La Gazette du Canada, Partie I, volume 152, numéro 11 : DÉCRETS

Le 17 mars 2018

OFFICE NATIONAL DE L'ÉNERGIE

LOI SUR L'OFFICE NATIONAL DE L'ÉNERGIE

Ordonnance — Certificat d'utilité publique GC-128 à NOVA Gas Transmission Ltd. pour le projet d'exploitation et d'acquisition du pipeline Albersun

C.P. 2018-191 Le 4 mars 2018

Attendu que, le 27 avril 2016, NOVA Gas Transmission Ltd. (« NGTL ») a présenté à l'Office national de l'énergie (« Office »), sous le régime de la partie III de la Loi sur l'Office national de l'énergie (« Loi »), une demande visant l'obtention d'un certificat d'utilité publique pour le projet d'exploitation et d'acquisition du pipeline Albersun (« projet »);

Attendu que, le 14 décembre 2017, NGTL a obtenu l'autorisation de l'Office pour l'acquisition du pipeline Albersun que NGTL compte exploiter le projet en l'intégrant à son réseau interprovincial de pipelines;

Attendu que l'Office a tenu une audience publique relativement à la demande de NGTL et a reçu les présentations des représentants du gouvernement, de l'industrie et de peuples autochtones par soumissions écrites et par preuve traditionnelle orale;

Attendu que, la gouverneure en conseil accepte la recommandation de l'Office selon laquelle, si les conditions énoncées à l'annexe II du rapport de l'Office intitulé NOVA Gas Transmission Ltd. GHW-001-2016 de décembre 2017 sont respectées, le projet présente un caractère d'utilité publique, tant pour le présent que pour le futur, et n'est pas susceptible d'entraîner des effets environnementaux négatifs importants;

Attendu que la gouverneure en conseil, après avoir pris en considération les préoccupations et les intérêts des Autochtones mentionnés dans le rapport de l'Office, est convaincue que le processus de consultation est compatible avec l'honneur de la Couronne et que les préoccupations et les intérêts ont fait l'objet de mesures d'accommodement appropriées;

Attendu que la gouverneure en conseil consent à l'occupation par NGTL des terres de la réserve indienne de Fort McMurray no. 468 pour le projet conformément à l'article 78 de la Loi;

Attendu que la gouverneure en conseil estime que le projet contribuerait à l'exploitation sécuritaire du réseau de pipelines pour le transport du gaz naturel dans la région de Fort McMurray et le nord-est de l'Alberta,

À ces causes, sur la recommandation du ministre des Ressources naturelles et en vertu de l'article 54 de la Loi sur l'Office national de l'énergie, Son Excellence la Gouverneure générale en conseil donne instruction à l'Office national de l'énergie de délivrer un certificat d'utilité publique GC-128 à NOVA Gas Transmission Ltd. pour le projet d'acquisition du pipeline Albersun, sous réserve des conditions énoncées à l'annexe II du rapport de l'Office national de l'énergie intitulé NOVA Gas Transmission Ltd. GHW-001-2016 de décembre 2017.

NOTE EXPLICATIVE

(La présente note ne fait pas partie du décret.)

Proposition et objectif

Ce décret est obligatoire, aux termes de l'article 54 de la Loi sur l'Office national de l'énergie (Loi sur l'ONÉ), pour donner instruction à l'Office national de l'énergie (ONÉ ou Office) de délivrer le Certificat d'utilité publique GC-128 (Certificat) à NOVA Gas Transmission Ltd. (NGTL) pour l'exploitation du pipeline Albersun, une canalisation de gaz naturel existante de 179 kilomètres (km) et ses installations afférentes, dans le nord-est de l'Alberta. La présente constitue le libellé de la décision de l'Office, rendue le 14 décembre 2017, autorisant NGTL à acquérir de la canalisation auprès de Suncor Energy Logistics Corporation (Suncor) et recommandant la délivrance du Certificat.

Contexte

Suncor, une corporation constituée en vertu des lois de l'Alberta, détient et exploite une canalisation de gaz naturel dans le nord-est de l'Alberta (pipeline de Suncor), qui est assujettie à la compétence provinciale et régie par l'Alberta Energy Regulator (AER) [organisme de réglementation de l'énergie de l'Alberta]. Certaines sections du pipeline de Suncor sont exploitées depuis plus de 40 ans.

NGTL, une filiale en propriété exclusive de TransCanada Pipelines Limited (TransCanada), est propriétaire du réseau NGTL, un réseau complet de canalisations de gaz naturel composé d'environ 24 500 km de pipelines, d'installations de compression et d'autres installations connexes situées en Alberta et en Colombie-Britannique. Le réseau NGTL recueille et transporte du gaz naturel produit dans le bassin sédimentaire de l'Ouest canadien pour le livrer au Canada et aux États-Unis. Le réseau NGTL est régi par l'ONÉ.

Le 14 novembre 2014, NGTL et Suncor ont conclu une entente de transfert visant l'acquisition, par NGTL, de la majorité du pipeline de Suncor, appelé « pipeline Albersun ». Le pipeline Albersun de 179 km est relié au réseau NGTL qui l'utilise pour livrer le gaz naturel non corrosif à Fort McMurray, au hameau d'Anzac et à d'autres consommateurs de petites quantités de la région de Fort McMurray selon un arrangement pris avec Suncor, de type « transport par des tiers ». Les sections du pipeline conservées par Suncor après la vente consistent en quatre courts segments situés à proximité des installations de Suncor à Mildred Lake, à Gregoire Lake près d'Anzac et à Hangingstone.

Le 27 avril 2016, NGTL a présenté une demande pour que l'Office :

L'effet cumulatif de ces décisions consisterait à intégrer le pipeline Albersun au réseau NGTL régi par l'ONÉ. Toutes les décisions relèvent de l'autorité de l'Office, en vertu de la Loi sur l'ONÉ, exception faite de la délivrance du Certificat, qui doit être ordonnée par la gouverneure en conseil sur la recommandation de l'Office.

Décision de l'ONÉ

Le 14 décembre 2017, l'ONÉ a publié le rapport GHW-001-2016 (rapport) dans lequel il recommandait la délivrance d'un certificat pour le pipeline Albersun, sous réserve de 16 conditions, y compris celles liées à la sécurité et aux consultations auprès des peuples autochtones. L'ONÉ a aussi décidé d'accorder à NGTL les autorisations demandées dans sa demande, à condition que la gouverneure en conseil autorise la délivrance du Certificat. Pour déterminer si le projet d'exploitation et d'acquisition du pipeline Albersun (projet) était d'intérêt public, l'Office a tenu compte des enjeux énumérés dans l'annexe I de son rapport, notamment les incidences possibles du projet sur les intérêts des Autochtones, les effets environnementaux et socioéconomiques du projet, la sécurité durant la construction et l'exploitation du projet, et la nécessité du projet.

Consultations

Consultations publiques

Dans le cadre du projet Albersun, NGTL a mis en œuvre un programme progressif de participation des intervenants, qui a débuté en avril 2015 et se poursuit à ce jour. Les trois étapes du programme de consultations publiques comprennent la présentation du projet aux principaux intervenants, la remise aux intervenants des modifications réglementaires apportées au calendrier, la prise en compte des préoccupations (dans la mesure du possible) des intervenants et des réponses à ces préoccupations dans la mise en œuvre de l'achat, et la communication des changements importants relatifs à l'acquisition du pipeline Albersun. Avant et après la demande, NGTL s'est engagée auprès des propriétaires fonciers, des membres des communautés, des responsables municipaux, des représentants élus, les organismes gouvernementaux, des organisations non gouvernementales et des intervenants en cas d'urgence.

Audiences tenues par l'ONÉ

Le 21 novembre 2016, l'Office a rendu l'ordonnance d'audience GHW-001-2016 établissant que l'Office examinerait la demande dans le cadre d'une audience publique. L'ordonnance d'audience donnait l'occasion aux intervenants de déposer des preuves écrites, prévoyait la mise en place d'un processus de demande d'information écrite pour la vérification de toutes les preuves déposées et permettait les contre-interrogatoires oraux. L'ordonnance d'audience donnait aussi l'occasion aux intervenants autochtones de soumettre une preuve traditionnelle orale, et à tous les intervenants et à NGTL de présenter des observations écrites. Conformément à l'article 55.2 de la Loi sur l'ONÉ, l'Office a reçu et examiné un total de trois demandes de participation à l'audience, et une quatrième demande a été envoyée en retard par la Première Nation des Cris de Bigstone (Bigstone). L'Office a accordé le droit de participer à tous ceux en ayant fait une demande.

De ces quatre participants aux audiences, trois ont participé en qualité d'intervenants, à savoir un groupe autochtone (Bigstone), une partie commerciale (ATCO) et un ministère du gouvernement provincial (ministère de la Justice de l'Alberta). L'autre partie commerciale (Suncor) a participé à l'audience en qualité de commentateur. Le 7 février 2017, l'Office, par le truchement de son programme d'aide financière aux participants administré de façon indépendante, a débloqué 80 000 $ pour faciliter la participation aux audiences publiques pour le projet. L'Office a reçu une demande admissible de la part de la Première Nation des Cris de Bigstone et lui a accordé un financement de 30 000 $.

Consultations auprès des Autochtones

Selon NGTL, 11 groupes et organisations de Premières Nationsréférence1 sont visés par les consultations sur le projet. Le processus de participation des Autochtones utilisé pour le projet s'inspirait de la Politique sur les relations avec les Autochtones de TransCanada, qui cherche à faire participer les communautés autochtones dans les premières étapes du projet et souvent. Dans l'application de cette politique, TransCanada transmet des renseignements sur le projet, recueille l'opinion des communautés autochtones et répond à leurs questions. Dans la phase d'exploitation, NGTL a indiqué qu'elle utiliserait le programme de sensibilisation du public de TransCanada, ainsi qu'une approche proactive pour la participation des communautés autochtones. L'approche en question sera axée sur le maintien de relations continues avec les communautés autochtones de la région du pipeline Albersun, grâce aux liaisons régionales avec les Autochtones de TransCanada établies à cet endroit. Exception faite de la Première Nation des Cris de Bigstone, aucun groupe autochtone n'a demandé à l'ONÉ de participer au processus d'audience ou indiqué à celui-ci avoir de grandes préoccupations par rapport au projet. L'emprise du pipeline Albersun ne se trouve pas en territoire domanial fédéral; un fragment de 148 km (83 %) se situe sur les terres publiques de la province et 25 km (14 %), sur des fonds francs privés.

Environ 6 km du pipeline Albersun traversent les terres de la réserve de la Première Nation de Fort McMurray (PNFM) no 468. L'aménagement des terres est assujetti à un permis délivré en vertu de l'article 28 de la Loi sur les Indiens (permis de l'article 28), qui est en train d'être mis à jour par Suncor et la PNFM no 468 afin que, au moment de la conclusion du transfert de vente du pipeline Albersun, le permis de l'article 28 soit attribué à NGTL. La PNFM no 468 a approché NGTL à propos de la possibilité de conclure des accords de croisement à court et à long terme. NGTL a expliqué qu'il serait impossible d'entamer des négociations relatives à des accords de croisement avant le transfert complet des actifs, moment où le projet ferait définitivement partie du réseau NGTL. L'article 78 de la Loi sur l'ONÉ exige le consentement de la gouverneure en conseil afin qu'une compagnie puisse occuper des terres situées dans une réserve. Ce consentement est accordé en vertu du présent décret, en tenant compte du fait que le pipeline Albersun est un pipeline existant et que la PNFM no 468 a obtenu des modalités pour l'utilisation de ses terres de réserve pour le pipeline Albersun, y compris la rémunération.

Première Nation des Cris de Bigstone

Le 28 novembre 2016, l'Office a reçu une lettre de Bigstone concernant une demande de participation tardive. Dans cette lettre, Bigstone mentionnait que NGTL ne l'avait pas identifié au début en tant que groupe à consulter, de sorte qu'elle n'avait reçu que très tard l'avis concernant le projet qui, à son avis, touchera directement Bigstone et de façon néfaste.

Dans sa lettre du 6 décembre 2016, l'Office autorise Bigstone à siéger à titre d'intervenant, statuant que cette autorisation tardive ne cause aucun préjudice aux autres demandeurs ni à NGTL. Le 17 janvier 2017, Bigstone a déposé ses preuves écrites devant l'Office et, les 12 mai 2017 et 14 juin 2017, l'Office a entendu la preuve traditionnelle orale de Bigstone à Wabasca, en Alberta. Le 21 juin 2017, Bigstone a déposé sa plaidoirie et son réquisitoire devant l'Office. Durant l'exposition de la preuve traditionnelle orale, les Aînés de Bigstone ont abordé, entre autres, les sujets suivants : les effets cumulatifs sur l'utilisation traditionnelle des terres et des ressources; l'absence d'avantages de l'exploitation des pipelines pour le territoire du Traité no 8; les usages traditionnels et culturels, actuels et passés, des terres situées à l'intérieur et aux alentours des zones de Wabasca, de la rivière Pelican et de la rivière Athabasca; les préoccupations relatives aux réclamations après le transfert des actifs.

Bigstone a manifesté de l'inquiétude, durant les audiences, et a déposé des observations écrites sur les questions suivantes.

Usage traditionnel des terres, effets cumulatifs et études environnementales

Bigstone a soutenu que le projet déclenche une nouvelle approbation de l'ONÉ et un processus de consultations et d'accommodements, prévoyant l'évaluation et des accommodements relativement aux études sur l'usage traditionnel des terres et d'autres préoccupations de Bigstone entourant les effets spécifiques et cumulatifs découlant du projet. Bigstone a proposé que dans l'éventualité où l'approbation du projet serait recommandée, l'Office impose une condition qui donnerait à Bigstone l'occasion de mener ses propres études ou vérifie de façon indépendante les renseignements contenus dans l'évaluation environnementale et socioéconomique (ÉES) et dans le plan de protection de l'environnement (PPE) de NGTL. Bigstone a parlé des divers effets cumulatifs des projets d'infrastructure et d'exploitation des ressources existants dans son aire traditionnelle. Selon Bigstone, ces effets réduisent la capacité des membres de la Première Nation à utiliser les terres aux fins de récolte et à d'autres fins culturelles. Puisque NGTL a précisé, dans sa demande, qu'environ 74 km de pipeline se situe dans l'aire de répartition du caribou, Bigstone s'inquiète des effets potentiels du projet sur l'habitat du caribou et ses voies de migration. En réponse, NGTL a indiqué qu'elle examinera la preuve écrite et la preuve traditionnelle orale de Bigstone, en tiendra compte et répondra aux questions soulevées, notamment sur la manière dont s'y est pris ou s'y prendra NGTL pour atténuer les préoccupations grâce au processus mentionné par l'ONÉ.

Consultations, droits ancestraux et avantages

Bigstone a mentionné que bien que le projet ne soit pas à l'intérieur de son territoire traditionnel, il fait partie de l'aire traditionnelle de la Bande et que des membres de sa Première Nation pratiquent activement le piégeage dans le secteur depuis des générations. Bigstone a ajouté que le projet se trouve dans la zone du Traité no 8, dont elle est signataire, et que ses droits issus de traités débordent des modalités écrites dans le Traité et comprennent les droits à l'autorégulation et le droit de promouvoir la conservation de l'environnement, pour faire en sorte que Bigstone soit en mesure de continuer à exercer ses droits sur son territoire. Bigstone a avancé que le projet a des répercussions sur son territoire, compte tenu des effets cumulatifs découlant des activités existantes et proposées. Par conséquent, elle est concernée par l'obligation constitutionnelle de consultation par la Couronne, et ni NGTL ni la Couronne ne se sont engagés de façon significative auprès de Bigstone relativement au projet proposé.

Dans la preuve traditionnelle écrite présentée à l'ONÉ, Bigstone indique que ses préoccupations à l'égard du projet sont liées à des préoccupations plus générales ayant trait aux avantages découlant de l'exploitation du pipeline au sein du territoire du Traité no 8. Bigstone a demandé s'il existait déjà des contrats relativement au pipeline Albersun. En réponse, NGTL a souligné que le permis d'exploitation actuel pour le projet, délivré par l'Alberta Energy Regulator, ne comporte aucune condition en suspens concernant des ententes avec des groupes autochtones ou Bigstone.

Points de vue de l'ONÉ et recommandations

L'Office a pris en considération la nature des intérêts et les effets anticipés, de même que le fait que le projet tel qu'il est proposé par NGTL est une transaction d'achat relative à un pipeline et à des installations existants et opérationnels que NGTL compte continuer d'exploiter. L'Office a évalué les consultations entreprises pour ce projet, notamment les consultations obligatoires réalisées par NGTL, à la lumière de la nature et des effets anticipés du projet. L'Office a aussi pris en considération les mesures d'atténuation proposées par NGTL en vue d'atténuer les diverses préoccupations et les effets potentiels, de même que les conditions proposées par l'Office en cas d'approbation du projet.

Dans son rapport, l'Office a indiqué que Bigstone avait reçu un financement de participant pour l'aider à prendre part au processus de l'Office. L'Office a aussi mentionné l'engagement pris par NGTL de continuer de faire participer les communautés autochtones de façon proactive durant la phase d'exploitation du projet, en se concentrant sur le maintien de relations continues avec les communautés autochtones établies dans le secteur du pipeline Albersun. L'Office recommande que le Certificat s'accompagne de la condition 7 exigeant que NGTL dépose un rapport sur la participation des Autochtones dans les 12 mois suivant la date d'entrée en vigueur du Certificat. Outre l'engagement de la société envers Bigstone, le rapport doit comprendre un résumé des préoccupations soulevées par les groupes autochtones, une description de la manière dont s'y est pris ou s'y prendra NGTL pour atténuer ces préoccupations, une description des préoccupations en suspens et une description de la manière dont NGTL compte atténuer ces inquiétudes ou une explication des raisons pour lesquelles rien d'autre ne sera fait.

L'Office a mentionné dans son rapport que tout effet potentiel du projet sur les intérêts, y compris les droits, des groupes autochtones concernés, y compris Bigstone, doit vraisemblablement être minimal et être corrigé efficacement, compte tenu du fait que le projet correspond à une transaction d'achat pour une section du pipeline existant et opérationnel, et que NGTL se conformera à la réglementation, aux plans de gestion de l'environnement et des situations d'urgence et aux mesures d'atténuation détaillées. De plus, l'Office est d'avis qu'il y a eu suffisamment de consultations et d'accommodements pour lui permettre de rendre sa décision d'autoriser NGTL à acquérir le pipeline Albersun, dans ce cas, ainsi que pour formuler sa recommandation sur le projet. Par conséquent, l'Office est d'avis que la Couronne s'est acquittée de son obligation de consulter, aux termes de l'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982, de sorte qu'une décision d'autoriser l'achat du pipeline Albersun et qu'une recommandation de délivrance d'un certificat pour l'exploitation du pipeline Albersun, dans ce cas, sont propres à sauvegarder l'honneur de la Couronne.

L'Office est également d'avis que NGTL a obtenu un niveau approprié de participation du public, proportionnel au cadre, à la nature et à l'ampleur du projet, et que l'engagement public de NGTL a satisfait aux attentes mentionnées dans le Guide de dépôt de l'ONÉ. La gouverneure en conseil, après avoir pris en considération les préoccupations et les intérêts des Autochtones mentionnés dans le rapport de l'Office, est satisfaite du fait que le processus de consultation a préservé l'honneur de la Couronne et que les préoccupations et les intérêts ont fait l'objet d'accommodements.

Répercussions

Marché et enjeux économiques

Du point de vue de l'ONÉ, la preuve qui lui a été soumise étayait le fait que l'approvisionnement et les marchés sont favorables à l'utilisation continue du pipeline Albersun. En plus des perspectives d'approvisionnement et de marché, l'ONÉ a accepté la preuve de NGTL que l'achat du pipeline Albersun constitue la solution la moins coûteuse pour la prestation d'un service de livraison au marché de Fort McMurray. L'Office a aussi indiqué que comparativement à la solution de rechange qui consiste à construire un nouveau pipeline, l'achat proposé n'entraînerait aucune interruption de service pour les clients en aval et réduirait l'empreinte et les effets environnementaux du projet en éliminant ou en remettant à plus tard la mise en place d'installations supplémentaires. L'Office a en outre établi que NGTL est en mesure de financer l'achat du pipeline par le biais de sa société mère, TransCanada, qui a un accès suffisant aux marchés financiers.

Questions environnementales

Comme il l'a indiqué dans son rapport, l'Office est d'avis que le projet n'est pas susceptible d'occasionner de nouvelles interactions entre le projet et l'environnement ou d'accroître celles qui existent, d'avoir de nouveaux effets environnementaux ou socioéconomiques ou d'accroître ceux qui existent, et de contribuer aux effets cumulatifs ou d'accroître sa contribution actuelle à ces derniers. L'Office est d'avis que dans l'ensemble, compte tenu des procédures de protection de l'environnement et des mesures d'atténuation prises par NGTL, ainsi que des conditions comprises dans ses recommandations, le projet n'est pas susceptible d'avoir des effets négatifs importants sur l'environnement. Comme le projet ne comporte aucune nouvelle activité de construction, la seule activité physique découlerait de l'autorisation accordée à NGTL de détacher le pipeline Albersun de celui appartenant à CNRL. Cette activité s'accompagnera d'une perturbation mineure et brève du terrain, sur l'emprise actuelle du pipeline.

L'Office a souligné l'engagement de NGTL à respecter la période de reproduction des oiseaux migrateurs et la période d'accès limité liée au caribou; il encourage NGTL à bien planifier les activités de détachement physique pour éviter ces périodes. D'autres interactions potentielles avec l'environnement sont liées à l'exploitation du pipeline, mais aucun effet néfaste pour l'environnement n'est attendu.

Le pipeline se trouve dans la zone de la municipalité régionale de Wood Buffalo, au nord-est de l'Alberta, où vivent plusieurs espèces en péril, dont le caribou des bois. Le pipeline traverse l'aire de répartition du caribou du côté est d'Athabasca, définie comme habitat essentiel par Environnement et Changement climatique Canada. L'Office a mentionné l'engagement de NGTL à ne créer aucun nouvel accès dans l'aire de répartition du caribou du côté est d'Athabasca pour l'exploitation du pipeline. NGTL s'est également engagé à éviter toute activité dans l'aire de répartition du côté est d'Athabasca dans la période restreinte liée au cycle de reproduction, entre le 15 février et le 15 juillet. L'Office a indiqué l'engagement de NGTL à respecter les recommandations et les mesures d'atténuation mentionnées dans l'évaluation environnementale et socioéconomique et le plan de protection de l'environnement qu'elle a déposés devant l'Office. L'Office estime que cet engagement est convenable.

Questions de sécurité

Dans son rapport, l'Office a fait état de quelques inquiétudes relativement à la stabilité à long terme de certaines pentes du pipeline, et note qu'elles sont nombreuses à se trouver assez près de la population ou d'une infrastructure importante du secteur de Fort McMurray. L'Office a souligné qu'en 2016, la réparation et l'installation d'un indicateur de descente, recommandées de toute urgence, ont été reportées d'une année en raison des feux de forêt à Fort McMurray. Par conséquent, l'Office est d'avis qu'il faudra obtenir des renseignements additionnels sur la surveillance et procéder à une évaluation pour veiller à évaluer le mouvement des pentes, de même que le déplacement et la déformation possibles de la canalisation. L'Office a donc ajouté des conditions à l'approbation à cet effet (Condition 9 — Réparation et installation de boîtiers pour les indicateurs de descente et une évaluation géotechnique de la stabilité de la pente; Condition 10 — Évaluation géotechnique de la stabilité de la pente).

L'Office est satisfait du respect, par le pipeline Albersun, des exigences du Règlement de l'Office national de l'énergie sur les pipelines terrestres et du fait que les installations sont adaptées pour l'utilisation prévue. L'Office est toutefois d'avis qu'une limite de 4 500 kilopascals (kPa), au lieu de la pression maximale de service autorisée à l'échelle provinciale, convient en ce moment; cette limite est inscrite dans l'approbation de l'Office pour l'ouverture du pipeline aux termes de l'article 47 de la Loi sur l'ONÉ. En cas de nécessité d'une pression plus élevée, une évaluation technique démontrant le fonctionnement sécuritaire du pipeline à cette pression doit être déposée devant l'Office aux fins d'approbation.

Personne-ressource au Ministère

Pour obtenir plus d'information, veuillez communiquer avec :

Terry Hubbard
Directeur général
Direction des ressources pétrolières
Ressources naturelles Canada
Téléphone :
343-292-6165