources pour les victimes de crimes, Les mères contre l’alcool au volant), des associations de police nationales (c’est-à-dire l’Association canadienne des chefs de police, l’Association canadienne de gouvernance de police, l’Association canadienne des policiers), et les groupes de liberté civile provinciaux (par exemple en Colombie-Britannique, en Alberta, en Ontario et au Manitoba) et nationaux (par exemple l’Association canadienne des libertés civiles) partout au Canada.

Dans le cadre des consultations, une organisation a demandé d’autres précisions sur l’application d’une définition fédérale pour la GRC dans les administrations provinciales qui ont déjà établi leur propre définition soit dans une politique, soit dans une loi provinciale.

Il a été suggéré que l’on devrait envisager d’utiliser une définition existante de blessure grave qui se trouve dans d’autres lois (par exemple le Code criminel, les lois sur les assurances et les systèmes de codage des soins de santé). Trois territoires, 8 provinces, plus de 150 municipalités, plus de 600 collectivités autochtones et 3 aéroports internationaux ont conclu des accords de services de police contractuels avec la GRC. Par conséquent, il est recommandé qu’une définition de blessure grave soit prévue par règlement fédéral afin d’en assurer l’application uniforme dans toutes les administrations.

Une des unités d’enquête spéciale a apporté une précision sortant de la portée du règlement proposé selon laquelle elle voudrait être informée de tous les incidents de blessure grave visés par la définition fédérale, mais qu’elle ne poursuivrait des enquêtes que dans le cas où une blessure met la vie en danger, exige une intervention médicale importante ou vient considérablement nuire à l’utilisation d’un membre, d’un organe ou du corps entier.

Étant donné qu’il est parfois difficile de déterminer les effets de longue durée d’une blessure dès le début d’un incident, la préférence est que la GRC avise son équivalent provincial et lui laisse le choix de décider s’il souhaite se déclarer compétent à mener une enquête. Comme dans le cas d’une décision d’appeler ou non l’ambulance pendant une urgence médicale, en cas de doute, commencer par téléphoner. Étant donné qu’il est essentiel d’agir rapidement pour recueillir les éléments de preuves pour ce type d’enquête, il ne faut pas tarder à communiquer avec une unité des enquêtes spéciales. Si les éléments de preuve ne sont pas recueillis auprès des principaux témoins en temps opportun, ils risquent d’être perdus.

En 2018, le règlement proposé a fait l’objet des discussions du Comité FPT des SMA sur la gestion des contrats, qui compte des représentants des provinces et territoires, sauf le Québec et l’Ontario, à qui la GRC n’offre pas de services de police contractuels. La définition proposée a été abordée et aucun enjeu n’a été signalé.

Obligations découlant des traités modernes, mobilisation et consultations des Autochtones

Les collectivités autochtones n’ont pas été particulièrement consultées sur le règlement proposé. Cependant, le règlement proposé viendrait renforcer l’indépendance de la surveillance de la police en veillant à ce que le processus d’enquête sur les incidents graves demeure impartial et crédible, ce qui pourrait avoir une incidence favorable sur les collectivités autochtones qui ont recours aux services de police de la GRC ou celles qui se trouvent dans des administrations qui n’ont pas actuellement d’unité d’enquête sur les incidents graves ou de définition provinciale (le Nunavut). Le règlement proposé n’a pas d’incidence sur les obligations du gouvernement relativement aux droits garantis par l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982, sur les traités modernes ou sur les obligations internationales en matière de droits de la personne.

Choix de l’instrument

Comme solution de rechange à la réglementation, on a envisagé l’établissement d’un protocole d’entente entre la CCETP et la GRC, mais puisqu’il s’agit d’un document de politique qui n’est donc pas contraignant, il n’a pas été retenu comme approche recommandée.

La Loi sur la GRC exige une définition de blessure grave pour déclencher le processus d’enquête sur les incidents graves, et cette définition doit être prévue par règlement.

Analyse de la réglementation

Avantages et coûts

Depuis la mise en place de sa Politique relative aux enquêtes et aux examens externes en 2010 et conformément à celle-ci, la GRC renvoie les cas d’incident grave (mort et blessure grave) pour enquête externe. Une blessure grave serait prévue par règlement afin de préciser le moment où la GRC est tenue de faire des démarches pour la tenue d’une enquête externe sur un incident grave, en conformité avec la Loi sur la GRC.

Les principaux intervenants (les unités d’enquête spéciale dirigées par des civils des provinces et les services de police) ont déjà les fonds nécessaires pour tenir ces enquêtes dans le cadre de leur mandat et dans leur champ de compétence. Le fait de définir la blessure grave par règlement n’entraînerait aucun nouveau coût pour le gouvernement du Canada, y compris pour la GRC et la CCETP.

La Loi sur la GRC complète la législation provinciale en reconnaissant le rôle important des organismes d’enquête civils qui sont déjà en place (par exemple en Colombie-Britannique, en Alberta, en Nouvelle-Écosse, au Manitoba, en Ontario, au Québec) ou qui le seront. Le Yukon, dans le cadre de sa relation avec l’Alberta, renvoie les enquêtes à l’équipe d’intervention de l’Alberta dans les cas d’incident grave.

Lentille des petites entreprises

La lentille des petites entreprises ne s’applique pas, car le règlement proposé n’entraîne aucun coût pour les entreprises, y compris les petites entreprises.

Règle du « un pour un »

La règle du « un pour un » ne s’applique pas au règlement proposé, car il n’y a aucune incidence sur les entreprises.

Coopération et harmonisation en matière de réglementation

Cette proposition n’est pas liée à un plan de travail ou à un engagement dans le cadre d’un forum de coopération officiel en matière de réglementation (par exemple le Conseil de coopération en matière de réglementation Canada–États-Unis, la Table de conciliation et de coopération en matière de réglementation de l’Accord de libre-échange canadien). Cependant, les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux ont collaboré par l’intermédiaire du Comité FPT des SMA sur la prévention du crime et les services de police et du Comité FPT des SMA sur la gestion des contrats afin d’élaborer la définition proposée.

De plus, la définition proposée ci-dessus s’appuie sur tous les principaux éléments des définitions provinciales actuelles dans les lois et les politiques (par exemple celles de la Colombie-Britannique, de l’Alberta, de la Nouvelle-Écosse, de l’Ontario) et elle s’harmonise avec eux. Cependant, si une administration donnée a déjà une définition provinciale de « blessure grave » (ou de préjudice grave) qui s’avère plus inclusive, la GRC s’est engagée à la respecter.

La définition fédérale proposée s’appliquerait uniquement à la GRC et n’oblige aucunement d’autres services de police municipaux ou provinciaux à l’utiliser, ces derniers ayant probablement leur propre définition qui, quoique possiblement semblable à la définition fédérale, n’en est pas la reproduction exacte.

Évaluation environnementale stratégique

Conformément à la Directive du Cabinet sur l’évaluation environnementale des projets de politiques, de plans et de programmes, une analyse préliminaire a été menée et a conclu que le règlement proposé n’aurait pas d’incidence favorable ou défavorable sur l’environnement; par conséquent, il n’est pas nécessaire d’effectuer une évaluation environnementale stratégique complète.

Analyse comparative entre les sexes plus

La définition de « blessure grave » du règlement proposé s’applique à tous les Canadiens. Cependant, la criminalité signalée à la police au Canada, mesurée en fonction de l’indice de gravité des crimes, a augmenté pour la troisième année consécutive en 2017, les hommes et les jeunes adultes étant les plus susceptibles à commettre des crimes et à être incarcérés.

Le Bureau de l’enquêteur correctionnel signale que le taux d’incarcération pour les adultes autochtones au Canada est estimé être 10 fois supérieur au taux d’incarcération des adultes non autochtones. Ces hommes et ces femmes sont disproportionnellement impliqués dans des interventions de recours à la force et des incidents d’automutilation en prison. Entre 1999 et 2016, la dernière année de données complètes du coroner, le taux de décès liés à la police au Nunavut était plus de 9 fois supérieur au taux de l’Ontario.

Le crime n’est pas le seul forum d’interaction avec les policiers. Statistique Canada signale que bien que la majorité des personnes ayant des troubles de santé mentale ne commettent pas d’actes criminels, le contact avec les policiers est relativement plus courant au sein de cette population. Environ une interaction policière sur cinq vise des femmes atteintes de troubles de santé mentale ou de troubles de toxicomanie. Le motif du contact n’est pas nécessairement de nature criminelle et peut être complexe, découlant de facteurs sociaux et systémiques comme le sans-abrisme et la pauvreté, de faibles liens sociaux ou un manque de services de santé communautaires, ce qui fait que les policiers sont les premiers intervenants en situation de crise ou après les heures normales d’ouverture des centres de santé. Pour les agents, ces situations sont parmi les plus imprévisibles et les plus dangereuses qu’ils affrontent, et elles sont toutes aussi, sinon plus, dangereuses pour la personne atteinte du trouble.

Une définition exhaustive de blessure grave s’appliquerait à tous, peu importe le sexe; cependant, elle serait la plus avantageuse pour les hommes et les Autochtones, puisque ce sont eux qui font face aux policiers le plus souvent, de façon générale.

Mise en œuvre, conformité et application, et normes de service

La GRC modifiera ses politiques et ses procédures opérationnelles internes pour appuyer la définition de blessure grave afin d’aider son personnel à respecter les exigences de la Loi sur la GRC après un incident grave mettant en cause un membre de la GRC.

Les fonctionnaires ministériels du ministère de la Sécurité publique et de la Protection civile continueront de surveiller la mise en œuvre de la définition de blessure grave au moyen des outils de mesure du rendement annuel de la GRC.

Personne-ressource

Jennifer MacKenzie
Sécurité publique Canada
269, avenue Laurier Ouest, 12^e étage, bureau 12A-15
Ottawa (Ontario)
K1A 0P8
Téléphone : 613‑949‑9076
Courriel : jennifer.mackenzie4@canada.ca

PROJET DE RÉGLEMENTATION

Avis est donné que la gouverneure en conseil, en vertu du paragraphe 45.79(3) ^{référence a} de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada ^{référence b}, se propose de prendre le Règlement prévoyant les lésions corporelles, ci-après.

Les intéressés peuvent présenter leurs observations au sujet du projet de règlement dans les trente jours suivant la date de publication du présent avis. Ils sont priés d’y citer la Partie I de la Gazette du Canada, ainsi que la date de publication, et d’envoyer le tout à Jennifer MacKenzie, Sécurité publique Canada, 269, avenue Laurier Ouest, 12^e étage, bureau 12A-15, Ottawa (Ontario) K1A 0P8 (tél. : 613‑949‑9076; courriel : jennifer.mackenzie4@canada.ca).

Ottawa, le 4 avril 2019

Le greffier adjoint du Conseil privé
Jurica Čapkun

Règlement prévoyant les lésions corporelles

Lésions corporelles

1 Pour l’application de la définition de blessure grave au paragraphe 45.79(1) de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada, sont des lésions corporelles celles des lésions ci-après qui ne sont pas de nature passagère ou superficielle et pour lesquelles des soins médicaux ont été prodigués par une personne qui, en vertu des lois d’une province, est autorisée à exercer la médecine ou à exercer la profession d’infirmière :

• a) toute lésion corporelle qui entraîne l’un des effets suivants :
  • (i) perte de mobilité importante — ou trouble de mobilité important — affectant le corps,
  • (ii) perte fonctionnelle totale ou partielle d’un membre, d’un organe ou d’une autre partie du corps,
  • (iii) perte totale ou partielle de la vue ou de l’ouïe,
  • (iv) défigurement important;
• b) toute fracture d’un membre, d’une côte, d’une vertèbre ou du crâne;
• c) toutes brûlures, coupures ou lacérations qui s’étendent sur une grande partie du corps.

Entrée en vigueur

2 Le présent règlement entre en vigueur à la date de son enregistrement.