La Gazette du Canada, Partie I, volume 153, numéro 6 : Règlement modifiant le Règlement sur la sécurité de la navigation (systèmes d’identification automatique)
Le 9 février 2019
Fondement législatif
Loi de 2001 sur la marine marchande du Canada
Ministère responsable
Ministère des Transports
RÉSUMÉ DE L’ÉTUDE D’IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION
(Le présent résumé ne fait pas partie du Règlement.)
Résumé
- Enjeux : Comme certaines populations de baleines, y compris l’épaulard résident du Sud et la baleine noire de l’Atlantique Nord, demeurent gravement menacées d’extinction, le gouvernement du Canada doit prendre des mesures supplémentaires pour mieux protéger ces espèces en voie de disparition et soutenir leur rétablissement. En outre, comme les passagers à bord des bâtiments commerciaux font confiance aux exploitants pour effectuer le voyage le plus sécuritaire possible, il faut améliorer la sécurité maritime, ce qui est également considéré comme une priorité du gouvernement.
- Description : Ce projet de règlement modifierait le Règlement sur la sécurité de la navigation afin d’élargir les exigences relatives au transport de systèmes d’identification automatique (AIS) à une catégorie plus vaste de bâtiments à passagers canadiens et non canadiens.
- Justification : Dans le but d’appuyer la protection et le rétablissement des épaulards résidents du Sud et d’autres espèces en voie de disparition, comme la baleine noire de l’Atlantique Nord, Transports Canada propose de modifier le Règlement sur la sécurité de la navigation afin d’élargir les exigences relatives au transport de systèmes d’identification automatique à une catégorie plus vaste de bâtiments à passagers.
Étant donné que l’une des menaces pour l’épaulard résident du Sud est liée aux perturbations sous-marines causées par les bâtiments (par exemple le bruit), qui peuvent avoir des effets négatifs sur ses aires d’alimentation, ses communications et sa reproduction, l’élargissement des exigences relatives au transport du système d’identification automatique permettra de renforcer la surveillance et l’application des exigences actuelles et futures concernant la perturbation par des petits bâtiments. Il est essentiel d’avoir accès aux données des systèmes d’identification automatique, car elles éclaireront les futures mesures de protection de cette espèce en voie de disparition, ainsi que celles d’autres espèces.
Par ailleurs, l’élargissement des exigences relatives au système d’identification automatique renforcera la surveillance et l’application des exigences de sécurité actuelles qui sont elles-mêmes établies en raison de la présence de la baleine noire de l’Atlantique Nord et des futures exigences relatives aux espèces en voie de disparition.
De plus, un système d’identification automatique est une nouvelle technologie qui représente une avancée importante vers l’amélioration de la sécurité des passagers à bord des bâtiments en réduisant le risque de collisions sur l’eau et en améliorant la capacité du gouvernement à réagir aux événements et à repérer les bâtiments en détresse. L’élargissement de ces exigences relatives au transport permettra également d’améliorer la sécurité de la navigation en ce qui concerne les efforts de recherche et de sauvetage et l’évitement des collisions.
Enjeux
Certaines populations de baleines, y compris l’épaulard résident du Sud et la baleine noire de l’Atlantique Nord, demeurent gravement menacées d’extinction. Transports Canada, de concert avec Pêches et Océans Canada et Environnement et Changement climatique Canada, s’est engagé à protéger les épaulards résidents du Sud et les baleines noires de l’Atlantique Nord. La préservation de ces espèces repose sur diverses initiatives gouvernementales (notamment l’Initiative de protection des baleines : Protéger l’épaulard résident du Sud) qui fonctionnent ensemble. Le défaut de mettre en œuvre ces plans en temps opportun pourrait accroître le risque que davantage de baleines meurent inutilement à l’avenir.
Comme le plan prévoit la mise en place de mesures supplémentaires au moment où les baleines reviennent généralement en plus grand nombre dans la mer des Salish à la fin du printemps 2019, il est essentiel que ces mesures soient mises en œuvre avant le début de la migration. Ces mesures comprennent l’élargissement des exigences relatives au système d’identification automatique en vigueur en vertu du Règlement sur la sécurité de la navigation, pour lequel la loi habilitante est la Loi de 2001 sur la marine marchande du Canada, aux bâtiments commerciaux plus petits. Il est essentiel d’avoir accès aux données des systèmes d’identification automatique, car elles éclaireront les futures mesures de protection des espèces en voie de disparition, comme les épaulards résidents du Sud.
Il est également urgent que le gouvernement prenne d’autres mesures, compte tenu des menaces constantes auxquelles font face les épaulards résidents du Sud et de la nécessité de veiller à ce qu’ils puissent se rétablir alors que Vancouver (Colombie-Britannique) continue de progresser en tant que corridor commercial vers les marchés asiatiques.
En plus de contribuer à la protection des populations de baleines menacées, la présente proposition permettrait de renforcer la sécurité des personnes voyageant sur les bâtiments à passagers. Un système d’identification automatique est une nouvelle technologie qui représente une avancée importante vers l’amélioration de la sécurité des voyageurs en réduisant le risque de collisions sur l’eau et en améliorant la capacité du gouvernement à réagir aux événements et à repérer les bâtiments en détresse.
Contexte
Meilleure protection de l’épaulard résident du Sud
L’épaulard résident du Sud en voie de disparition est une espèce emblématique ayant une importance culturelle pour les peuples autochtones et les collectivités côtières de la Colombie-Britannique qui fait face à des menaces importantes pour sa survie et son rétablissement. Ces menaces concernent le manque de disponibilité des proies (principalement le saumon chinook), les perturbations acoustiques (bruit) et physiques causées par les bâtiments et les contaminants présents dans l’eau.
Le 18 mai 2018, le ministre des Transports, le ministre des Pêches, des Océans et de la Garde côtière canadienne et la ministre de l’Environnement et du Changement climatique (à titre de ministre responsable de l’Agence Parcs Canada) ont déterminé que les épaulards résidents du Sud font face à des menaces imminentes pour leur survie et leur rétablissement en raison de leur faible population, de leur mauvais état de santé et du faible taux de reproduction.
Le 22 juin 2018, le ministre des Transports et le secrétaire parlementaire de la ministre de l’Environnement et du Changement climatique ont annoncé l’Initiative de protection des baleines. Cette initiative de 167,4 millions de dollars, prévue dans le budget de 2018, protégera et rétablira les épaulards résidents du Sud, les baleines noires de l’Atlantique Nord et les bélugas de l’estuaire du Saint-Laurent grâce à des mesures exhaustives conçues afin de faire face aux combinaisons uniques de menaces à l’égard de leur sécurité.
En ce qui concerne plus précisément les épaulards résidents du Sud, l’annonce comprenait des mesures immédiates et exhaustives visant à soutenir leur rétablissement en s’attaquant aux principales menaces auxquelles ils sont confrontés. Parmi les principales mesures, on retrouve la réduction des perturbations attribuables aux bruits sous-marins des bâtiments en imposant une nouvelle exigence obligatoire pour tous les bâtiments (y compris les embarcations de plaisance) de demeurer à au moins 200 m des épaulards, qui est entrée en vigueur le 11 juillet 2018, et l’élaboration des outils nécessaires à la mise en œuvre de mesures obligatoires, le cas échéant, visant à réduire le bruit provenant du trafic maritime.
Le 31 octobre 2018, le ministre des Transports et le ministre des Pêches, des Océans et de la Garde côtière canadienne ont annoncé une série de mesures audacieuses supplémentaires visant à élargir et à renforcer la protection des espèces. Ces mesures comprennent notamment les modifications que Transports Canada propose d’apporter au Règlement sur la sécurité de la navigation afin d’élargir les exigences relatives au transport de systèmes d’identification automatique à une catégorie plus vaste de bâtiments à passagers. Un montant supplémentaire de 61,5 millions de dollars est engagé pour mettre en œuvre les nouvelles mesures.
Qu’est-ce qu’un système d’identification automatique et que peut-il faire?
Un système d’identification automatique est un outil de navigation qui fournit des renseignements comme l’identité, le type, la position et la vitesse du bâtiment, ainsi que d’autres renseignements liés à la sécurité. Un système d’identification automatique transmet et reçoit les données des bâtiments et de la côte sur des radiofréquences très élevées. Lorsqu’il est à bord des bâtiments, un système d’identification automatique peut améliorer la connaissance de la situation et fournir des renseignements utiles aux intervenants de recherche et de sauvetage.
Il existe deux types de systèmes d’identification automatique : le système de classe A et le système de classe B. Les systèmes de classe A sont des équipements embarqués qui respectent les normes de rendement et les exigences en matière d’équipements obligatoires à bord adoptées par l’Organisation maritime internationale, tandis que les systèmes de classe B sont des équipements embarqués qui sont interopérables avec toutes les autres stations d’identification automatique, mais qui ne respectent pas toutes les normes de rendement adoptées par l’Organisation maritime internationale. Essentiellement, un système d’identification automatique de classe B transmet moins d’information, moins souvent et à une plus faible puissance.
Ce système peut également contribuer à la collecte de données globales sur l’incidence cumulative des perturbations causées par les bâtiments sur les mammifères marins en voie de disparition et les habitats essentiels. Ces données permettront de renforcer la capacité de Transports Canada de surveiller le trafic maritime dans les zones sensibles pour les espèces de baleines en voie de disparition, grâce notamment à la détection d’un plus grand nombre de bâtiments qui ne respectent pas les restrictions de vitesse dans les zones de réduction obligatoire ou volontaire de la vitesse. En outre, l’information recueillie permettrait de renforcer les capacités de modélisation et de mieux évaluer les mesures de conservation pour ces espèces menacées.
Régime de réglementation actuel
En vertu du régime de réglementation actuel, les bâtiments suivants doivent être munis d’un système d’identification automatique de classe A à bord : (i) les plus gros bâtiments canadiens d’une jauge brute de 500 tonneaux ou plus; (ii) les bâtiments d’une jauge brute de 150 tonneaux ou plus qui transportent plus de 12 passagers et qui effectuent un voyage international; (iii) les bâtiments, à l’exception des bâtiments de pêche, d’une jauge brute de 300 tonneaux ou plus qui effectuent un voyage international.
Meilleure protection de la baleine noire de l’Atlantique Nord
Les collisions avec les bâtiments constituent une préoccupation importante pour la baleine noire de l’Atlantique Nord en voie de disparition et sont aussi une préoccupation en matière de sécurité de la navigation. Entre juin et septembre 2017, 12 baleines noires de l’Atlantique Nord sont mortes dans le golfe du Saint-Laurent, quatre de celles-ci montrant des signes de traumatisme par force brutale correspondant à des collisions avec les bâtiments. En réponse, Transports Canada a instauré des restrictions de vitesse dans le golfe du Saint-Laurent. Les bâtiments de 20 m ou plus de longueur étaient limités à une vitesse maximale de 10 nœuds lorsqu’ils se déplaçaient dans cette région. Il s’agissait d’une restriction saisonnière temporaire mise en place du 28 avril 2018 au 15 novembre 2018.
En outre, Pêches et Océans Canada a temporairement fermé plusieurs zones de pêche au Nouveau-Brunswick et au Québec afin de protéger la baleine noire de l’Atlantique Nord contre les collisions avec les bâtiments.
L’élargissement proposé des exigences relatives au système d’identification automatique aiderait à détecter une plus vaste catégorie de bâtiments qui ne respectent pas les restrictions de vitesse dans le golfe du Saint-Laurent. Bien que cette mesure vise à contribuer à la sécurité de la navigation, elle a pour effet secondaire de protéger la baleine noire de l’Atlantique Nord.
Amélioration de la sécurité maritime
Les passagers à bord des bâtiments commerciaux, de divers âges, niveaux de mobilité et antécédents internationaux, qui en général ne connaissent pas la sécurité des bâtiments ni les conditions de l’eau, ont des attentes élevées concernant leur sécurité. Par conséquent, le facteur de confiance envers le propriétaire-exploitant de ces bâtiments à passagers est relativement élevé. De nombreux exploitants utilisent l’accréditation de Transports Canada pour indiquer aux voyageurs qu’ils satisfont à toutes les exigences de sécurité.
L’élargissement des exigences en matière de systèmes d’identification automatique permettrait d’améliorer la sécurité maritime en matière d’efforts de recherche et de sauvetage et d’évitement des collisions pour une importante partie de la flotte des bâtiments à passagers, à l’exception de quelques bâtiments à passagers plus petits.
Cette initiative de réglementation respecte les directives contenues dans l’engagement pris dans la lettre de mandat du ministre des Transports de collaborer avec le ministre des Pêches, des Océans et de la Garde côtière canadienne et la ministre d’Environnement et Changement climatique dans le but d’améliorer la sécurité maritime.
Objectifs
La présente initiative réglementaire vise à :
- appuyer la protection et le rétablissement des épaulards résidents du Sud et d’autres espèces en voie de disparition, comme la baleine noire de l’Atlantique Nord;
- améliorer la sécurité de la navigation en ce qui concerne les efforts de recherche et de sauvetage et l’évitement des collisions.
Description
Ce projet de règlement modifierait le Règlement sur la sécurité de la navigation afin d’élargir les exigences relatives au transport de systèmes d’identification automatique à une catégorie plus vaste de bâtiments à passagers canadiens et non canadiens qui naviguent dans les eaux canadiennes.
Plus précisément, l’article 65 du Règlement sur la sécurité de la navigation serait modifié afin d’élargir les exigences relatives au transport d’un système d’identification automatique de classe A ou de classe B aux bâtiments qui sont autorisés à transporter plus de 12 passagers ou aux bâtiments de huit mètres ou plus de longueur qui sont autorisés à transporter des passagers. Les propriétaires de ces bâtiments auraient le choix d’installer un système d’identification automatique de classe A ou de classe B.
Les bâtiments à passagers exploités dans des eaux abritées référence 1 seraient exclus de cette exigence relative au transport, puisque les voyages en eaux abritées sont considérés comme étant à faible risque. Par conséquent, les bâtiments qui effectuent seulement des voyages en eaux abritées peuvent être assujettis à des exigences réduites en matière de sécurité en raison de cet environnement à faible risque.
De plus, dans les modifications réglementaires proposées, l’utilisation des termes « navire » et « tonneaux » serait remplacée par « bâtiment » et « jauge brute » afin de respecter les termes définis dans la Loi de 2001 sur la marine marchande du Canada. En outre, la définition d’un « voyage en eaux abritées », conformément au nouveau paragraphe 65(10) du règlement modifié, serait celle qui figure actuellement dans le Règlement sur les certificats de bâtiment.
Élaboration de la réglementation
Consultations
Les intervenants visés comprennent les propriétaires de bâtiments commerciaux qui sont immatriculés au Canada à titre de bâtiments à passagers ou de traversiers, si leurs bâtiments sont autorisés à transporter plus de 12 passagers ou si leurs bâtiments ont une longueur de huit mètres ou plus et qu’ils sont autorisés à transporter des passagers.
Pêches et Océans Canada, la Garde côtière canadienne et Environnement et Changement climatique Canada sont les autres ministères consultés au sujet de cette initiative. Les trois ministères appuient les modifications proposées.
Des consultations sur un projet de règlement distinct visant à introduire un nouveau Règlement sur la sécurité de la navigation ont été menées dans le cadre des réunions régionales et nationales du Conseil consultatif maritime canadien depuis 2007. Les consultations comprenaient, entre autres, la proposition d’élargir les exigences relatives au transport d’un système d’identification automatique aux bâtiments à passagers transportant plus de 50 passagers. Les intervenants ont réagi positivement à ce seuil.
Ces consultations ne comprenaient pas la proposition d’élargir les exigences relatives au transport d’un système d’identification automatique à une catégorie plus vaste de bâtiments à passagers, comme il est proposé ci-dessus. Toutefois, certains intervenants savent que cette initiative sera lancée, car elle était liée à la récente annonce faite par le gouvernement d’adopter des mesures supplémentaires visant à aider à protéger les épaulards résidents du Sud en voie de disparition (qui indiquait que les mesures à prendre comprendraient l’élargissement des exigences relatives au transport d’un système d’identification automatique à une catégorie plus vaste de bâtiments à passagers).
Lors des consultations ayant mené à l’Initiative de protection des baleines, de nombreux intervenants (représentants de l’industrie du transport maritime, peuples autochtones, pêcheurs commerciaux, industrie de l’observation des baleines, etc.) ont mentionné que l’absence de systèmes d’identification automatique sur tous les bâtiments, en particulier les bâtiments commerciaux d’observation des baleines, constituait une importante lacune. Après avoir constaté une menace imminente, Transports Canada a commencé à examiner d’autres mesures qui pourraient davantage compléter les mesures prises dans le cadre de l’Initiative de protection des baleines annoncée en juin 2018. On a ainsi mis l’accent sur la circulation des petits bâtiments en raison de leur incidence ou de leur présence dans les principales zones d’alimentation et on a envisagé d’élargir les exigences relatives au transport de systèmes d’identification automatique aux petits bâtiments à passagers.
L’idée a été présentée le 1er novembre 2018 au Groupe consultatif autochtone et multilatéral, mis sur pied pour aider à éclairer les mesures relatives aux épaulards résidents du Sud et dirigé par Pêches et Océans Canada. Ce groupe consultatif comprend des représentants de l’industrie du transport maritime, des peuples autochtones, des pêcheurs sportifs et récréatifs, des pêcheurs commerciaux, de BC Ferries, de l’Administration portuaire Vancouver Fraser, de l’industrie de l’observation des baleines (par l’entremise de la Pacific Whale Watch Association), des groupes environnementaux (y compris le Fonds mondial pour la nature, le Natural Resources Defense Council, la Georgia Strait Alliance et la Fondation David Suzuki) et de l’Aquarium de Vancouver. Dans l’ensemble, il y a eu une réaction positive à l’annonce de l’élaboration de la présente proposition par tous les membres du Groupe consultatif autochtone et multilatéral.
Des consultations sur cette initiative de réglementation ont également eu lieu en personne lors de la réunion nationale du Conseil consultatif maritime canadien de novembre 2018. Des consultations sont également en cours dans le cadre des consultations en ligne au moyen de la plateforme Parlons transport de Transports Canada, qui a été lancée le 14 novembre 2018. La sensibilisation cible les associations sectorielles les plus susceptibles d’être touchées, y compris les peuples autochtones. Les intervenants touchés seront également informés de cette initiative par l’entremise du processus de publication préalable de la Partie I de la Gazette du Canada et disposeront de 15 jours pour formuler des commentaires.
Obligations des traités modernes, mobilisation et consultations des Autochtones
Au cours des deux dernières années précédant l’élaboration de l’Initiative de protection des baleines, des consultations au sujet de cette initiative ont été menées auprès de divers intervenants, y compris les peuples autochtones. Ceux-ci ont également été consultés plus récemment par l’entremise du Groupe consultatif autochtone et multilatéral, et ils ont généralement bien accueilli l’initiative.
Des consultations sont également menées en ligne au moyen de la plateforme Parlons transport de Transports Canada. Les peuples autochtones seront aussi consultés.
Les intervenants touchés, y compris les peuples autochtones, seront également informés de cette initiative par l’entremise du processus de publication préalable de la Partie I de la Gazette du Canada et disposeront de 15 jours pour formuler des commentaires.
On prévoit que cette proposition aura des répercussions sur un très petit nombre de peuples autochtones.
Analyse de la réglementation
Avantages et coûts
Les modifications proposées permettraient d’améliorer la capacité à surveiller le trafic maritime dans les zones sensibles pour les espèces de baleines en voie de disparition. Cela fournirait des renseignements qui entraîneraient une meilleure capacité à modéliser et à évaluer les mesures de conservation et une plus grande capacité à appliquer ces mesures. Étant donné qu’un système d’identification automatique est principalement une aide à la navigation qui accroît la connaissance de la situation des exploitants de bâtiments, les modifications proposées permettraient également de diminuer le risque de perte de vie ou de blessure grave en réduisant le risque de collisions et en améliorant la capacité des équipes de recherche et de sauvetage de coordonner leurs interventions avec les autres bâtiments dans la région. Les avantages des modifications proposées font l’objet de discussions qualitatives.
La valeur actualisée du total des coûts des modifications proposées est de 4,85 millions de dollars. référence 2 Les propriétaires de bâtiments engageraient des frais pour acheter, installer et entretenir un système d’identification automatique de classe B. Ils engageraient également des coûts pour former les membres du personnel à l’exploitation et l’interprétation des unités dotées d’un écran.
Bâtiments visés
Dans le Registre canadien d’immatriculation des bâtiments, il y a environ 1 355 bâtiments ayant la classification de bâtiments à passagers, de traversiers ou de bâtiments de pêche ou à passagers qui ont une longueur d’au moins huit mètres. De ce nombre, 106 bâtiments sont déjà munis d’un système d’identification automatique. Dans le cadre de l’élargissement proposé des exigences relatives au transport d’un système d’identification automatique, seuls les bâtiments exploités à l’extérieur des eaux abritées seraient tenus d’installer un système d’identification automatique. Selon la zone d’exploitation des bâtiments, on a estimé que le nombre supplémentaire de bâtiments devant transporter un système d’identification automatique en 2019 serait de 941.
Le taux de croissance annuel moyen prévu pour ce type de bâtiment est d’un peu moins de 2 %. Cette estimation est fondée sur le taux d’immatriculation des bâtiments à passagers et des traversiers dans le Registre canadien d’immatriculation des bâtiments de huit mètres ou plus de longueur (entre 2008 et 2017) qui devraient être exploités à l’extérieur des eaux abritées. On suppose que le nombre de bâtiments dotés d’un système d’identification automatique et que le nombre de bâtiments qui nécessiteraient un système d’identification automatique augmenteront au même rythme.
Compte tenu de ce taux de croissance, on s’attend à ce que, en moyenne, deux nouveaux bâtiments qui répondent aux critères des modifications proposées installent un système d’identification automatique par année, en l’absence de ce règlement.
En vertu des modifications proposées, en moyenne 30 bâtiments répondant aux critères des modifications proposées par année seraient tenus d’installer un système d’identification automatique. L’inventaire total des bâtiments à passagers et des traversiers de huit mètres ou plus de longueur devrait augmenter d’environ 17 bâtiments par année. Il faudrait toutefois 13 bâtiments supplémentaires par année, en moyenne, pour remplacer les bâtiments hors service. Entre 2019 et 2028, un total de 1 245 bâtiments auraient besoin d’un système d’identification automatique.
Avantages
Les systèmes d’identification automatique constituent une norme mondiale établie en collaboration avec plusieurs pays et organismes internationaux, dont l’Organisation maritime internationale des Nations Unies et l’Union internationale des télécommunications. Comme il s’agit principalement de systèmes d’évitement de collision, les systèmes d’identification automatique ont été conçus pour fonctionner à l’échelle mondiale et selon un protocole autonome, continu, ouvert et non exclusif. Cela signifie que des données en temps réel sont accessibles pour toute personne ayant un récepteur de très haute fréquence.
Le public gagnerait à obtenir des données importantes sur l’activité des bâtiments qui sont exploités de façon plus intensive autour de l’habitat essentiel des espèces de baleines en voie de disparition. L’accessibilité de ces données améliore la capacité des chercheurs et des organismes gouvernementaux à évaluer les mesures de conservation en place et à élaborer de nouvelles mesures fondées sur des données probantes à l’avenir.
Les données des systèmes d’identification automatique ont déjà été utilisées dans plusieurs études associées à la protection et au rétablissement des baleines en voie de disparition. Un plus grand nombre de bâtiments transportant des systèmes d’identification automatique permettrait d’obtenir un ensemble de données plus vaste qui profiterait aux intervenants publics et commerciaux.
Pour les sciences et la recherche en conservation, les données des systèmes d’identification automatique ont été utilisées pour au moins trois principaux types d’applications : la description de l’activité des bâtiments, l’évaluation des répercussions relatives à la conservation et la surveillance de la conformité référence 3.
1. Description de l’actuelle activité du bâtiment
La description de l’actuelle activité du bâtiment permettrait aux chercheurs qui étudient les eaux canadiennes de mieux comprendre les risques que représente le trafic maritime pour les espèces de baleines en voie de disparition.
Dans les eaux canadiennes, les données du système d’information automatique ont été utilisées pour cartographier l’énergie acoustique sous-marine cumulative provenant du trafic maritime dans l’océan Pacifique autour de l’île de Vancouver. Une étude a révélé que les niveaux élevés de bruit dans les habitats essentiels des épaulards résidents en voie de disparition dépassent les limites d’un « bon état de conservation » en vertu de la Directive cadre de la stratégie maritime de l’Union européenne référence 4. Les données des systèmes d’identification automatique ont été utilisées dans le cadre d’autres études pour examiner la façon dont le trafic maritime interférait avec les baleines noires de l’Atlantique Nord dans le sanctuaire maritime national du banc Stellwagen, au large des côtes du Massachusetts, aux États-Unis référence 5, et la corrélation entre le bruit de basse fréquence et les tendances océaniques des navigations commerciales au large des côtes de la Californie du sud référence 6.
Les mesures de réduction du bruit sous-marin ont été améliorées pour protéger les épaulards résidents du Sud. Cette initiative visait notamment à élargir la couverture des réseaux d’hydrophones de mesure du niveau d’intensité acoustique afin de quantifier le bruit océanique dans l’ensemble de l’habitat de l’épaulard résident du Sud. Ces données seraient liées aux données sur le trafic maritime du système d’identification automatique afin de mieux comprendre les facteurs contribuant au bruit sous-marin et les effets sur les baleines référence 7.
2. Évaluation ou modélisation des répercussions possibles sur l’environnement
Les données des systèmes d’identification automatique fourniraient également des renseignements à l’appui de la définition des futures aires marines protégées et d’habitat essentiel, des restrictions d’exploitation des bâtiments ou d’autres ministères dans l’application des mesures de protection des mammifères marins.
Les données des systèmes d’identification automatique ont été utilisées pour étudier les risques que des rorquals à bosse soient frappés par des paquebots de croisière au large des côtes de l’Alaska référence 8, ainsi que par des bâtiments de charge qui transitent par le canal de Panama référence 9. Cette dernière étude a amené l’Organisation maritime internationale à adopter de nouveaux protocoles de contrôle de la vitesse autour du canal de Panama en 2014.
3. Surveillance de la conformité environnementale
La surveillance de la conformité environnementale aiderait à appliquer les restrictions de vitesse et de proximité.
Des études utilisant les données du système d’identification automatique pour évaluer la conformité aux règles de routage et de vitesse mises en place par le National Marine Fisheries Service des États-Unis afin de protéger les baleines noires de l’Atlantique Nord ont révélé qu’une combinaison de contrôles de vitesse obligatoires et d’itinéraires recommandés au large des côtes de la Floride et de la Géorgie, aux États-Unis, pourrait réduire d’environ 72 % la probabilité de mortalité des baleines noires à la suite de collisions avec des bâtiments dans ces eaux référence 10.
Depuis l’introduction des zones de réduction de la vitesse dans l’ouest du golfe du Saint-Laurent en 2017, la Garde côtière canadienne a utilisé les données du système d’identification automatique pour envoyer des avertissements aux exploitants de bâtiments les informant qu’ils entrent dans une zone à vitesse réduite ou une zone d’exploitation où l’on a récemment observé des baleines. L’élargissement des exigences relatives au transport de systèmes d’identification automatique permettrait aux autorités de surveiller une plus grande partie des bâtiments exploités dans les zones de contrôle de la vitesse, ce qui réduirait le risque de collisions avec des bâtiments et de perturbation du bruit sous-marin.
Entre le 28 avril et le 15 novembre 2018, des bâtiments qui transitaient par les zones obligatoires de réduction de la vitesse dans le golfe du Saint-Laurent ont été observés 4 612 fois référence 11. De ce nombre, on a enregistré 383 bâtiments se déplaçant au-dessus de la limite de 10 nœuds. Parmi ces 383 situations signalées, des sanctions ont été imposées dans 3 cas, et 12 autres cas sont en cours d’examen.
L’utilisation plus large des systèmes d’identification automatique aiderait la Garde côtière à surveiller les bâtiments exploités autour de l’habitat essentiel des espèces marines en voie de disparition et à déterminer les zones où les baleines pourraient être perturbées par une concentration de bâtiments. Cela contribuerait à appliquer les modifications récentes apportées aux règles concernant la distance minimale obligatoire d’approche dans les zones d’habitat essentiel et les zones où des épaulards résidents du Sud et des baleines noires de l’Atlantique Nord ont été observés récemment.
Réduction du risque de perte de vie ou de blessures graves
En plus de contribuer à la protection des baleines en voie de disparition, les modifications proposées permettraient de réduire le risque de blessures graves ou de décès en mer en améliorant la capacité des centres des Services de communication et de trafic maritimes de la Garde côtière canadienne à répondre aux bâtiments en détresse.
Lorsqu’un message de détresse est diffusé, le système d’identification automatique de classe A ou B permettrait au centre des Services de communication et de trafic maritimes de vérifier la dernière position connue du bâtiment en difficulté ainsi que celle de tous les bâtiments munis du système d’identification automatique situés à proximité. Les unités de sauvetage seraient déployées avec plus de précision et une intervention pourrait être coordonnée avec les bâtiments à proximité. Cela se traduirait par une réponse plus rapide et une réduction du temps passé dans l’eau, ce qui pourrait sauver des vies.
Au cours des trois dernières années, il y a eu deux incidents très médiatisés impliquant des bâtiments à passagers qui ont entraîné de nombreux décès, où l’incapacité des unités de recherche et sauvetage à localiser avec précision le bâtiment en détresse a pu contribuer au nombre de victimes.
Le 25 octobre 2015, le Leviathan II, un bâtiment à passagers avec 27 personnes à bord, a chaviré pendant une excursion d’observation des baleines au large des récifs Plover, dans la baie Clayoquot, en Colombie-Britannique. L’équipage à bord du bâtiment n’a pas été en mesure de lancer un appel de détresse jusqu’à ce qu’une fusée éclairante soit lancée 40 minutes après l’incident. L’opération de recherche et sauvetage qui a suivi a été entravée par un problème de communication concernant l’emplacement du bâtiment. Par conséquent, six personnes sont décédées, quatre ont subi de graves blessures et environ 2 000 L de carburant ont fui dans l’eau référence 12.
En avril 2017, un bâtiment commercial de neuf mètres de longueur, le Catatonic, a pris l’eau et la poupe du bâtiment a coulé sous la ligne de flottaison près de Tofino en Colombie-Britannique. L’exploitant a communiqué avec la station de bateaux de sauvetage de la Garde côtière canadienne pour obtenir de l’aide et l’a informée qu’il se trouvait à trois milles marins de l’île Bartlett. Comme le bâtiment n’avait plus l’électricité, l’exploitant n’a pas été en mesure d’indiquer la position exacte, qui se trouvait en fait à six milles marins de l’île Bartlett. Les équipes de recherche et sauvetage ont repéré le bâtiment un peu plus de 1,5 heure après le premier appel de détresse. Bien que tous les passagers aient été récupérés, deux personnes ont été déclarées décédées. L’immersion prolongée dans l’eau froide et le choc associé à l’eau froide ont entraîné leur noyade référence 13.
Ces deux bâtiments seraient tenus de transporter un système d’identification automatique en vertu du règlement proposé.
L’élargissement des exigences relatives au transport d’un système d’identification automatique améliorerait également la connaissance de la situation pour tous les bâtiments qui transportent un système d’identification automatique. Cela permettrait aux autres bâtiments transportant un système d’identification automatique à proximité d’être plus visibles et d’ajuster la trajectoire plus tôt, ce qui réduirait le risque de collisions ou de quasi-collisions.
Entre 2008 et 2017, on a enregistré un total de 98 collisions ou de quasi-collisions impliquant des bâtiments à passagers ou des traversiers, lesquelles ont entraîné cinq blessures référence 14. Comme le montre le tableau 1, dans près de 89 % de ces incidents, il n’y avait pas de système d’identification automatique à bord de ces bâtiments.
| Type d’incident | Nombre total d’événements | Événements impliquant un bâtiment sans AIS | Événements impliquant un bâtiment transportant un AIS | Blessures |
|---|---|---|---|---|
| Collisions | 33 | 32 | 1 (3 %) | 5 |
| Quasi-collisions | 65 | 55 | 10 (15 %) | 0 |
Sans une connaissance approfondie de chaque incident, il est difficile de déterminer si un système d’identification automatique aurait pu prévenir une collision en particulier. Toutefois, les systèmes d’identification automatique devraient changer les choses dans au moins certains des cas qui se produiraient à l’avenir. À cet égard, il convient de noter que pour les bâtiments dotés de systèmes d’identification automatique, le nombre de collisions évitées (quasi-collisions) est plus élevé que celui des collisions, ce qui donne à penser que le transport du système change les choses.
Les dommages causés par les collisions avec des bâtiments peuvent être minimes ou peuvent détruire complètement le bâtiment. Outre les dommages causés au bâtiment, il pourrait y avoir des victimes (blessures ou décès) parmi l’équipage et les passagers, et il pourrait y avoir des dommages au fret. Les collisions graves peuvent entraîner la libération de matières dangereuses et de polluants, ce qui pourrait causer des torts à l’environnement. Les collisions entraînent également une perte de recettes d’exploitation pour les propriétaires de bâtiments et une perte de temps pour les passagers à bord.
En plus d’améliorer la sécurité des exploitants de bâtiments et des passagers, les données des systèmes d’identification automatique peuvent contribuer à fournir des renseignements supplémentaires aux fins des enquêtes du Bureau de la sécurité des transports du Canada et de Transports Canada sur les incidents maritimes en cas d’accident ou d’incident. Ces données seraient utiles pour la recherche gouvernementale et universitaire.
Coûts
Les propriétaires de bâtiments immatriculés au Canada engageraient un coût total à valeur actualisée estimé à 4,85 millions de dollars (en dollars de 2017) pour la période de 2019 à 2028, selon un taux d’actualisation de 7 %, ou un coût amorti sur une base annuelle de 690 000 $ par année. Le tableau 2 fournit une ventilation des coûts par région et du nombre estimatif de bâtiments visés dans la portée dans chaque région.
| Région | Nombre de bâtiments visés | Valeur actualisée du total des coûts (en M$) |
|---|---|---|
| Pacifique | 666 | 2,62 |
| Prairie | 2 | 0,01 |
| Ontario | 239 | 0,92 |
| Québec | 94 | 0,34 |
| Atlantique | 244 | 0,96 |
| Total | 1 245 | 4,85 |
Coûts unitaires des systèmes d’identification automatique
Étant donné qu’un système d’identification automatique de classe B coûte moins cher qu’un système de classe A, on suppose que les propriétaires de bâtiments se conformeraient à la réglementation en installant un système d’identification automatique de classe B à bord de leurs bâtiments. Les unités sont offertes sur le marché par divers détaillants. Le coût estimatif total d’achat et d’installation d’une unité et de formation des membres du personnel pour le faire fonctionner est de 2 450 $. Une ventilation des coûts est présentée dans le tableau 3.
| Coût présumé (dollars de 2017) |
|
|---|---|
| Acquisition des AIS (émetteur-récepteur, câbles et antenne) | 1 650 $ |
| Installation et mise en marche | 500 $ |
| Formation | 300 $ |
| Total | 2 450 $ |
Les coûts d’acquisition, d’installation et de formation ont été rajustés à partir du document A Benefit-Cost Analysis for Automatic Identification System (AIS) on Canadian Domestic Vessels rédigé par Weir Canada, Inc. Les valeurs en dollars de 2009 sont gonflées aux valeurs de 2017 en utilisant l’indice des prix à la consommation.
Les unités des systèmes d’identification automatique de classe B demandent relativement peu d’entretien et exigent peu de formation pour les faire fonctionner. L’installation d’un système d’identification automatique de classe B consiste en une unité principale et deux antennes qui peuvent être combinées. L’équipement exige peu ou pas d’entretien préventif. On s’attend surtout à ce que les marins reçoivent une formation sur l’utilisation dans le cadre d’une formation en cours d’emploi.
La durée de vie prévue d’une unité est d’environ 10 ans. Pour tenir compte du coût de la formation des nouveaux membres du personnel, du remplacement des antennes et des câbles brisés ou du remplacement des unités endommagées, on prévoit que chaque bâtiment engagera un coût annuel moyen de 300 $. référence 15 Il s’agit d’un coût moyen; de nombreux propriétaires de bâtiments engageraient des coûts annuels près de zéro pendant plusieurs années s’ils n’ont pas de roulement du personnel et s’ils prennent raisonnablement soin de leur équipement.
| Année de référence : 2019 | Taux d’actualisation : 7 % | Année du prix : $ CA 2017 | Dernière année : 2028 | |||
|---|---|---|---|---|---|---|
| A. Incidences quantitatives | ||||||
| 2019 | 2025 | 2028 | Total (valeur actualisée) | Moyenne sur une base annuelle | ||
| Coûts | Propriétaires de bâtiments ($, millions) |
2,34 | 0,26 | 0,23 | 4,85 $ | 690 193 $ |
B. Avantages qualitatifs
- Capacité accrue à surveiller, évaluer et appliquer les mesures liées à la conservation des baleines.
- Réduction du risque de perte de vie ou de blessures graves en mer en améliorant la capacité de recherche et de sauvetage afin de coordonner une intervention lorsque des bâtiments sont en détresse.
Sensibilité
Une analyse de sensibilité faisant varier le nombre de bâtiments touchés et les coûts associés aux unités des systèmes d’identification automatique a été effectuée.
Une attention particulière a été portée pour faire en sorte que les estimations du nombre de bâtiments sont aussi exactes que possible, mais il est impossible de connaître la zone d’exploitation précise de chaque bâtiment au Canada.
Les coûts varient entre les bâtiments, selon le type d’unité achetée et la facilité d’installation. Dans le cas des propriétaires de bâtiments qui achètent des unités simples faciles à installer, la valeur actualisée du total des coûts, y compris l’entretien et la formation annuels, peut être aussi faible que 2 200 $ sur 10 ans. Des unités plus perfectionnées qui exigent plus de main-d’œuvre pour l’installation et exigent plus d’entretien et de formation auraient une valeur actualisée du total des coûts d’environ 6 600 $ sur 10 ans. Dans le scénario principal, la valeur actualisée du total des coûts d’un bâtiment pour l’installation et l’entretien d’un système d’identification automatique est estimée à 4 400 $ sur 10 ans.
Comme on peut le voir dans le tableau 4, les répercussions des modifications proposées demeurent faibles, même si le nombre initial de bâtiments a augmenté de 30 % lorsqu’on prend pour hypothèse le coût le plus élevé. Pour que la modification proposée ait une répercussion importante, le nombre de bâtiments touchés devrait être supérieur de 38 % à l’estimation centrale (1 539 bâtiments touchés d’ici 2028) et l’estimation du coût le plus élevé (6 600 $ par unité) devrait être utilisée.
| Coût unitaire des systèmes d’identification automatique | |||
|---|---|---|---|
| Nombre de bâtiments (total d’ici 2028) |
Faible Initial — 908 $ Par année — 200 $ |
Central Initial — 2 448 $ Par année — 300 $ |
Élevé Initial — 3 987 $ Par année — 400 $ |
| Faible (−30 %) — 991 bâtiments | 1,68 | 3,39 | 5,10 |
| Central — 1 245 bâtiments | 2,40 | 4,85 | 7,30 |
| Élevé (+30 %) — 1 580 bâtiments | 3,11 | 6,30 | 9,48 |
Lentille des petites entreprises
Environ 95 % des propriétaires de bâtiments touchés exploitent trois bâtiments ou moins et seraient probablement de petites entreprises.
Les modifications proposées visent à contrôler le fardeau supplémentaire imposé aux petites entreprises. Les exigences permettent aux propriétaires de bâtiments d’acheter un système d’identification automatique de classe A ou de classe B. Les unités de classe B sont moins coûteuses et plus faciles à installer que les unités de classe A. Les coûts seraient moins élevés pour les petites entreprises, car elles nécessiteraient moins de formation pour les membres du personnel.
Les modifications proposées concernent uniquement les entreprises dont les bâtiments sont autorisés à transporter 12 passagers ou plus, ou les bâtiments de huit mètres ou plus qui sont autorisés à transporter des passagers. Cela permettrait d’exclure de nombreuses petites entreprises qui pourraient avoir de la difficulté à se conformer à la réglementation.
Règle du « un pour un »
Les modifications proposées n’auraient aucune incidence sur les coûts du fardeau administratif.
Coopération et harmonisation en matière de réglementation
Le seuil de plus de 12 passagers associé à ce projet de règlement s’harmoniserait avec la définition de bâtiment à passagers dans la partie A, Règlement 2, de la Convention internationale de 1974 pour la sauvegarde de la vie humaine en mer, qui définit un bâtiment à passagers comme un bâtiment qui transporte plus de 12 passagers.
L’exigence facultative de transporter un système d’identification automatique de classe B (par opposition à un système d’identification automatique de classe A) s’harmonise également dans une certaine mesure aux exigences réglementaires en vigueur aux États-Unis selon lesquelles certains bâtiments doivent être munis d’un système d’identification automatique de classe B.
Évaluation environnementale stratégique
Conformément à la Directive du Cabinet concernant l’évaluation environnementale de la politique, du plan et des propositions, une analyse préliminaire a conclu qu’une évaluation environnementale stratégique n’est pas requise.
Analyse comparative entre les sexes plus
Aucune répercussion sur l’analyse comparative entre les sexes plus (ACS+) n’a été cernée pour cette proposition.
Mise en œuvre, conformité et application, et normes de service
Mise en œuvre
Si elle est approuvée par la gouverneure en conseil, la date d’entrée en vigueur de la présente modification réglementaire serait le 15 juin 2019.
Conformité et application
La conformité et l’application de ces exigences proposées seraient abordées à l’échelle nationale au moyen d’inspections annuelles pour les bâtiments à passagers autorisés à transporter plus de 12 passagers. La vérification de la présence d’un système d’identification automatique à bord serait ajoutée à l’inspection annuelle.
Dans le cas des bâtiments à passagers de huit mètres ou plus de longueur et transportant moins de 13 passagers, la conformité et l’application de la loi seront abordées à l’échelle nationale au moyen des inspections actuelles axées sur le risque.
Personne-ressource
Elizabeth Werszko
Gestionnaire
Sécurité et sûreté maritimes
Transports Canada
Place de Ville, Tour C, 10e étage
330, rue Sparks
Ottawa (Ontario)
K1A 0N5
Téléphone : 613‑993‑9233
Télécopieur : 613‑993‑8196
Courriel : elizabeth.werszko@tc.gc.ca
PROJET DE RÉGLEMENTATION
Avis est donné que la gouverneure en conseil, en vertu des paragraphes 120(1) et 190(1) de la Loi de 2001 sur la marine marchande du Canada référence a, se propose de prendre le Règlement modifiant le Règlement sur la sécurité de la navigation (systèmes d’identification automatique), ci-après.
Les intéressés peuvent présenter leurs observations au sujet du projet de règlement dans les 15 jours suivant la date de publication du présent avis. Ils sont priés d’y citer la Partie I de la Gazette du Canada, ainsi que la date de publication, et d’envoyer le tout à Elizabeth Werszko, gestionnaire, Sécurité et sûreté maritimes, Transports Canada, Place de Ville, tour C, 10e étage, 330, rue Sparks, Ottawa (Ontario) K1A 0N5 (tél. : 613‑993‑9233; téléc. : 613‑993‑8196; courriel : elizabeth.werszko@tc.gc.ca).
Ottawa, le 31 janvier 2019
Le greffier adjoint du Conseil privé
Jurica Čapkun
Règlement modifiant le Règlement sur la sécurité de la navigation (systèmes d’identification automatique)
1 L’article 65 du Règlement sur la sécurité de la navigation référence 16 est remplacé par ce qui suit :
65 (1) Les bâtiments d’une jauge brute de 150 ou plus qui transportent plus de 12 passagers et qui effectuent un voyage international doivent être munis d’un système d’identification automatique (AIS) de classe A.
(2) À l’exception des bâtiments de pêche, les bâtiments d’une jauge brute de 300 ou plus qui effectuent un voyage international doivent être munis d’un AIS de classe A.
(3) À l’exception des bâtiments de pêche, les bâtiments d’une jauge brute de 500 ou plus qui n’effectuent pas un voyage international doivent être munis d’un AIS de classe A.
(4) Les bâtiments ci-après, autres que les bâtiments visés aux paragraphes (1) à (3), qui effectuent un voyage autre qu’un voyage en eaux abritées doivent être munis d’un AIS de classe A qui est conforme aux normes spécifiées à l’article 15 de l’annexe 1 ou d’un AIS de classe B :
- a) les bâtiments qui sont autorisés à transporter plus de 12 passagers;
- b) les bâtiments d’une longueur de huit mètres ou plus qui sont autorisés à transporter des passagers.
(5) L’AIS doit :
- a) fournir automatiquement aux stations côtières, aux autres bâtiments et aux aéronefs qui sont équipés du matériel approprié des renseignements, notamment l’identité du bâtiment, son type, sa position, son cap, sa vitesse ainsi que d’autres renseignements liés à la sécurité;
- b) recevoir automatiquement de tels renseignements des bâtiments munis du même équipement;
- c) surveiller et suivre les bâtiments;
- d) échanger des données avec les installations à terre.
(6) L’AIS de classe A doit être exploité en tenant compte de l’annexe de la résolution A.917(22) de l’OMI, Directives pour l’exploitation, à bord des navires, des systèmes d’identification automatique (AIS).
(7) L’AIS de classe B doit être conforme à l’une des normes de la Commission électrotechnique internationale suivantes :
- a) CEI 62287-1 : Maritime navigation and radiocommunication equipment and systems — Class B shipborne equipment of the automatic identification system (AIS) — Part 1 : Carrier-sense time division multiple access (CSTDMA) techniques (norme disponible en anglais seulement);
- b) CEI 62287-2 : Maritime navigation and radiocommunication equipment and systems — Class B shipborne equipment of the automatic identification system (AIS) — Part 2 : Self-organising time division multiple access (SOTDMA) techniques (norme disponible en anglais seulement).
(8) Les bâtiments munis d’un AIS doivent le maintenir en fonctionnement en tout temps.
(9) Les paragraphes (5) et (8) ne s’appliquent pas :
- a) lorsque des règles, des normes ou des accords internationaux prévoient la protection des renseignements de navigation;
- b) aux bâtiments qui ne sont pas utilisés à des fins commerciales et qui appartiennent à Sa Majesté du chef du Canada ou à un gouvernement étranger qui est partie à la Convention de sécurité, ou qui sont exploités par eux.
(10) Pour l’application du paragraphe (4), voyage en eaux abritées s’entend au sens du Règlement sur les certificats de bâtiment.
(11) Pour l’application de l’article 51 et de l’alinéa 52(1)a), l’AIS de classe B est réputé ne pas être un équipement visé au présent article.
| Article | Colonne 1 Équipement |
|---|---|
| 15 | Systèmes d’identification automatique (AIS) de classe A |
3 Le présent règlement entre en vigueur le 15 juin 2019.