Avis concernant l’établissement des critères relatifs aux installations et aux personnes et la publication de mesures : DORS/2018-213

La Gazette du Canada, Partie II, volume 152, numéro 22

Enregistrement

Le 19 octobre 2018

LOI SUR LA TARIFICATION DE LA POLLUTION CAUSÉE PAR LES GAZ À EFFET DE SERRE

Attendu que, le paragraphe 194(1) de la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre ^{référence a} prévoit que tout décret pris en vertu des articles 189, 190 ou 191 et tout règlement pris en vertu des articles 192 ou 193 de cette loi peuvent avoir un effet avant la date de leur prise s’ils comportent une disposition en ce sens et qu’ils donnent effet à une mesure visée par un avis publié par la ministre de l’Environnement;

Attendu que le paragraphe 194(2) de cette loi prévoit qu’il est entendu qu’un avis visé au paragraphe 194(1) de cette loi qui, pour permettre l’enregistrement au titre de l’article 171 de cette loi d’une installation assujettie de façon anticipée, établit des critères relatifs aux installations et aux personnes est un règlement au sens du paragraphe 2(1) de la Loi sur les textes réglementaires ^{référence b};

Attendu que le paragraphe 171(4) de la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre ^{référence a} prévoit que l’installation qui satisfait à ces critères est une installation assujettie au sens de l’article 169 de la Loi et la personne qui y satisfait est la personne responsable de l’installation;

Attendu que la ministre de l’Environnement publie ces critères comme étant des mesures pour l’application du paragraphe 194(1) de cette loi,

À ces causes, en vertu de l’article 194 de la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre ^{référence a} la ministre de l’Environnement, prend l’Avis concernant l’établissement des critères relatifs aux installations et aux personnes et la publication de mesures, ci-après.

Gatineau, le 17 octobre 2018

La ministre de l’Environnement
Catherine McKenna

Avis concernant l’établissement des critères relatifs aux installations et aux personnes et la publication de mesures

Définitions

Définitions

1 (1) Les définitions qui suivent s’appliquent au présent avis.

exploitant Personne ayant toute autorité à l’égard d’une installation. (operator)

fonderie Installation produisant des articles moulés en métal selon une forme ou une conception qui leur confère une destination spécifique, ou des lingots de métal. (foundry)

installation Selon le cas :

• a) l’ensemble, constitué des éléments ci-après, qui sont exploités de façon coordonnée et complémentaire afin de réaliser des activités industrielles, ont le même exploitant, ont le même propriétaire ou, s’ils appartiennent à plus d’une personne ou sont exploités par plus d’une personne, ont au moins un propriétaire ou un exploitant commun :
  • (i) le site unique ou deux ou plusieurs sites où sont exercées des activités industrielles ainsi que les bâtiments, équipements, structures ou éléments stationnaires qui s’y trouvent,
  • (ii) tout autre site qui est utilisé dans le cadre des activités industrielles, notamment une carrière, un bassin de résidus, une lagune ou un bassin d’eaux usées;
• b) la partie du réseau de gazoducs située dans une province, utilisée pour transporter du gaz naturel traité et constituée des gazoducs et des infrastructures ou équipements qui s’y rattachent — notamment les stations de compression, les infrastructures de stockage et les compresseurs — qui sont exploités par le même exploitant, qui ont le même propriétaire ou, s’ils appartiennent à plus d’une personne ou sont exploités par plus d’une personne, qui ont au moins un propriétaire ou un exploitant commun, à l’exclusion toutefois, des gazoducs et des infrastructures ou équipements en aval d’une station de comptage qui servent au transport du gaz naturel pour la distribution locale. (facility)

Loi La Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre. (Act)

raffinerie de pétrole Installation où est exercée l’activité visée à l’alinéa 3b) et dont le volume annuel combiné de production d’essence, de carburant diesel et d’huile de base lubrifiante est supérieur à 40 % de son volume annuel de production de produits pétroliers liquides. (petroleum refinery)

Interprétation — installation

(2) À l’égard d’une installation :

• a) toute partie d’une route publique ou d’une voie ferrée qui est bordée des deux côtés par l’installation et est utilisée afin de réaliser les activités industrielles de cette dernière est réputée faire partie de l’installation;
• b) il est entendu que toute partie d’une voie ferrée qui est utilisée exclusivement par une installation afin de réaliser ses activités industrielles fait partie de celle-ci;
• c) il est entendu que l’établissement où sont concentrées les activités juridiques, administratives et les activités de direction qui n’est pas situé à l’endroit où les activités industrielles sont exercées n’est pas visé par la définition de installation;
• d) si deux ou plusieurs parties du réseau de gazoducs qui se trouvent dans une province sont exploitées par le même exploitant, ont le même propriétaire ou ont au moins un propriétaire ou un exploitant commun, mais ne sont pas contiguës, chacune de ces parties constitue une installation distincte.

Critères relatifs aux installations et aux personnes

Critères relatifs aux installations

2 Aux fins d’enregistrement anticipé au titre de l’article 171 de la Loi, pour être une installation assujettie au sens de l’article 169 de la Loi, l’installation doit satisfaire aux critères suivants :

• a) un rapport a été fait conformément à un Avis concernant la déclaration des gaz à effet de serre (GES) publié en vertu l’article 46 de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999) à l’égard de cette installation — indiquant que l’installation a émis une quantité de gaz à effet de serre de 50 kt de CO₂e ou plus, à titre d’une ou plusieurs installations, au sens de cet avis, pour les années civiles 2014, 2015, 2016 ou 2017;
• b) l’installation est utilisée pour mener à titre d’activité principale :
  • (i) l’une des activités industrielles visées à l’article 3 dans une province ou une zone figurant à la partie 2 de l’annexe 1 de la Loi, autre que la Saskatchewan,
  • (ii) l’activité industrielle visée à l’alinéa 3a) ou au sous-alinéa 3c)(x) en Saskatchewan.

Activités industrielles visées

3 Les activités ci-après sont les activités industrielles visées relativement à une installation :

• a) dans le cas d’un gazoduc, le transport de gaz naturel;
• b) dans le cas d’une raffinerie de pétrole, le traitement de pétrole brut, notamment le bitume, le pétrole brut lourd, le pétrole brut léger, le pétrole brut synthétique, ou les produits pétroliers secondaires;
• c) pour toute autre installation :
  • (i) la production de l’ammoniac anhydre ou aqueux produit au moyen du reformage à la vapeur d’un hydrocarbure,
  • (ii) la production de l’acide nitrique au moyen de l’oxydation catalytique de l’ammoniac,
  • (iii) la fusion ou l’affinage, à partir de matières premières provenant principalement de minerais, d’au moins un métal parmi le nickel, le cuivre, le zinc, le plomb et le cobalt,
  • (iv) l’extraction, le traitement et la production de bitume ou de pétrole brut,
  • (v) la valorisation du bitume ou du pétrole lourd pour produire du pétrole brut synthétique,
  • (vi) la production de ciment à partir de clinker,
  • (vii) la production d’éthanol à base de céréales destiné à être utilisé dans des applications industrielles ou comme carburant,
  • (viii) la production d’éthanol par distillation destiné à la consommation humaine,
  • (ix) la transformation industrielle de la pomme de terre ou de graines oléagineuses destinées à la consommation humaine ou animale,
  • (x) la production d’électricité à partir de combustibles fossiles,
  • (xi) la production de boulettes de minerai de fer à partir de concentré de minerai de fer,
  • (xii) la production d’acier à base de matières premières composées principalement de ferraille de fer ou d’acier, autre que la production provenant d’une fonderie,
  • (xiii) la production de chaux à partir de calcaire au moyen d’un four,
  • (xiv) la production de métal ou de diamant à partir de l’extraction ou du broyage de minerai ou de kimberlite,
  • (xv) la production de charbon au moyen de l’exploitation de gisements de charbon,
  • (xvi) la carbonisation du charbon en vue de produire des résidus de carbonisation,
  • (xvii) la production de charbon actif à partir du charbon,
  • (xviii) le traitement de gaz naturel, y compris son traitement en vue de produire des liquides du gaz naturel,
  • (xix) la production de potasse au moyen de l’extraction de minerai de potasse et du raffinage de minerai contenant de la potasse,
  • (xx) la production de la pâte à partir du bois, d’autres matières végétales ou de papier ou de tout autre produit provenant directement de la pâte ou d’un procédé de mise en pâte,
  • (xxi) la production de briques ou d’autres produits à partir d’argile ou de schiste au moyen d’un four,
  • (xxii) la production de tubes métalliques,
  • (xxiii) la production de fer ou d’acier à partir de minerai de fer fondu ou la production de coke métallurgique,
  • (xxiv) la production du verre au moyen d’un four,
  • (xxv) la production de panneaux contenant principalement du gypse,
  • (xxvi) la production d’isolant en laine minérale,
  • (xxvii) la production d’hydrogène gazeux au moyen du reformage à la vapeur d’un hydrocarbure ou de l’oxydation partielle d’hydrocarbures,
  • (xxviii) la production de résine ou de fibres de Nylon 6 ou de Nylon 6,6,
  • (xxix) la production de granules, de poudres, ou d’autres produits de noir de carbone au moyen de l’oxydation thermique ou de la décomposition thermique d’hydrocarbures,
  • (xxx) la production d’acide citrique,
  • (xxxi) la production de 2-méthylpentaméthylènediamine,
  • (xxxii) la production de produits pétrochimiques à partir de matières premières dérivées du pétrole ou à partir de pétrole et de gaz naturel liquéfié, y compris les produits chimiques de grande valeur, les hydrocarbures aromatiques cycliques, les oléfines supérieures, les solvants à base d’hydrocarbures, l’éthylbenzène, le styrène, le polyéthylène, l’oxyde d’éthylène et l’éthylène glycol, à l’exclusion de la production de produits pétrochimiques à partir de matières premières issues de biomasse ou comme sous-produits,
  • (xxxiii) la production de vaccins destinés aux humains ou aux animaux,
  • (xxxiv) la production de sucre raffiné à partir du sucre de canne brut,
  • (xxxv) la transformation du maïs par mouture humide,
  • (xxxvi) l’assemblage de véhicules à quatre roues autopropulsés conçus pour être utilisés sur une voie publique et dont le poids nominal brut est inférieur à 4 536 kg (10 000 livres).

Critères relatifs aux personnes

4 Pour l’application de l’article 171 de la Loi, l’obligation d’être soit le propriétaire, soit l’exploitant de l’installation est le critère à satisfaire pour être la personne responsable de l’installation assujettie.

Mesures pour l’application du paragraphe 194(1) de la Loi

Critères relatifs aux installations et aux personnes

5 Les critères relatifs aux installations et aux personnes prévus aux articles 2 et 4 sont des mesures pour l’application du paragraphe 194(1) de la Loi.

Entrée en vigueur

31 octobre 2018

6 Le présent avis entre en vigueur le 31 octobre 2018 ou, si elle est postérieure, à la date de son enregistrement.

RÉSUMÉ DE L’ÉTUDE D’IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION

(Ce résumé ne fait pas partie de l’Avis et de l’Arrêté.)

Enjeux

La Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre (la Loi) a reçu la sanction royale le 21 juin 2018 ^{référence 1}. La partie 2 de la Loi établit le cadre juridique et les pouvoirs habilitants pour l’établissement du système de tarification fondé sur le rendement (STFR) pour les installations à forte intensité d’émissions qui sont exposées aux échanges commerciaux. Ce système s’appliquera aux provinces, aux territoires et aux zones figurant à la partie 2 de l’annexe 1 de la Loi (ci-après appelées administrations assujetties au filet de sécurité). Dans ces administrations, les installations participant au STFR pourront acheter du combustible libre de redevances, mais devront composer avec une obligation de conformité s’appliquant à la partie de leurs émissions de gaz à effet de serre (GES) qui dépasse les limites prescrites.

L’entrée en vigueur du STFR doit avoir lieu le 1^er janvier 2019 ^{référence 2}. Cependant, la réglementation de mise en œuvre du STFR (c’est-à-dire le Règlement sur le STFR) qui doit être émise par la gouverneure en conseil en vertu de la Loi sera prête après cette date. Afin que la mise en œuvre du STFR puisse se faire le 1^er janvier 2019, avant l’entrée en vigueur du Règlement sur le STFR, la ministre de l’Environnement (le ministre) doit établir les critères permettant l’inscription hâtive des participants du STFR et doit préciser les renseignements concernant les émissions de GES et le rendement qui devront être quantifiées, déclarées et vérifiées par les installations réglementées.

Contexte

Lors de la conférence de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) en décembre 2015, la communauté internationale, y compris le Canada, a conclu l’Accord de Paris, un accord dont l’objectif est de réduire les émissions de GES pour contenir la hausse de la température mondiale moyenne, par rapport aux niveaux préindustriels, en dessous de 2 °C et de poursuivre les efforts en vue de la limiter autant que possible à 1,5 °C au-dessus des niveaux préindustriels. Il est largement reconnu que la tarification de la pollution par le carbone à l’échelle de l’économie constitue le moyen le plus efficace de réduire les émissions de GES. La tarification de la pollution par le carbone amènera des solutions novatrices permettant d’offrir aux consommateurs et aux entreprises des options à faibles émissions de carbone. Pour respecter les engagements pris en vertu de l’Accord de Paris, le gouvernement du Canada s’est engagé, d’ici 2030, à réduire les émissions de GES de 30 % par rapport aux niveaux de 2005.

En octobre 2016, le gouvernement du Canada a publié l’Approche pancanadienne pour une tarification de la pollution par le carbone, qui décrit les principes sur lesquels se fondera la tarification de la pollution par le carbone au Canada ^{référence 3}. Dans cette approche, on mentionne aussi qu’un filet de sécurité fédéral sur la tarification de la pollution par le carbone (le filet de sécurité fédéral) s’appliquera dans toutes les provinces et tous les territoires canadiens qui n’ont pas mis en place de système de tarification de la pollution par le carbone qui respecte les éléments du modèle de l’Approche pancanadienne pour une tarification de la pollution par le carbone (le modèle) au plus tard à la fin de 2018. Par la suite, le gouvernement du Canada a publié un document d’orientation sur le modèle en août 2017 et un document d’orientation de référence supplémentaire en décembre 2017 ^{référence 4}, ^{référence 5}. L’objectif du modèle est de veiller à ce que la tarification de la pollution par le carbone s’applique à un vaste ensemble de sources d’émissions partout au Canada, et qu’elle soit de plus en plus contraignante au fil du temps.

Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre

La Loi établit le cadre juridique et les pouvoirs habilitants du système de filet de sécurité fédéral, dans le but d’assurer que la tarification des émissions de GES (tarification de la pollution par le carbone) est appliquée à grande échelle au Canada. La partie 1 de la Loi, administrée par l’Agence du revenu du Canada, établit la redevance sur les combustibles qui sera généralement payée par les producteurs ou les distributeurs de combustibles et s’appliquera de façon générale à la production, à la livraison et à l’utilisation des combustibles fossiles dans une administration assujettie au filet de sécurité fédéral, au transfert de combustibles fossiles d’ailleurs au Canada vers une administration assujettie au filet de sécurité fédéral ou à leur importation au Canada dans une administration assujettie au filet de sécurité fédéral. La redevance sur les combustibles s’applique au taux prévu à l’annexe 2 de la Loi, et les taux varient selon le type de combustible. Les taux augmenteront annuellement de 2018 à 2022.

La partie 2 de la Loi, administrée par le ministère de l’Environnement (le ministère), donne le pouvoir de créer un STFR. Le but du STFR est de réduire les risques pouvant menacer la compétitivité des installations à forte intensité d’émissions qui sont exposées aux échanges commerciaux dans les administrations assujetties au filet de sécurité fédéral, tout en maintenant un signal par la tarification du carbone et en misant sur la mesure incitative qu’elle constitue pour réduire les émissions de GES. Les installations qui participent au STFR pourront acheter du combustible libre de redevances, toutefois, elles auront à payer un prix sur la pollution par le carbone pour la portion des émissions de GES qui excède la limite réglementaire. Les participants auront le choix de respecter leur obligation en vertu du Règlement sur le STFR en remettant des unités de conformité admissibles, en payant la redevance sur les émissions excédentaires ou en utilisant une combinaison des deux.

La Loi accorde au gouverneur en conseil le pouvoir de déterminer quels sont les provinces, les territoires et les zones auxquels la Loi s’applique, en modifiant l’annexe 1 de la Loi par décret. Les modifications apportées à l’annexe 1 tiennent compte des recommandations issues de l’évaluation de la rigueur des systèmes de tarification de la pollution par le carbone établis par les provinces et territoires et de leur concordance avec le modèle. Le filet de sécurité fédéral s’appliquera en tout ou en partie aux administrations assujetties au filet de sécurité, énumérées à l’annexe 1, cette dernière étant divisée en deux parties. La partie 1 de la Loi (redevance sur les combustibles) s’appliquera aux administrations assujetties au filet de sécurité fédéral inscrites à la partie 1 de l’annexe 1. De la même façon, les installations qui satisfont des critères spécifiques et sont situées dans des administrations inscrites à la partie 2 de l’annexe 1 de la Loi seront assujetties à la partie 2 de la Loi (le STFR).

Objectifs

L’objectif du présent Avis concernant l’établissement des critères relatifs aux installations et aux personnes et la publication des mesures (l’Avis d’établissement des critères ou l’Avis) est de permettre la mise en œuvre du STFR le 1^er janvier 2019 avant que la gouverneure en conseil décrète le Règlement sur le STFR. L’objectif de l’Arrêté sur la production de renseignements concernant les émissions de gaz à effet de serre (l’Arrêté) est de préciser quels sont les renseignements concernant les émissions de GES et la production qui devront faire l’objet de quantification, de rapports et d’une vérification de la part des responsables des installations réglementées sous l’Arrêté.

Description

Avis concernant l’établissement des critères relatifs aux installations et aux personnes et la publication des mesures

L’Avis établit les critères caractérisant les installations qui doivent participer au STFR (participants obligatoires du STFR). Les participants obligatoires du STFR sont les installations situées dans une des administrations assujetties au filet de sécurité figurant dans la partie 2 de l’annexe 1 de la Loi; elles exercent une activité visée parmi celles prescrites pour chacune des administrations assujetties au filet de sécurité et ont déclaré des émissions annuelles d’au moins 50 kilotonnes (kt) d’équivalent de dioxyde de carbone (CO₂e) auprès du Programme de déclaration des gaz à effet de serre (PDGES) pendant une année civile au cours de la période 2014-2017 ^{référence 6}.

Pour s’assurer de l’enregistrement hâtif en vertu de l’article 171 de la Loi, l’Avis établit les critères afin de déterminer quelles sont les installations et les responsables qui devront faire une demande d’enregistrement auprès du ministre en vertu de la Loi. Une fois enregistrée, une personne responsable d’une installation qui répond aux critères établis dans l’Avis pourra faire ce qui suit :

• (1) lorsque le ministre est satisfait que les critères relatifs aux installations et aux personnes sont remplis, obtenir un certificat attestant que l’installation est assujettie;
• (2) appliquer, avec une certification d’installation assujettie valide, auprès de l’Agence du revenu du Canada pour s’enregistrer en tant qu’émetteur en vertu de la Partie 1 de la Loi (la redevance sur les combustibles);
• (3) recevoir, une fois enregistrée, un certificat d’exemption délivré par l’Agence du revenu du Canada en vertu de la Partie 1 de la Loi;
• (4) de façon générale, sur présentation d’un certificat d’exemption valide, de pouvoir acheter du combustible sans payer de redevance, à condition que le combustible soit utilisé dans l’installation assujettie.

Arrêté sur la production de renseignements concernant les émissions de gaz à effet de serre

L’Arrêté détermine qui doit recueillir de l’information sur les GES figurant à l’annexe 3 de la Loi et leur production (rendement). Il stipule que dès le 1^er janvier 2019, le responsable d’une installation réglementée sous l’Arrêté doit exercer une surveillance, ainsi que recueillir et consigner de l’information, notamment les données relatives aux émissions et à la production de GES, et à l’achat et la vente de vapeur et de chaleur ^{référence 7}. L’Arrêté contient également des précisions sur l’information devant faire l’objet d’une quantification, de rapports et d’une vérification. Les installations réglementées doivent fournir cette information dans un rapport annuel qui doit être soumis au ministre au plus tard le 1^er juin chaque année, dès 2020. Enfin, l’Arrêté stipule que les installations réglementées sont tenues de conserver pendant sept ans (à compter de la date de création des documents) et à l’intérieur du Canada toute la preuve documentaire sur laquelle l’information qu’elles ont soumise au ministre est fondée. Les documents à conserver comprennent notamment les documents, les mesures, les calculs et toute autre donnée servant à produire l’information que contient le rapport annuel.

Règle du « un pour un »

Les coûts liés à la charge administrative des entreprises augmenteront à cause de l’Avis d’établissement des critères et de l’Arrêté, car les participants au STFR devront se conformer aux nouvelles exigences administratives plus élevées que celles qui leur étaient imposées jusqu’ici. Sont tenues de participer au STFR les installations situées dans une des administrations assujetties au filet de sécurité et qui exercent des activités assujetties, lesquelles sont précisées dans l’Avis d’établissement des critères; et qui ont déclaré avoir produit des émissions annuelles d’au moins 50 kt de CO₂e dans le cadre du Programme de déclaration des GES (PDGES) au cours de toute année civile de 2014 à 2017. D’après ces critères sur la participation obligatoire, on estime à 133 le nombre d’installations réglementées situées dans une administration assujettie au filet de sécurité qui devront se conformer à l’Avis d’établissement des critères et à l’Arrêté. Ce total est une estimation du nombre de participants dont la participation au STFR est obligatoire et qui se situent dans une des administrations assujetties au filet de sécurité dont la liste figure à la partie 2 de l’annexe 1 de la Loi à la date de publication du présent résumé de l’étude d’impact de la réglementation (RÉIR).

En conformité avec l’Avis d’établissement des critères, les personnes responsables d’installations qui répondent aux critères établis doivent faire une demande d’enregistrement de leur installation auprès du ministre en tant que participants obligatoires, en utilisant le système de gestion de l’information à guichet unique du ministère ^{référence 8}. Cette exigence entraînera des coûts administratifs initiaux à débourser une seule fois en 2018 par les installations dont la participation au STFR est obligatoire. Si le ministre est convaincu que la demande d’enregistrement est conforme aux exigences pertinentes, l’installation sera enregistrée et recevra un certificat attestant qu’il s’agit d’une installation assujettie. Ce certificat permettra aux participants du STFR de s’inscrire comme émetteur auprès de l’Agence du revenu du Canada et d’obtenir un certificat d’exonération en vertu de la partie 1 de la Loi (redevance sur les combustibles) leur permettant d’acheter du combustible libre de redevances.

Dès le 1^er janvier 2019, les responsables d’une installation réglementée sous l’Arrêté devront quantifier chaque année les émissions de GES de l’installation, sa production, et la vapeur et chaleur qu’elle achète et vend, à l’aide des méthodes prévues dans l’Arrêté sur la production de renseignements concernant les émissions de GES, qui porte spécifiquement sur l’activité industrielle menée par l’installation. Par conséquent, les participants dont la participation au STFR est obligatoire devront débourser des sommes récurrentes chaque année pour la surveillance, la collecte et la consignation d’information, notamment les données concernant le rendement de l’installation et la quantité de ses émissions de GES. L’Arrêté contient des exigences sur la présentation et la vérification des informations recueillies, ce qui entraînera d’autres coûts administratifs annuellement.

En ce qui a trait aux obligations en matière de vérification, les installations réglementées devront prendre des dispositions pour que leur rapport annuel sur la conformité soit vérifié par un tiers accrédité selon la norme de l’Organisation internationale de normalisation (ISO) 14065:2013 — Gaz à effet de serre — Exigences pour les organismes fournissant des validations et des vérifications des gaz à effet de serre en vue de l’accréditation ou d’autres formes de reconnaissance de l’Organisation internationale de normalisation, ou un tiers homologué par une autre forme de reconnaissance du Conseil canadien des normes, de l’American National Standards Institute ou de toute autre organisation d’accréditation reconnue par l’International Accreditation Forum. Les rapports vérifiés par un tiers doivent parvenir au ministre au plus tard le 1^er juin de l’année suivant chaque année civile faisant l’objet d’un rapport.

L’Avis d’établissement des critères et l’Arrêté sur la production de renseignements donneront lieu à des coûts administratifs qui s’ajouteront aux coûts déjà assumés par les participants au STFR dans les administrations assujetties au filet de sécurité, en raison des exigences existantes du PDGES et des exigences provinciales en matière de déclaration d’émissions de GES. Pour les 133 installations qui devraient être tenues de participer au STFR, on estime que les répercussions administratives par installation seront les suivantes :

• 10 heures en 2018 pour l’apprentissage concernant les nouvelles exigences administratives;
• 10 heures en 2018 pour les activités d’enregistrement;
• 120 heures en 2019, et 90 heures par année en moyenne de 2020 à 2027, pour les activités de collecte de renseignements et la quantification des émissions et de la production de GES;
• 30 heures par année en moyenne, de 2019 à 2027, pour la préparation, l’approbation et la présentation du rapport annuel;
• 30 heures par année en moyenne, de 2019 à 2027, pour les activités de vérification interne et indépendante associées au rapport annuel.

De manière générale, on estime que ce fardeau administratif supplémentaire s’élèverait à 530 000 $ en coûts moyens annualisés ^{référence 9}. Les répercussions administratives correspondent à environ 4 000 $ en coûts moyens annualisés par installation lorsque ceux-ci sont assumés au cours des 10 premières années (2018 à 2027) ^{référence 10}. Les installations réglementées assumeront aussi des coûts supplémentaires pour les activités de vérification indépendante associées au rapport annuel. Ces coûts sont hors de la portée de la règle du « un pour un » et seront pris en compte dans l’analyse des coûts de conformité attribuables au Règlement sur le STFR.

L’Avis d’établissement des critères et l’Arrêté sur la production de renseignements sont considérés comme des « AJOUTS » dans la règle du « un pour un » étant donné les augmentations prévues des coûts administratifs résultant de ces instruments de réglementation. Par conséquent, ces hausses des coûts exigeraient des réductions de compensation égales dans les coûts administratifs. Comme l’Avis et l’Arrêté introduisent deux nouveaux titres de règlements, la règle du « un pour un » exigerait aussi d’éliminer deux titres de règlements existants.

Néanmoins, il est prévu que des dispositions en matière d’enregistrement, de quantification, de production de rapports et de vérification soient incluses dans le Règlement sur le STFR qui sera pris par la gouverneure en conseil en vertu de la Loi, de sorte que l’Avis et l’Arrêté ne seraient plus nécessaires après l’entrée en vigueur du Règlement. Les répercussions administratives associées au Règlement sur le STFR, ainsi que les obligations du ministère qui en découlent dans le cadre de la règle du « un pour un », seront évaluées et décrites dans le RÉIR qui accompagnera le Règlement.

Lentille des petites entreprises

Un participant obligatoire au STFR est défini comme une installation industrielle située dans une administration assujettie au filet de sécurité qui effectue une activité couverte, et qui a déclaré des émissions annuelles d’au moins 50 kt de CO₂e au PDGES durant toute année civile incluse dans la période de 2014 à 2017. D’après cette définition, on présume que la communauté réglementée de participants obligatoires est exclusivement formée d’installations à forte intensité d’émissions qui sont exposées aux échanges commerciaux et dont les propriétaires et exploitants sont soit de moyennes ou de grandes entreprises indépendantes, soit des sociétés canadiennes ou multinationales.

L’Avis d’établissement des critères permet l’enregistrement hâtif des participants obligatoires avant le 1^er janvier 2019. Certaines installations qui n’ont pas l’obligation de participer au STFR (participants non obligatoires) auront la possibilité d’adhérer au système. Par exemple, une personne responsable pour une installation située dans une administration assujettie au filet de sécurité fédéral pourrait demander au ministre que l’installation soit désignée à titre d’installation assujettie, si l’installation en question effectue une activité couverte et qui a déclaré au PDGES, pour toute année à compter de 2017, des émissions d’au moins 10 kt de CO₂e, mais de moins de 50 kt de CO₂e.

Il est possible que certains participants non obligatoires qui décident d’adhérer au système soient de petites entreprises. Néanmoins, les coûts encourus par les participants non obligatoires en raison de l’Avis et de l’Arrêté ne représentent pas des coûts obligatoires liés à la réglementation pour les petites entreprises, puisque les personnes responsables de ces installations auront la possibilité de choisir entre le régime de redevances sur les combustibles et la participation au STFR.

Pour les raisons susmentionnées, la lentille des petites entreprises ne s’applique ni à l’Avis d’établissement des critères ni à l’Arrêté sur la production de renseignements.

Consultation

En mars 2016, les premiers ministres se sont engagés à mettre le Canada sur une voie crédible pour atteindre ou même surpasser ses engagements pris à l’égard de l’Accord de Paris. Les premiers ministres ont convenu qu’un tel engagement exigerait une transition vers une économie à faibles émissions de carbone qui passerait par l’adoption d’un éventail de mesures nationales adaptées aux circonstances propres à chaque province et territoire, y compris la tarification de la pollution par le carbone.

Le 9 décembre 2016, le Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques (le Cadre pancanadien) a été achevé lors d’une réunion axée sur le climat et à laquelle ont participé les premiers ministres à Ottawa. Un élément central du Cadre pancanadien est la tarification de la pollution par le carbone. Il est prévu que cette tarification entraînera des réductions substantielles des émissions de GES, ce qui contribuera à la réalisation des engagements internationaux du Canada et à la transition vers une économie à faibles émissions de carbone.

Le gouvernement fédéral est déterminé à veiller à ce que les provinces et les territoires aient la souplesse nécessaire pour concevoir leurs propres politiques et programmes, tout en s’assurant que la tarification de la pollution par le carbone s’applique à un vaste éventail de sources d’émissions partout au Canada, et que la rigueur des mesures augmente au fil du temps. Les provinces et les territoires peuvent mettre en œuvre le type de système de tarification du carbone le mieux adapté à leurs circonstances propres (c’est-à-dire soit un régime explicite fondé sur les tarifs, soit un régime de plafonnement et d’échange).

En mai 2017, le gouvernement du Canada a publié un document technique relatif au filet de sécurité fédéral sur la tarification du carbone, qui décrit les deux volets principaux du système :

• (i) Une redevance sur les combustibles fossiles qui est généralement payable par les producteurs ou les distributeurs de combustibles, et dont les taux seront établis pour chaque combustible de façon à être de 10 $ la tonne de CO₂e en 2018, et augmenteront de 10 $ par tonne, par an, pour s’établir à 50 $ la tonne en 2022.
• (ii) Un STFR pour les grandes installations des secteurs à forte intensité d’émissions qui sont exposés aux échanges commerciaux, avec l’option pour les petites installations dans ces secteurs de participer ^{référence 11}.

En décembre 2017, le gouvernement du Canada a demandé aux provinces et aux territoires de fournir de l’information au plus tard le 1^er septembre 2018 décrivant comment ils ont l’intention de respecter le modèle. Après un examen de chaque système provincial et territorial, le gouvernement fédéral mettra en œuvre le filet de sécurité fédéral, en tout ou en partie, dans toute province ou tout territoire qui en font la demande ou qui ne disposent pas en 2018 d’un système de tarification de la pollution par le carbone respectant le modèle. Le processus utilisé par le gouvernement évaluera la rigueur des systèmes de tarification de la pollution par le carbone des provinces et des territoires et évaluera comment les éléments d’un système donné contribuent dans l’ensemble au respect des critères du modèle.

En janvier 2018, le gouvernement fédéral a publié aux fins de commentaires une proposition législative relative au filet de sécurité fédéral proposé. Le 27 mars 2018, le gouvernement du Canada a déposé à la Chambre des communes la Loi n^o 1 d’exécution du budget de 2018 (projet de loi C-74) qui comprenait la Loi. Le 21 juin 2018, le projet de loi C-74 et la Loi ont reçu la sanction royale ^{référence 12}.

Toujours en janvier 2018, le gouvernement du Canada a publié un cadre de réglementation pour le STFR qui décrit la forme que prendra le système ^{référence 13}. De plus, en mai 2018, le ministère a publié un document connexe au cadre de réglementation qui fournit d’autres précisions sur les unités de conformité et leur utilisation dans le STFR ^{référence 14}. Dans le cadre du développement des normes fondées sur le rendement, le ministère tient compte de l’intensité des émissions et de l’exposition aux échanges commerciaux de chaque secteur, ainsi que d’autres facteurs qui pourraient menacer la position concurrentielle d’un secteur en raison de la tarification de la pollution par le carbone.

Le ministère prévoit inclure des dispositions concernant l’enregistrement, la quantification, la production de rapports et la vérification dans le Règlement sur le STFR que prendra la gouverneure en conseil en vertu de la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre. Une fois que ces dispositions entreront en vigueur, l’Avis d’établissement des critères et l’Arrêté sur la production de renseignements ne seraient plus nécessaires. Étant donné les similarités des dispositions réglementaires, il sera possible de présenter des commentaires concernant les hypothèses et les estimations de la présente analyse aux personnes dont les noms figurent à la fin de ce document dans les 60 jours suivant la date de publication de l’Avis et de l’Arrêté dans la Partie II de la Gazette du Canada. Le ministère prendra en considération les commentaires reçus dans le cadre de l’analyse du Règlement sur le STFR.

Justification

Le STFR donne droit aux installations à forte intensité d’émissions qui sont exposées aux échanges commerciaux dans les provinces et territoires assujettis au filet de sécurité à un allègement de la redevance sur les combustibles. Ces installations auront plutôt une obligation de conformité s’appliquant à la partie de leurs émissions de GES qui dépasse les limites prescrites. Le ministre émet l’Avis d’établissement des critères et prend l’Arrêté sur la production de renseignements en vertu de la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre afin d’établir les critères qui permettront aux participants de s’inscrire hâtivement au STFR et de préciser les renseignements liés à la production et aux émissions de GES qui doivent être quantifiés, déclarés dans des rapports et vérifiés par les installations réglementées. Ce faisant, l’Avis et l’Arrêté permettent la mise en œuvre du STFR le 1^er janvier 2019, avant que la gouverneure en conseil prenne le Règlement sur le STFR. En règle générale, dès que le régime de redevances sur les combustibles sera mis en application, et sur présentation d’un certificat d’exemption valide, un participant au STFR pourra acheter des combustibles sans payer de redevances, conformément aux règles décrites dans la partie 1 de la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre (la redevance sur les combustibles).

Quant à l’Arrêté sur la production de renseignements, on présume que les participants au STFR sur une base obligatoire satisfont aux exigences provinciales de production de rapports sur les GES, le cas échéant, et qu’ils remplissent leurs obligations actuelles dans le cadre du Programme de déclaration des émissions de gaz à effet de serre, en fournissant l’information exigée par des avis publiés en vertu de l’article 46 de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999). Par conséquent, le ministère s’attend à ce que la majeure partie des participants sur une base obligatoire dispose déjà de l’équipement nécessaire et du personnel essentiel pour se conformer aux dispositions de l’Arrêté.

L’Avis d’établissement des critères et l’Arrêté sur la production de renseignements entraîneront des coûts administratifs pour les participants au STFR sur une base obligatoire dans les provinces et territoires assujettis au filet de sécurité qui s’ajouteront aux coûts administratifs découlant des exigences actuelles de produire des rapports sur les émissions de GES. On estime à environ 530 000 $, ou 4 000 $ par intervenant, l’augmentation des coûts administratifs annualisés qui seront absorbés par environ 133 participants obligatoires en raison des activités d’enregistrement, des démarches pour prendre connaissance des nouvelles obligations administratives, et de la quantification, la production de rapports et la vérification de l’information liée à la production et aux émissions de GES.

De plus, le gouvernement fédéral devra assumer les coûts initiaux associés à la réalisation d’activités de promotion de la conformité et à la création d’un système électronique sécuritaire pour l’enregistrement et le suivi de la conformité. En outre, le gouvernement du Canada devra composer avec des coûts permanents pour les activités d’application de la loi et de promotion de la conformité destinées à appuyer le STFR, ainsi qu’avec des coûts permanents pour l’administration du système d’enregistrement, de déclaration et de suivi de la conformité. Ces coûts assumés par le gouvernement fédéral seront évalués et consignés dans le RÉIR accompagnant le Règlement sur le STFR.

Des évaluations environnementales stratégiques détaillées, complétées en 2017 et 2018, ont conclu que l’Approche pancanadienne pour une tarification de la pollution par le carbone contribue aux objectifs généraux du Cadre pancanadien. Cette approche de tarification de la pollution par le carbone aidera à atteindre plusieurs objectifs et cibles de la Stratégie fédérale de développement durable (SFDD), notamment ceux relatifs à la croissance propre et aux mesures relatives aux changements climatiques ^{référence 15}.

Mise en œuvre, application et normes de service

L’Avis d’établissement des critères entre en vigueur le 31 octobre 2018 ou, si elle est postérieure, à la date de son enregistrement. L’Arrêté sur la production de renseignements entrera en vigueur le 1^er janvier 2019; cependant, il entrera en vigueur le 1^er juillet 2019 au Nunavut et au Yukon. Le ministère prendra des mesures de mise en œuvre et d’application conformément à ses politiques d’observation et d’application de la loi ^{référence 16}.

Pour sensibiliser les entités réglementées et les encourager à atteindre un niveau élevé de conformité le plus rapidement possible au cours du processus de mise en œuvre réglementaire, le ministère entreprendra des activités de promotion de la conformité. Le ministère enverra par courriel aux installations réglementées, aux associations de l’industrie et aux autres intervenants des documents d’orientation de concert avec la publication de l’Avis et de l’Arrêté dans la Partie II de la Gazette du Canada et rendra cette documentation disponible en ligne. De plus, après la publication de l’Avis et de l’Arrêté, le ministère tiendra un webinaire à l’intention des installations réglementées pour leur faire une démonstration de l’utilisation du système électronique pour l’enregistrement et le suivi de la conformité.

Le gouvernement du Canada fera tout en son pouvoir pour répondre rapidement aux demandes d’enregistrement des installations situées dans les provinces et territoires assujettis au filet de sécurité. Le processus d’enregistrement ne devrait pas s’échelonner sur plus de 10 jours ouvrables à partir de la date où l’installation assujettie présente au ministère une demande de certificat complète. Le ministère enverra un certificat d’installation assujettie au responsable de chaque installation dont la demande d’enregistrement répond aux exigences. Cette personne responsable pourra ensuite présenter une demande à l’Agence du revenu du Canada pour s’enregistrer à titre d’émetteur aux termes de la partie 1 de la Loi (redevance sur le combustible). Une fois que l’installation assujettie est enregistrée à titre d’émetteur, la personne responsable sera éligible à recevoir un certificat d’exemption de la part de l’Agence du revenu du Canada en vertu de la partie 1 de la Loi, qui permet à l’installation d’acheter du combustible libre de redevances. Le respect des normes de service pour le traitement des demandes d’enregistrement sera surveillé et évalué dans le cadre du processus régulier de mesure et d’évaluation du rendement en matière de réglementation.

Le gouvernement du Canada est déterminé à continuer à travailler avec les provinces et les territoires pour appliquer la tarification de la pollution par le carbone, comme élément central du Cadre pancanadien. À partir de 2019, un processus d’évaluation annuel des systèmes de tarification de la pollution par le carbone provinciaux et territoriaux sera mis en œuvre pour évaluer la rigueur des systèmes provinciaux et territoriaux et veiller à ce que ces systèmes continuent d’être conformes au modèle. Le gouvernement fédéral surveillera de façon continue les changements majeurs apportés aux systèmes provinciaux et territoriaux, travaillera avec les territoires pour relever les défis qui leur sont propres, et poursuivra la mobilisation des peuples autochtones en ce qui concerne la tarification de la pollution par le carbone. L’Approche pancanadienne pour une tarification de la pollution par le carbone sera examinée d’ici le début de 2022, pour confirmer la voie à suivre.

Personnes-ressources

Katherine Teeple
Directrice
Division du système fédéral de la tarification sur le carbone
Bureau du prix du carbone
Direction générale de la protection de l’environnement
Ministère de l’Environnement
351, boulevard Saint-Joseph
Gatineau (Québec)
K1A 0H3
Courriel : ec.tarificationducarbonecarbonpricing.ec@canada.ca

Matthew Watkinson
Directeur
Division de l’analyse réglementaire et de l’évaluation
Direction de l’analyse économique
Direction générale de la politique stratégique
Ministère de l’Environnement
200, boulevard Sacré-Cœur
Gatineau (Québec)
K1A 0H3
Courriel : ec.darv-ravd.ec@canada.ca