Vol. 145, n^o 32 — Le 6 août 2011

ARCHIVÉ — Règlement modifiant le Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés

Fondement législatif

Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés

Organisme responsable

Agence des services frontaliers du Canada

(Ce résumé ne fait pas partie du Règlement.)

Résumé

Question

En vertu de l’alinéa 72(2)a) de la LIPR, un contrôle judiciaire de décision négative concernant une demande d’asile ne peut être demandé tant que les voies d’appel (par exemple SAR) ne sont pas épuisées. Selon le système actuel d’octroi de l’asile, le dernier recours administratif (c’est-à-dire le dernier droit d’appel) dont disposent les demandeurs d’asile, avant le dépôt d’une demande de contrôle judiciaire, est le dépôt d’une demande devant la Section de la protection des réfugiés (SPR) de la CISR. La SPR est un tribunal quasi judiciaire indépendant, responsable de la prise de décisions de première instance concernant des demandes d’asile. La SAR, une section de la CISR qui entendra les appels de demandeurs d’asile ayant reçu des décisions négatives de la SPR, entrera en vigueur au même moment que la LMRER à la fin de 2011. Par conséquent, une fois la LMRER mise en application, la SAR représentera le dernier recours administratif à la CISR dont disposera un demandeur d’asile. En d’autres mots, en vertu de la LMRER, les demandeurs d’asile qui souhaitent présenter une demande de contrôle judiciaire à la Cour fédérale doivent d’abord déposer un appel devant la SAR. Il faut donc modifier le paragraphe 231(1) du RIPR, étant donné que la SPR, plutôt que la SAR, y est mentionnée comme le dernier recours administratif dont disposent les demandeurs d’asile déboutés.

La LMRER comporte également des modifications à la LIPR qui sont conçues pour accélérer le traitement des demandes d’asile de pays désignés, ainsi que la détermination et le traitement des demandes manifestement infondées (DMI). Les pays d’origine désignés (POD) comprendront ceux qui ne sont normalement pas des sources de réfugiés; qui possèdent un bon dossier en matière de droits humains; qui offrent une solide protection de l’État. Les États dotés de systèmes démocratiques, judiciaires et de responsabilisation rigoureux offrent probablement la protection nécessaire à leurs citoyens. Par conséquent, les ressortissants étrangers de ces pays n’ont probablement pas besoin d’une protection. Une DMI est un cas que le preneur de décision de la CISR a jugé être clairement frauduleux selon l’information fournie par le demandeur. Les DMI ralentissent le système d’octroi de l’asile du Canada, ce qui entraîne des délais prolongés pour les réfugiés ayant besoin d’une protection, et ce qui permet à des personnes n’en ayant pas besoin de demeurer au Canada en attendant une décision concernant leur demande. La deuxième modification proposée permettrait d’exclure les demandeurs déboutés de POD et les personnes ayant fait une DMI du sursis automatique à la mesure de renvoi (c’est-à-dire retarder temporairement la procédure de renvoi) à l’article 231 du RIPR, ce sursis étant accordé sur dépôt d’une demande d’autorisation de contrôle judiciaire.

Objectifs

Les modifications proposées visent à appuyer la LMRER. Les principaux objectifs de la LMRER constituent des décisions plus rapides concernant les demandes d’asile, le renvoi accéléré des demandeurs déboutés, ainsi qu’une réduction du recours abusif au système de détermination du statut de réfugié du Canada, par exemple le dépôt de demandes d’asile frauduleuses et/ou infondées. Le système de détermination du statut de réfugié vise à venir en aide aux personnes ayant besoin de la protection du Canada; il n’est pas censé être utilisé comme un moyen de demeurer au Canada durant de longues périodes par des personnes n’ayant pas besoin d’une protection.

Les deux objectifs des modifications réglementaires proposées sont les suivants :

• (i) veiller à ce que le RIPR soit conforme aux dispositions de la LMRER et, par conséquent, à ce qu’il demeure conforme à la LIPR;
  
• (ii) assurer le renvoi rapide du Canada des demandeurs déboutés de POD et des personnes ayant fait une DMI.
  

Description

Il est proposé que les modifications suivantes soient apportées au RIPR :

• 1. Remplacer la mention de la SPR au paragraphe 231(1) par une mention de la SAR.
  
• Il faut modifier le paragraphe 231(1) du RIPR afin de préciser qu’un sursis à une mesure de renvoi est accordé si une personne a présenté une demande d’autorisation de contrôle judiciaire par suite d’une décision négative de la SAR plutôt que la SPR. Étant donné que la SAR entrera en vigueur en même temps que la LMRER, cette modification permettra de s’assurer que le RIPR demeure conforme au paragraphe 72(2) de la LIPR.
  
• 2. Au paragraphe 231(2), créer des exceptions en ce qui concerne le sursis automatique à la mesure de renvoi pour les demandeurs d’asile déboutés de POD et les personnes ayant fait une DMI qui font l’objet de décisions négatives de la SAR et qui ont demandé une autorisation de contrôle judiciaire à la Cour fédérale.
  

Lorsqu’une personne demande l’asile au Canada, une mesure de renvoi est immédiatement émise à son endroit. Cette mesure d’interdiction de séjour ne peut être exécutée qu’après la dernière décision négative de la CISR concernant la demande d’asile de la personne. Après la dernière décision négative concernant la demande d’asile, la mesure d’interdiction de séjour devient exécutable et la personne dispose d’un délai de 30 jours pour quitter le Canada. Cependant, une personne peut présenter une demande d’autorisation à la Cour fédérale en vue d’un contrôle judiciaire de décision négative de la SAR. Lorsqu’ils demandent une autorisation à la Cour fédérale, les demandeurs d’asile déboutés, à moins d’être précisément visés par une exception, reçoivent un sursis automatique à la mesure de renvoi. Un sursis à la mesure de renvoi entraîne le report de la procédure de renvoi, la mesure ne pouvant pas être exécutée pendant que le sursis est en vigueur. Celui-ci demeure en vigueur (c’est-à-dire le renvoi est reporté) jusqu’à ce que la Cour fédérale rende une décision définitive concernant la demande de la personne.

Dans la LMRER (article 14.1), le gouvernement du Canada a clairement indiqué que les demandeurs de POD et les personnes ayant fait une DMI devraient être traités et renvoyés du Canada plus rapidement que les autres demandeurs d’asile déboutés. Par exemple, la SPR mènera des audiences pour les demandeurs de POD dans un délai de 60 jours, par opposition à un délai de 90 jours pour les autres demandeurs. La SAR mènera des audiences pour les demandeurs de POD et les personnes ayant fait une DMI dans un délai de 30 jours, par opposition à un délai de 120 jours pour les autres demandeurs.

La modification proposée en ce qui a trait à la création d’exceptions pour le sursis automatique à la mesure de renvoi dans le cas de demandeurs de POD et de personnes ayant fait une DMI est conforme à l’intention de la LMRER, qui est de traiter et de renvoyer les demandeurs de POD et les personnes ayant fait une DMI plus rapidement que les autres demandeurs déboutés. La modification réglementaire permettrait à l’ASFC de renvoyer ces personnes quatre mois plus tôt que les demandeurs recevant un sursis automatique à la mesure de renvoi. Des mesures de renvoi plus opportunes permettraient de réduire les coûts globaux associés au système d’octroi de l’asile du Canada, en plus de réduire et de décourager l’utilisation abusive du système. Selon la réforme du système d’octroi de l’asile, il est prévu que la plupart des demandeurs d’asile déboutés seront renvoyés du Canada dans un délai de 12 mois suivant la décision définitive de la CISR, et que les changements réglementaires proposés permettront d’atteindre ce but en assurant le renvoi des demandeurs de POD et des personnes ayant fait une DMI quatre mois plus tôt que pour les autres demandeurs déboutés.

Par ailleurs, la modification proposée est conforme aux dispositions déjà établies du RIPR. À l’heure actuelle, les exceptions en ce qui a trait au sursis automatique à la mesure de renvoi sont prévues aux paragraphes 231(2) et 231(3) du RIPR. En particulier, au paragraphe 231(2), une exception en ce qui a trait au sursis automatique à la mesure de renvoi est prévue lorsque la SPR indique dans sa décision que la demande est sans fondement minimum.

La modification proposée permettrait de ne pas accorder un sursis automatique à la mesure de renvoi aux demandeurs d’asile déboutés de POD et aux personnes ayant fait une DMI, mais elle n’empêcherait pas ceux-ci de présenter une demande de sursis à la Cour fédérale. Cependant, à moins qu’un sursis ne soit accordé, le dépôt d’une telle demande n’aurait aucune incidence sur la suite du processus de renvoi et l’exécution de la mesure de renvoi.

Une disposition transitoire fait partie des modifications proposées et prévoit que les demandeurs qui reçoivent une décision négative de la SPR avant l’entrée en vigueur de la LMRER auront droit à un sursis automatique à la mesure de renvoi s’ils complètent une demande d’autorisation du contrôle judiciaire à la Cour fédérale.

Options réglementaires et non réglementaires considérées

Il n’existe aucune option non réglementaire pour ce qui est de la mention de la SPR au paragraphe 231(1) du RIPR. La modification réglementaire proposée vise à s’assurer que le RIPR est conforme à la LMRER et qu’il reflète fidèlement l’alinéa 72(2)a) de la LIPR.

Il n’existe pas non plus une option non réglementaire pour exclure, du sursis automatique à la mesure de renvoi, les demandeurs d’asile déboutés de POD et les personnes ayant fait une DMI lorsqu’ils demandent une autorisation à la Cour fédérale. Une modification réglementaire est nécessaire pour s’assurer que les demandeurs déboutés de POD et les personnes ayant fait une DMI sont renvoyés du Canada le plus rapidement possible. En permettant à l’ASFC de lancer le processus de renvoi de ces demandeurs quatre mois plus tôt que pour les demandeurs recevant le sursis automatique à la mesure de renvoi, la modification contribuerait à la réussite de la réforme du système d’octroi de l’asile du Canada, qui vise un traitement accéléré, des renvois plus rapides pour les demandeurs déboutés ainsi qu’une réduction du recours abusif au système (c’est-à-dire décourager les demandes infondées et réduire les coûts assumés au Canada grâce au renvoi accéléré).

Avantages et coûts

Les modifications réglementaires proposées sont étroitement liées aux politiques sur les POD et les DMI qui sont mises en place en vertu de la LMRER; elles devraient donc entraîner des avantages considérables pour le Canada.

Les coûts et les avantages associés aux modifications réglementaires proposées ont été énoncés dans le cadre d’une analyse coûts-avantages (ACA) préparée par Citoyenneté et Immigration Canada (CIC). Dans l’ACA portant sur les pays d’origine désignés et les délais de traitement des demandes d’asile (pour de plus amples renseignements concernant la politique sur les POD de CIC, prière de se reporter au résumé de l’étude d’impact de la réglementation à l’adresse www.gazette.gc.ca/rp-pr/p1/2011/2011-03-19/html/reg1-fra.html), il est prévu que les changements apportés en vertu de la LMRER permettront de réduire la durée du séjour au Canada de sept mois pour les personnes ayant fait une DMI et de huit mois pour les demandeurs déboutés de POD. Les exceptions proposées en ce qui a trait au sursis automatique à la mesure de renvoi occupent une place importante dans ces prévisions : à elles seules, elles devraient permettre de réduire la durée du séjour de quatre mois pour les personnes ayant fait une DMI et les demandeurs déboutés de POD.

En réduisant la durée du séjour au Canada des demandeurs déboutés, pendant lequel ceux-ci ont accès à une aide et à des services sociaux fédéraux et provinciaux, il sera possible de réduire de façon considérable les coûts globaux associés au système d’octroi de l’asile du Canada pour les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux.

Selon l’ACA de CIC, la mise en place des politiques sur les POD et les DMI devrait entraîner un avantage net de 91,4 millions de dollars sur 10 ans (2011-2020). Cet avantage découle en partie du renvoi accéléré des demandeurs de POD et des personnes ayant fait une DMI quatre mois plus tôt que pour les autres demandeurs déboutés, ainsi que de la dissuasion de ces types de demandes d’asile. Le renvoi des demandeurs déboutés de POD et des personnes ayant fait une DMI quatre mois plus tôt permettra d’économiser quelque 31,3 millions de dollars pour ce qui est du Programme fédéral de santé intérimaire et de l’aide sociale. Ce calcul se fonde sur l’ACA de CIC, dans laquelle sont prévus 9 548 demandeurs déboutés de POD et 2 420 personnes ayant fait une DMI sur 10 ans, avec un coût moyen mensuel de 53 $ par demandeur dans le cadre du Programme fédéral de santé intérimaire, ainsi qu’un coût moyen mensuel de 600 $ par demandeur au chapitre de l’aide sociale.

Un autre avantage étudié dans l’ACA de CIC est la dissuasion des DMI et des demandes par des ressortissants de POD. La modification proposée permettrait de décourager les DMI et les demandes par des ressortissants de POD en s’assurant que ces types de demandes ne donnent pas lieu aux longs séjours au Canada. Par ailleurs, la baisse du nombre de DMI et de demandes par des ressortissants de POD qui sont présentées chaque année permettrait de réduire les coûts globaux de traitement de la CISR et faciliterait un traitement plus efficient des demandes d’asile fondées.

L’ASFC a relevé, en ce qui concerne l’aide juridique, un coût minimal associé à la modification réglementaire proposée qui n’est pas décrit dans l’ACA de CIC. Il est prévu qu’un pourcentage de demandeurs d’asile déboutés de POD réclameront une aide juridique afin de demander à la Cour fédérale un sursis à la mesure de renvoi. Cependant, il n’est pas prévu qu’un pourcentage considérable de demandeurs d’asile déboutés de POD remplissent les critères servant à établir s’il faut ou non offrir une aide juridique. En règle générale, il s’agit d’évaluer la probabilité raisonnable de réussite du cas, et d’établir si une personne raisonnable ayant des moyens modestes paierait un avocat afin qu’il défende sa cause. Étant donné que les demandes auront été examinées par la SPR et la SAR, la probabilité qu’une aide juridique soit fournie à ces demandeurs est très faible.

Compte tenu du faible pourcentage de demandeurs d’asile déboutés de POD qui rempliraient les critères en ce qui concerne l’aide juridique, les modifications réglementaires proposées devraient entraîner un coût de 296 938 $ pour ce qui est de l’aide juridique sur 10 ans (2012-2021). Le coût supplémentaire moyen de l’aide juridique qui devrait découler des modifications réglementaires proposées se fonde sur le barème de droits de l’Ontario, la province comptant le nombre le plus élevé de mesures de renvoi. Cette moyenne représente aussi un milieu approximatif entre les barèmes de droits de la Colombie-Britannique et du Québec, les provinces comptant le deuxième nombre et le troisième nombre les plus élevés de mesures de renvoi respectivement. Une hausse annuelle de 1 % selon le barème de droits de l’Ontario a été intégrée à l’évaluation du coût pour cette activité; il a également été tenu compte de l’effet de dissuasion relevé dans l’ACA de CIC. Les coûts ont été actualisés à un taux de 7 %.

Il est à noter que les personnes ayant fait une DMI ne devraient pas recevoir une aide juridique; ces cas ayant été jugés « manifestement non fondés » par la CISR, il est peu probable que les critères relatifs à l’obtention d’une aide juridique soient remplis.

Les coûts de l’aide juridique n’entraîneraient qu’une réduction minimale de l’avantage global relevé dans l’ACA de CIC, qui passerait de 91,5 millions de dollars à environ 91,2 millions de dollars.

Des avantages qualitatifs considérables pour le Canada découleraient des modifications proposées. Les modifications proposées, y compris le traitement accéléré des demandeurs de POD et des personnes ayant fait une DMI, permettraient de renforcer l’intégrité du système d’octroi de l’asile du Canada en assurant le renvoi plus rapide de ces demandeurs déboutés.

Le renvoi accéléré permettrait en outre de décourager les demandes infondées, étant donné que la présentation d’une demande ne donnerait plus lieu à un long séjour au Canada. Grâce aux dépenses non engagées en ce qui concerne le traitement des demandes, ainsi que l’aide et les services sociaux, les modifications proposées se traduiraient par des économies de coûts pour le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux et territoriaux (tel qu’il a été indiqué dans l’ACA de CIC).

De plus, le traitement et le renvoi accélérés permettraient de réduire la période durant laquelle les demandeurs déboutés de POD et les personnes ayant fait une DMI auraient accès à l’aide et aux services sociaux, ainsi qu’aux services de santé, ce qui se traduirait par des coûts moindres. Il y aurait donc des économies de coûts pour le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux et territoriaux.

L’ACA de CIC comprend une évaluation des coûts et avantages estimatifs qui découleraient des changements apportés en vertu de la LMRER en ce qui concerne les POD et les DMI. L’évaluation se fonde sur les délais de traitement prévus des demandeurs de POD et des personnes ayant fait une DMI — de la présentation de la demande au renvoi de la personne. Les prévisions comprennent donc la réduction de quatre mois des délais qui découlerait des modifications proposées au RIPR. En d’autres mots, les modifications réglementaires proposées portent sur une partie de l’évaluation globale menée par CIC et elles sont étroitement liées aux coûts et aux avantages prévus par CIC.

Le tableau ci-dessous donne une ventilation des coûts et avantages estimatifs associés aux changements apportés en vertu de la LMRER, y compris les modifications réglementaires proposées.

Justification

Tel qu’il a été mentionné précédemment, les modifications proposées sont étroitement liées aux objectifs de la LMRER, qui sont d’assurer un traitement accéléré, le renvoi plus rapide des demandeurs déboutés, ainsi que la dissuasion des demandes infondées. La réglementation proposée permettrait d’accélérer le renvoi des demandeurs de POD et des personnes ayant fait une DMI, en plus de décourager ces types de demandes. Sans cette modification réglementaire, il ne serait pas possible d’accélérer le renvoi des demandeurs de POD ou des personnes ayant fait une DMI. Par ailleurs, il serait plus difficile de décourager les DMI et les demandes par des ressortissants de POD, car il n’y aurait presque aucune répercussion négative pour ces demandeurs.

Consultation

Il n’y a eu aucune consultation en ce qui a trait à la première modification proposée (remplacement de la mention de la SPR par une mention de la SAR au paragraphe 231(1)). Il s’agit d’une modification administrative visant à assurer la conformité du RIPR à la LIPR.

La modification proposée qui permettrait de créer une exception en ce qui concerne le sursis automatique à la mesure de renvoi pour les demandeurs d’asile déboutés de POD et les personnes ayant fait une DMI qui demandent une autorisation à la Cour fédérale n’a pas, à ce jour, ou de façon importante, retenu l’attention ou suscité la critique du public ou des intervenants.

La modification proposée a été favorablement accueillie par le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) et le Conseil canadien pour les réfugiés (CCR), lors de consultations qui ont eu lieu le 20 mai et le 27 mai 2011 respectivement. Les deux organisations appuient les dispositions qui portent précisément sur les demandes d’asile infondées.

Le HCR appuie les politiques sur les pays d’origine sûrs, telles que la politique sur les POD, pourvu que certaines conditions soient remplies. Par exemple, une politique sur les POD ne devrait pas empêcher l’accès à une décision fondée sur le mérite d’une demande particulière. La politique du Canada sur les POD respecte cette norme. De plus, le HCR soutient que des critères de désignation clairs et objectifs ainsi qu’un processus de désignation rigoureux et transparent devraient être utilisés pour désigner un pays d’origine sûr. On a répondu à cette exigence dans la législation (LMRER), qui contient des critères de désignation, ainsi que dans la réglementation proposée de CIC sur les POD, qui prévoit des critères objectifs et quantitatifs, lesquels doivent être remplis avant qu’un pays ne puisse être désigné. En outre, selon une orientation fournie par le Comité exécutif du HCR, des dispositions spéciales pour le traitement accéléré des demandes infondées constituent une pratique acceptable et peuvent être utiles pour alléger le fardeau que peuvent créer ces demandes sur les systèmes d’octroi de l’asile.

Il y a eu un nombre considérable de consultations avec CIC au sujet de la modification réglementaire proposée visant à exclure les demandeurs déboutés de POD et les personnes ayant fait une DMI d’un sursis automatique à la mesure de renvoi lorsqu’ils demandent une autorisation à la Cour fédérale. La modification réglementaire proposée n’a aucune incidence sur les opérations de CIC, car une exception en ce qui concerne le sursis automatique à la mesure de renvoi aurait une incidence sur le processus de renvoi, une activité qui fait partie du mandat de l’ASFC. CIC appuie la modification réglementaire proposée qu’il considère comme un prolongement complémentaire des politiques sur les POD et les DMI du Ministère.

Le Comité consultatif sur les pratiques et les procédures de la CISR, L’Association du Barreau canadien, l’Association canadienne des conseillers professionnels en immigration (ACCPI), l’Association québécoise des avocats et avocates en droit de l’immigration (AQAADI), la Canadian Society of Immigration Practitioners (CSIP) et la Table ronde transculturelle sur la sécurité ont également été consultés, et aucune préoccupation n’a été exprimée en ce qui a trait à la modification proposée.

Mise en œuvre, application et normes de service

L’ASFC a pour mandat, entre autres, de renvoyer les ressortissants étrangers qui sont interdits de territoire au Canada. La modification réglementaire proposée n’entraînera pas de changements aux processus opérationnels de l’ASFC pour ce qui est de la mise en application ou de l’exécution de la loi. La mise en application des modifications réglementaires proposées ne nécessitera pas des mesures de dotation ou une formation importante, étant donné qu’il s’agit de changements de nature administrative n’ayant aucune répercussion sur les activités. Les agents de l’ASFC procèdent actuellement au renvoi des ressortissants étrangers visés par des mesures de renvoi exécutables qui ont été émises. Les modifications proposées ne comporteraient pas des exigences additionnelles pour les agents de l’ASFC dans le domaine du renvoi.

Les modifications proposées permettraient à l’ASFC d’entamer la procédure de renvoi des demandeurs de POD et des personnes ayant fait une DMI quatre mois plus tôt que pour les autres demandeurs d’asile déboutés, afin de respecter la norme de service prévue en ce qui a trait au renvoi des demandeurs déboutés dans un délai d’un an suivant une décision définitive de la CISR concernant une demande. L’ASFC, de concert avec CIC, assurera un contrôle continu des répercussions de ces modifications afin d’évaluer l’efficacité du renvoi des demandeurs de POD et des personnes ayant fait une DMI quatre mois plus tôt que pour les autres demandeurs d’asile déboutés.

Mesure de rendement et évaluation

L’ASFC, en collaboration avec CIC, surveillera sur une base continue l’impact de ces modifications par rapport aux objectifs prévus qui ont été énoncés précédemment. Une évaluation du système d’octroi de l’asile est prévue trois ans après la mise en application de la LMRER. L’évaluation, qui sera coordonnée par CIC, mobilisera tous les partenaires participant à la mise en application de la LMRER. Il s’agira de déterminer la mesure dans laquelle la LMRER et les modifications réglementaires connexes ont contribué à la rationalisation du processus de détermination du statut de réfugié.

Personne-ressource

Andrew Lawrence
Gestionnaire de projet
Élaboration du programme de réforme du système d’octroi de l’asile
Direction des programmes après le passage à la frontière
Agence des services frontaliers du Canada
100, rue Metcalfe, 10^e étage
Ottawa (Ontario)
K1A 0L8