La Gazette du Canada, Partie I, volume 154, numéro 23 : Décret déclarant que le Règlement sur la réduction des rejets de méthane et de certains composés organiques volatils (secteur du pétrole et du gaz en amont) ne s’applique pas dans la province d’Alberta

Le 6 juin 2020

Fondement législatif

Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999)

Ministère responsable

Ministère de l’Environnement

RÉSUMÉ DE L’ÉTUDE D’IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION

(Le présent résumé ne fait pas partie du Décret.)

Enjeux

Le gouvernement de l’Alberta a adopté des mesures réglementaires afin de gérer les émissions de méthane du secteur pétrolier et gazier en amont de façon à obtenir des réductions d’émissions de méthane équivalentes à celles prévues par le Règlement sur la réduction des rejets de méthane et de certains composés organiques volatils (secteur du pétrole et du gaz en amont) [le règlement fédéral]. De plus, l’Environmental Protection and Enhancement Act contient des dispositions semblables aux articles 17 à 20 de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999) [LCPE]. Le ministre de l’Environnement recommande de prendre un décret déclarant que les dispositions du règlement fédéral ne s’appliquent pas en Alberta, à l’exception des entreprises fédérales, sur la base que les mesures réglementaires provinciales visant à réduire les émissions de méthane satisfont aux exigences pour un accord d’équivalence prévues à la LCPE. Un décret est requis pour éviter le chevauchement de la réglementation et le fardeau administratif, et pour permettre au gouvernement de l’Alberta de réglementer les émissions de méthane du secteur pétrolier et gazier de la façon la mieux adaptée à sa situation particulière, tout en assurant des résultats environnementaux équivalents.

Contexte

Le gouvernement du Canada a adopté le règlement fédéral en avril 2018. Celui-ci a introduit des mesures de contrôle (normes visant les installations et l’équipement) pour réduire les émissions fugitives et les émissions d’évacuation de méthane et de composés organiques volatils (COV) du secteur pétrolier et gazier en amont. Ces mesures de contrôle incluent des exigences concernant les émissions fugitives, les compresseurs et la complétion de puits, lesquelles sont entrées en vigueur en 2020, ainsi que des exigences concernant les évacuations de routine et les régulateurs et les pompes pneumatiques, lesquelles entreront en vigueur en 2023. Les exigences quant à la complétion de puits ne s’appliquent pas en Alberta.

En décembre 2018, l’Alberta Energy Regulator a modifié la Directive 060: Upstream Petroleum Industry Flaring, Incinerating, and Venting (en anglais seulement) et la Directive 017: Measurement Requirements for Oil and Gas Operations (en anglais seulement) (les Directives de l’Alberta), qui fixent des exigences quant à la réduction des émissions de méthane. Ces exigences sont incorporées par renvoi avec leurs modifications successives au Methane Emission Reduction Regulation [PDF en anglais seulement] (ensemble, ce règlement et les Directives de l’Alberta sont désignés comme le règlement de l’Alberta), qui a été déposé en décembre 2018 et est entré en vigueur le 1er janvier 2020. En mai 2020, d’autres modifications ont été apportées à la directive 060 et à la directive 017 afin de les rendre plus rigoureuses et de devancer les dates de prise d’effet de certaines dispositions. Le règlement de l’Alberta comporte des exigences réglementaires pour les mêmes sources d’émissions que le règlement fédéral, ainsi que des exigences supplémentaires pour les déshydrateurs au glycol, qui servent à retirer l’humidité des gaz produits. Par rapport au règlement fédéral, le règlement de l’Alberta prévoit des mesures de contrôle plus strictes pour les nouvelles installations à compter de 2022. De plus, le règlement de l’Alberta fixe des exigences plus strictes pour les régulateurs pneumatiques actuels. Or, le règlement de l’Alberta établit une fréquence moindre de détection des fuites pour certains types d’installations et des exigences moins rigoureuses quant aux évacuations de routine et aux pompes pneumatiques.

Accords d’équivalence en vertu de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999)

Le gouvernement du Canada et les gouvernements provinciaux partagent la responsabilité de la compétence relative à la protection de l’environnement. Conformément à l’article 10 de la LCPE, le gouverneur en conseil a l’autorité, sur la recommandation du ministre de l’Environnement, de prendre un décret déclarant que les dispositions d’un règlement élaboré en vertu de certains articles de la LCPE ne s’appliquent pas dans une province ou un territoire. Pour que cela puisse se produire, un accord d’équivalence doit être conclu entre le gouvernement de la province ou du territoire et le gouvernement du Canada. Un accord d’équivalence est un accord écrit et signé par le ministre de l’Environnement et les représentants de la province, du territoire ou du gouvernement autochtone qui convient qu’en vertu des lois qui s’appliquent au territoire relevant du gouvernement provincial, il existe des dispositions en vigueur qui sont équivalentes au règlement fédéral, ainsi que des provisions semblables aux articles 17 à 20 de la LCPE accordant le droit de demander une enquête sur toute infraction environnementale présumée. Conformément au paragraphe 10(8) de la LCPE, la période maximale de validité d’un accord d’équivalence est de cinq ans à compter de la date de sa mise en vigueur. Un accord d’équivalence peut également être résilié avant son terme sous condition d’un avis de trois mois donné par l’une ou l’autre partie.

Accord d’équivalence de l’Alberta

Le gouvernement du Canada et le gouvernement de l’Alberta ont publié un accord d’équivalence proposé sur la base de réductions équivalentes des émissions de méthane (en équivalent en dioxyde de carbone [éq. CO2]) par le secteur pétrolier et gazier de l’Alberta, prévues par les dispositions des lois provinciales en vigueur sur le territoire relevant du gouvernement de l’Alberta et sur la base de dispositions semblables aux articles 17 à 20 de la LCPE accordant le droit de demander une enquête sur toute infraction environnementale présumée. Ces dispositions sont énoncées respectivement dans le règlement de l’Alberta et dans l’Environmental Protection and Enforcement Act. Cet accord entrera en vigueur à la date d’enregistrement du décret connexe qui déclare le règlement fédéral non applicable en Alberta, sauf à l’égard des entreprises fédérales. Cet accord prendrait fin cinq ans après son entrée en vigueur, à moins qu’il ne soit résilié plus tôt par l’une ou l’autre partie sur préavis de trois mois. Le présent accord contient des dispositions sur la divulgation de renseignements et fera l’objet d’une révision annuelle. Un nouvel accord pourrait être conclu après l’expiration du présent accord. Le présent projet d’accord d’équivalence sera publié dans le registre de la LCPE. Un avis annonçant sa publication sera publié dans la Partie I de la Gazette du Canada.

Résultats environnementaux équivalents

Dans le but d’établir l’équivalence des résultats obtenus par la mise en œuvre du règlement de l’Alberta et du règlement fédéral, le ministère de l’Environnement (le Ministère) a procédé à une estimation des réductions d’émissions de méthane (en éq. CO2) obtenues à l’aide du règlement fédéral et du règlement de l’Alberta en utilisant le scénario de référence ministériel publié dans le rapport intitulé Projections des émissions de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques au Canada : 2018 (PDF).

Les réductions d’émissions ont été estimées par une méthode semblable à celle décrite dans le résumé de l’étude d’impact de la réglementation du règlement fédéral. Une analyse préliminaire a été effectuée en calculant les estimations ascendantes et détaillées des émissions produites par chaque source d’émission selon les scénarios de référence et de réglementation. Les estimations ascendantes d’émissions ont ensuite été mises à l’échelle pour s’aligner sur le scénario de référence ministériel. Le scénario de référence ministériel pour le secteur pétrolier et gazier a été élaboré à l’aide des données historiques d’émissions du Rapport d’inventaire national du Ministère et des prévisions de production pétrolière et gazière de la Régie canadienne de l’énergie.

D’après ces estimations, le règlement de l’Alberta entraîne des réductions cumulatives d’émissions de 18,60 mégatonnes (Mt) de méthane (en éq. CO2) pour la période du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2024, par rapport à 18,71 Mt d’après le règlement fédéral, comme il est résumé au tableau 1 ci-dessous. Il y a un écart de 0,6 % entre ces estimations, qui sont considérées comme équivalentes compte tenu de la fourchette de sensibilité des résultats modélisés. Comme il est indiqué au tableau 2, le règlement de l’Alberta devrait donner lieu à des réductions plus importantes des émissions sur un horizon de 10 ans.

Tableau 1. Comparaison sur cinq ans des réductions cumulatives d’émissions de méthane (Mt éq. CO2) du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2024

Sources d’émission

Règlement
de l’Alberta

Règlement fédéral

Écart

Compresseurs

3,04

2,57

0,47

Émissions fugitives

3,90

4,94

−1,04

Déshydrateurs au glycol

0,86

S.O.

0,86

Régulateurs pneumatiques

7,91

4,73

3,18

Pompes pneumatiques

0,67

2,87

−2,20

Évacuations de routine

2,21

3,59

−1,39

Total

18,60

18,71

−0,11

Remarque : Il est possible que les sommes ne correspondent pas aux totaux à cause de l’arrondissement de certaines données.

Tableau 2. Comparaison sur 10 ans des réductions d’émissions de méthane (Mt éq. CO2) du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2029

Année

Règlement de l’Alberta

Règlement fédéral

Écart

2020

1,08

1,02

0,06

2021

1,06

1,66

−0,60

2022

2,90

1,62

1,28

2023

6,68

7,19

−0,51

2024

6,87

7,22

−0,35

2025

7,12

7,30

−0,18

2026

7,44

7,43

0,00

2027

7,73

7,56

0,17

2028

8,08

7,68

0,40

2029

8,31

7,79

0,52

Total

57,28

56,48

0,80

Remarque : Il est possible que les sommes ne correspondent pas aux totaux à cause de l’arrondissement de certaines données.

Objectif

L’objectif du projet de Décret déclarant que le Règlement sur la réduction des rejets de méthane et de certains composés organiques volatils (secteur du pétrole et du gaz en amont) ne s’applique pas dans la province d’Alberta (le projet de décret) est de réduire le chevauchement des règlements et le fardeau redditionnel, tout en permettant à l’Alberta d’obtenir des réductions d’émissions de méthane équivalentes dans le secteur pétrolier et gazier de la province de la façon la mieux adaptée à sa situation particulière.

Description

Le projet de décret suspendrait l’application du règlement fédéral et viserait les installations de l’Alberta, à l’exception des entreprises fédérales définies au paragraphe 3(1) de la LCPE. Le projet de décret ne serait plus en vigueur lorsque l’accord d’équivalence prendrait fin après une durée maximale de cinq ans.

Élaboration de la réglementation

Consultation

Des représentants du gouvernement de l’Alberta et du gouvernement fédéral ont participé activement à des discussions bilatérales tout au long de l’élaboration du règlement fédéral, du règlement de l’Alberta et du projet d’accord d’équivalence. Ces discussions étaient axées sur les politiques clés et les paramètres techniques permettant de déterminer l’équivalence des réductions des émissions de méthane et veillaient à ce que l’Alberta ait des dispositions semblables aux articles 17 à 20 de la LCPE pour ce qui est des enquêtes sur les infractions présumées.

Les intervenants de l’industrie ont écrit au Ministère pour indiquer qu’ils appuyaient un accord d’équivalence avec l’Alberta dans les commentaires reçus au cours de la période de consultation de 60 jours relative au projet de Décret déclarant que le Règlement sur la réduction des rejets de méthane et de certains composés organiques volatils (secteur du pétrole et du gaz en amont) ne s’applique pas dans la province de la Colombie-Britannique. Ces commentaires encourageaient le Ministère à aller de l’avant avec la négociation d’accords d’équivalence avec d’autres provinces pour éviter le chevauchement des exigences prévues par les règlements.

Des organisations non gouvernementales de l’environnement (ONGE) ont soulevé publiquement des préoccupations quant aux réductions d’émissions de méthane qui découleraient du règlement de l’Alberta. Un consortium d’ONGE a aussi exprimé les mêmes inquiétudes dans une lettre envoyée au Ministère en mars 2019. En outre, ce consortium a publié en septembre 2019 une fiche de renseignements à l’intention des décideurs qui comparait le règlement sur les émissions de méthane provenant du secteur gazier et pétrolier de l’Alberta et du gouvernement fédéral. On y décrivait de façon qualitative les domaines relevant de l’Alberta qui, de leur point de vue, nécessitent des améliorations par rapport au règlement fédéral. En particulier, on y critiquait le gouvernement de l’Alberta de ne pas prendre de mesures particulières pour réduire les émissions provenant de fuites des installations pétrolières, des dispositifs pneumatiques et des réservoirs de stockage, et de ne pas mettre à jour les exigences existantes concernant les mesures et la production de rapports sur l’évacuation des gaz dissous. Ces critiques précèdent les mises à jour du règlement de l’Alberta.

Les travaux de modélisation menés par le Ministère indiquent que le règlement de l’Alberta entraînera des réductions d’émissions de méthane équivalentes à celles du règlement fédéral pour la période de 2020 à 2024. Ces réductions des émissions de méthane ont été estimées selon une méthode robuste et cohérente de modélisation qui a été l’objet de bon nombre de consultations avec des intervenants depuis 2016.

Obligations relatives aux traités modernes et consultation et mobilisation des Autochtones

En Alberta, on a relevé des installations soumises au règlement fédéral sur les terres de réserve de 26 Premières Nations. Le projet de décret suspendrait l’application du règlement fédéral en Alberta, dont les installations situées sur des terres de réserve. Des résultats environnementaux semblables seraient obtenus avec le règlement de l’Alberta. Par ailleurs, le projet de décret devrait entraîner des économies supplémentaires pour les installations visées par le règlement fédéral, y compris celles gérées par des peuples autochtones. À la publication du projet d’accord d’équivalence et du projet de décret, les organisations autochtones nationales et les Premières Nations assujetties au règlement fédéral seront avisées, dans la mesure du possible, et invitées à fournir leurs commentaires. Aucune obligation relative aux traités modernes ne devrait être touchée par le projet de décret.

Choix de l’instrument

Le décret est le seul instrument réglementaire que le gouverneur en conseil peut prendre en vertu de la LCPE pour déclarer que le règlement fédéral ne s’applique pas à l’Alberta. Des options non réglementaires, comme la conformité volontaire ou un code de pratique, ne sont donc pas des instruments adaptés pour l’atteinte de l’objectif.

Analyse de la réglementation

Avantages et coûts

Le règlement de l’Alberta réglementerait les émissions de méthane avec un degré de rigueur équivalent au règlement fédéral, tout en tenant compte des caractéristiques spécifiques de l’industrie pétrolière et gazière de l’Alberta. De plus, le projet de décret suspendrait les exigences du règlement fédéral en Alberta, réduisant ainsi le chevauchement des règlements et les exigences en matière de production de rapports. Par conséquent, on s’attend à ce que le projet de décret entraîne des économies quant aux coûts de conformité et d’administration différentiels pour l’industrie.

On s’attend également à ce que le gouvernement fédéral réalise des économies de coûts différentiels découlant de l’annulation d’activités administratives visant l’application de la loi, la promotion de la conformité et l’administration du règlement fédéral en Alberta. Ces économies sont estimées à environ 1 385 000 $ sur la période de cinq ans de l’accord d’équivalence référence 1.

Étant donné que les exigences du règlement de l’Alberta quant aux évacuations de routine sont moins rigoureuses, le décret proposé entraînerait une augmentation des émissions de COV de 17 kilotonnes (kt). Le règlement de l’Alberta devrait entraîner une réduction des COV de 36 kt, comparativement à une réduction des émissions de 53 kt dans la province dans le cadre du règlement fédéral pour la période d’équivalence. Cette hausse de 17 kt représente moins de 1 % des émissions totales de COV du secteur pétrolier et gazier en Alberta pour la période visée par l’analyse. Les COV sont des polluants atmosphériques qui contribuent à la formation de particules (PM2,5) et d’ozone troposphérique, qui sont les principales composantes du smog. Ces polluants sont reconnus comme ayant des effets indésirables sur la santé, entre autres en augmentant les risques de décès prématurés, et de problèmes cardiaques et respiratoires chroniques et à court terme, en plus d’avoir des conséquences environnementales néfastes sur la végétation, les bâtiments et la visibilité.

L’incidence des émissions de COV sur les concentrations atmosphériques de PM2,5 et d’ozone troposphérique dépend grandement de la qualité de l’air ambiant de référence dans un lieu géographique donné. En outre, les effets sur la santé des émissions de COV associées à l’ozone et aux PM2,5 dépendent de la taille des populations touchées par les variations de la qualité de l’air. Comme les installations visées par le règlement fédéral et par le règlement de l’Alberta sont situées dans des régions relativement éloignées, les répercussions potentielles sur l’environnement et la santé de la population canadienne découlant de la hausse des émissions de COV selon le décret proposé devraient être faibles.

Lentille des petites entreprises

Bien que le règlement fédéral exempte les installations qui produisent ou reçoivent moins de 60 000 m3 de gaz d’hydrocarbures par année pour limiter les répercussions sur les petites entreprises, celles-ci possèdent toutefois des installations qui dépassent ce seuil. En 2018, le Ministère a recensé 354 petites entreprises de l’Alberta qui seraient touchées par le règlement fédéral. La réduction du chevauchement des règlements et des exigences en matière de production de rapports engendrée par la suspension des exigences du règlement fédéral en Alberta fera en sorte que le projet de décret entraînera également des économies pour les petites entreprises.

Règle du « un pour un »

Le projet de décret entraînerait une réduction des coûts d’administration des installations pétrolières et gazières imposés par le règlement fédéral ainsi qu’une « suppression » en vertu de la règle du « un pour un ». Les installations pétrolières et gazières de l’Alberta n’auraient plus à se conformer aux exigences administratives du règlement fédéral, ce qui générerait des économies moyennes de 1 305 206 $ par année. Les économies moyennes quant aux coûts d’administration seraient d’environ 2 133 $ par entreprise référence 2.

Coopération et harmonisation en matière de réglementation

Au Canada, la protection de l’environnement est une responsabilité partagée. Afin d’éviter les chevauchements des règlements, l’article 10 de la LCPE permet les accords d’équivalence, accompagnés d’un décret suspendant l’application d’un règlement fédéral dans un territoire donné.

Le gouvernement de l’Alberta a mis en place des exigences réglementaires finales applicables au secteur pétrolier et gazier pour réduire les émissions de méthane dans le secteur pétrolier et gazier qui ressemblent à celles du règlement fédéral. Le Ministère considère que ces mesures, associées aux dispositions applicables de l’Environmental Protection and Enhancement Act de l’Alberta, répondent aux exigences de la LCPE pour la période d’équivalence. Par conséquent, le ministre de l’Environnement recommande l’adoption du projet de décret suspendant l’application du règlement fédéral en Alberta.

Le règlement de l’Alberta devrait générer une réduction des émissions de méthane équivalente à celle du règlement fédéral. Ainsi, les engagements du Canada visant à réduire les émissions de méthane de 40 % à 45 % sous les niveaux de 2012 d’ici 2025 ne seront pas touchés, ni l’engagement pris par le Canada dans le cadre de l’Accord de Paris.

Évaluation environnementale stratégique

Le règlement fédéral a été élaboré en fonction du Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques. Une évaluation environnementale stratégique (EES) a été réalisée pour ce cadre en 2016. Selon cette EES, il a été conclu que les projets élaborés en fonction du cadre réduiront les émissions de gaz à effet de serre et sont conformes à l’objectif de la Stratégie fédérale de développement durable pour le Canada 2016-2019 (PDF) visant à adopter des mesures efficaces pour lutter contre les changements climatiques.

Analyse comparative entre les sexes plus

On n’a relevé aucune incidence de l’analyse comparative entre les sexes plus (ACS+) attribuable à la présente proposition.

Mise en œuvre, conformité et application, et normes de service

Le projet de décret déclarerait que les dispositions du règlement fédéral ne s’appliquent pas en Alberta à compter de la date d’entrée en vigueur du projet de décret, à l’exception des installations fédérales expressément exemptées. Une fois le projet de décret entré en vigueur, le règlement fédéral ne s’appliquerait plus aux installations pétrolières et gazières de l’Alberta, à l’exception des installations qui sont des entreprises fédérales, ce qui comprend les pipelines interprovinciaux.

Personnes-ressources

Magda Little
Directrice
Division du pétrole, du gaz et de l’énergie de remplacement
Direction de l’énergie et des transports
Direction générale de la protection de l’environnement
Environnement et Changement climatique Canada
351, boulevard Saint-Joseph
Gatineau (Québec)
K1A 0H3
Courriel : ec.methane-methane.ec@canada.ca

Matthew Watkinson
Directeur
Division de l’analyse réglementaire et de la valuation
Direction de l’analyse économique
Direction générale de la politique stratégique
Environnement et Changement climatique Canada
200, boulevard Sacré-Cœur
Gatineau (Québec)
K1A 0H3
Courriel : ec.darv-ravd.ec@canada.ca

PROJET DE RÉGLEMENTATION

Avis est donné, conformément au paragraphe 332(1) référence a de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999) référence b, que la gouverneure en conseil se propose de prendre, en vertu du paragraphe 10(3) de cette loi, le Décret déclarant que le Règlement sur la réduction des rejets de méthane et de certains composés organiques volatils (secteur du pétrole et du gaz en amont) ne s’applique pas dans la province d’Alberta, ci-après.

Les intéressés peuvent présenter au ministre de l’Environnement, dans les soixante jours suivant la date de publication du présent avis, leurs observations au sujet du projet de décret ou un avis d’opposition motivé demandant la constitution de la commission de révision prévue à l’article 333 de cette loi. Ils sont priés de faire mention du projet de décret visant l’Alberta, d’y citer la Partie I de la Gazette du Canada, ainsi que la date de publication, et d’envoyer le tout à Magda Little, directrice, Division du pétrole, du gaz et de l’énergie de remplacement, ministère de l’Environnement, 351, boulevard Saint-Joseph, Gatineau (Québec) K1A 0H3 (courriel : ec.methane-methane.ec@canada.ca).

Quiconque fournit des renseignements au ministre de l’Environnement peut en même temps présenter une demande de traitement confidentiel aux termes de l’article 313 de cette loi.

Ottawa, le 29 mai 2020

La greffière adjointe du Conseil privé
Julie Adair

Décret déclarant que le Règlement sur la réduction des rejets de méthane et de certains composés organiques volatils (secteur du pétrole et du gaz en amont) ne s’applique pas dans la province d’Alberta

Déclaration

Non-application

1 Les articles ci-après du Règlement sur la réduction des rejets de méthane et de certains composés organiques volatils (secteur du pétrole et du gaz en amont) ne s’appliquent pas en Alberta, sauf à l’égard d’une entreprise fédérale :

Cessation d’effet

Date à laquelle l’accord prend fin

2 Le présent décret cesse d’avoir effet à la date à laquelle l’Accord d’équivalence concernant les règlements du Canada et de l’Alberta relatifs aux rejets de méthane du secteur du pétrole et du gaz de l’Alberta, 2020, conclu entre le ministre de l’Environnement et le gouvernement de l’Alberta, prend fin en application du paragraphe 10(8) de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999).

Entrée en vigueur

Enregistrement

3 (1) Le présent décret, sauf l’alinéa 1b), entre en vigueur à la date de son enregistrement.

1er janvier 2023

(2) L’alinéa 1b) entre en vigueur le 1er janvier 2023.