Vol. 145, n^o 12 — Le 19 mars 2011

ARCHIVÉ — Règlement modifiant le Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés

Fondement législatif

Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés

Ministère responsable

Ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration

RÉSUMÉ DE L’ÉTUDE D’IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION

(Ce résumé ne fait pas partie du Règlement.)

Résumé

Question

Actuellement, un grand nombre de demandes d’asile, provenant notamment des principaux pays sources, sont jugées infondées à la Commission de l’immigration et du statut de réfugié (CISR). Il s’agit d’une réalité qui a exercé des pressions sur le système d’octroi de l’asile du Canada, a donné lieu à de longs délais et a contribué à un important arriéré de demandes d’asile. Par conséquent, des personnes ayant véritablement besoin de protection doivent attendre 20 mois ou plus avant d’obtenir une décision concernant leur demande de protection, alors que des personnes n’ayant pas besoin de protection demeurent longtemps au Canada. En fait, les demandeurs d’asile déboutés ont plusieurs niveaux de recours, ce qui retarde leur renvoi du Canada. En moyenne, quatre ans et demi s’écoulent entre la présentation de la demande initiale et l’exécution du renvoi d’un demandeur d’asile débouté; dans certains cas, cette période peut atteindre 10 ans ou plus. Ces longs délais d’attente, pendant lesquels les demandeurs peuvent obtenir un permis de travail, des services sociaux et de l’aide sociale, peuvent pousser des personnes qui n’ont pas besoin de protection à présenter des demandes d’asile afin de rester au Canada et d’y travailler pendant de nombreuses années.

Pour faire face à ces problèmes, le ministre de la Citoyenneté, de l’Immigration et du Multiculturalisme (ci-après appelé le « ministre ») a présenté le projet de loi C-11, la Loi sur des mesures de réforme équitables concernant les réfugiés. Le 29 juin 2010, la Loi sur des mesures de réforme équitables concernant les réfugiés a reçu la sanction royale. Par conséquent, la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR) a été modifiée pour permettre au ministre d’établir des délais dans le Règlement, et de désigner des pays, des parties de pays et des catégories de ressortissants de pays qui ne produisent habituellement pas de réfugiés, afin d’accélérer le processus de traitement des demandes d’asile. Les dispositions législatives autorisent également la Section de la protection des réfugiés (SPR) de la CISR à détecter les demandes d’asile manifestement infondées, en vue d’accélérer le traitement à l’étape d’appel. La politique de désignation de pays d’origine, les délais de traitement accélérés et la détection de demandes d’asile manifestement infondées visent à réduire les pressions exercées sur le système d’octroi de l’asile du Canada en prévenant la présentation de demandes d’asile infondées, ce qui permet d’établir un système au sein duquel on rend plus rapidement des décisions pour les personnes ayant besoin de protection.

Même si la politique de désignation de pays d’origine et la politique sur les demandes d’asile manifestement infondées ont été incorporées dans la Loi sur des mesures de réforme équitables concernant les réfugiés, des modifications réglementaires sont proposées, lesquelles ont pour but d’établir des critères particuliers pour le processus de désignation de pays d’origine et d’assurer la transparence de ce dernier, de même que de fixer des délais de traitement normaux, et des délais de traitement accélérés pour les demandeurs de pays d’origine désignés et les demandes manifestement infondées.

Afin de prévenir la présentation des demandes d’asile infondées, la Loi sur des mesures de réforme équitables concernant les réfugiés permet aux décideurs de la SPR de la CISR de détecter les demandes d’asile manifestement infondées, s’ils jugent qu’elles sont clairement frauduleuses, aux termes des directives du Comité exécutif du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) (voir référence 1). Le Règlement prévoirait des délais précis pour le traitement rapide des demandes d’asile de ce genre, fournissant ainsi un outil plus rapide et plus flexible que la politique de désignation de pays d’origine pour répondre aux demandes manifestement infondées, particulièrement dans les cas où les volumes quantitatifs permettant un examen de la désignation n’ont pas été atteints.

En ce qui concerne la politique de désignation de pays d’origine, les dispositions législatives prévoient que les pays peuvent faire l’objet d’une désignation uniquement s’ils satisfont à deux critères quantitatifs qui prouvent qu’ils ont un grand nombre de demandes et un faible taux d’acceptation. Les dispositions législatives prévoient également que l’examen aux fins de désignation tiendra compte des antécédents du pays en matière de respect des droits de la personne en ce qui a trait aux instruments de défense des droits de la personne énoncés dans le Règlement ainsi que des voies possibles pour demander la protection et des mécanismes de réparation en place dans le pays.

Les modifications réglementaires proposées établiront les deux seuils quantitatifs qu’il faudra atteindre avant de pouvoir entamer un examen aux fins de désignation. En outre, en vue d’assurer l’établissement d’un processus solide et transparent de désignation ainsi que des critères précis de désignation, on propose d’énoncer d’autres détails concernant les critères de désignation de pays d’origine et le processus de désignation dans le Règlement. Enfin, pour assurer le traitement prioritaire des demandes présentées par des demandeurs d’asile provenant de pays désignés, de parties de pays ou de catégories de ressortissants de certains pays, et par des personnes dont les demandes d’asile sont manifestement infondées, on propose de prescrire dans le Règlement les délais de traitement, y compris pour les tâches suivantes : planifier une audience à la SPR, interjeter appel et mettre un appel en état, et rendre une décision sur un appel. L’établissement de ces délais de traitement s’avère essentiel à la création d’un processus de traitement accéléré pour les pays d’origine désignés et les demandes manifestement infondées liées à d’autres demandes d’asile.

Objectifs

Les politiques de désignation de pays d’origine et sur les demandes d’asile manifestement infondées visent à empêcher les gens qui n’ont pas besoin de protection de présenter une demande d’asile. Cela rejoint les objectifs généraux de la Loi sur des mesures de réforme équitables concernant les réfugiés, qui comprennent la prise de décisions plus rapides concernant les demandes d’asile, le renvoi plus rapide des demandeurs d’asile déboutés et une réduction du recours abusif au système d’octroi de l’asile du Canada.

Ces politiques ne visent pas à restreindre l’accès à l’asile. L’accès aux procédures de détermination du statut de réfugié ne sera pas limité pour les demandeurs de pays d’origine désignés ou les demandeurs dont la demande est réputée manifestement infondée. Toutes les demandes d’asile seront évaluées selon leur mérite à la SPR et à la Section d’appel des réfugiés (SAR), et pourront être renvoyées à la Cour fédérale aux fins de contrôle judiciaire.

Les modifications réglementaires visent :

1. à assurer un processus de désignation solide et transparent, et des critères de désignation précis;

2. à faire en sorte que la politique de désignation de pays d’origine fonctionne bien, conformément aux objectifs de la politique;

3. à assurer un traitement rapide et un processus accéléré dans le cas des demandeurs d’asile provenant de pays désignés, de parties de pays ou de catégories de ressortissants de certains pays, et de personnes dont les demandes d’asile sont manifestement infondées, afin de prévenir les demandes infondées.

Description

On propose d’apporter les modifications qui suivent au Règlement.

1. Préciser les « instruments internationaux relatifs aux droits de la personne » mentionnés dans la Loi

La Loi sur des mesures de réforme équitables concernant les réfugiés établit que l’un des critères à examiner en vue de désigner un pays d’origine est les antécédents du pays en matière de droits de la personne en ce qui concerne les instruments de défense des droits de la personne indiqués dans le Règlement. On propose de modifier le Règlement afin de préciser les « instruments internationaux relatifs aux droits de la personne » mentionnés dans la Loi, dont :

(1) le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIRDCP);

(2) la Convention contre la torture.

Un certain nombre d’autres instruments internationaux en matière de droits de la personne touchant des enjeux ou des populations précis pourraient aussi être utilisés pour appuyer l’évaluation d’un pays le cas échéant, mais le PIRDCP et la Convention contre la torture constituent deux vastes instruments clés qui portent sur les considérations en matière de protection et qui devraient faire partie de toutes les évaluations de pays. Comme il est mentionné dans la Loi sur des mesures de réforme équitables concernant les réfugiés, le ministre peut tenir compte de n’importe quels autres instruments internationaux qu’il juge pertinents.

2. Préciser les facteurs à considérer pour évaluer les antécédents en ce qui concerne le respect des droits de la personne et la possibilité de recourir à des mécanismes de protection et de réparation

On propose de préciser les critères législatifs relatifs au « respect des droits de la personne par le pays en cause, en ce qui touche les facteurs mentionnés aux articles 96 et 97 » de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (voir référence 2) et « l’existence dans le pays de mécanismes de protection et de réparation » dont il faut tenir compte lors de la désignation de pays d’origine. On propose d’inclure les éléments suivants dans les facteurs que le ministre prendra en considération pour étudier ces critères :

a) le niveau d’accessibilité à la justice dans le pays en question et l’indépendance de l’organe judiciaire de ce pays;

b) l’existence des droits, des libertés et du processus démocratiques et d’un système de recours contre la violation des droits de la personne dans ce pays;

c) la capacité des organisations non gouvernementales qui militent pour les droits de la personne, de même que d’autres organisations de la société civile, de fonctionner librement à l’intérieur du pays.

Le ministre doit prendre tous ces facteurs en considération avant de procéder à la désignation d’un pays. Il s’agit de facteurs généraux qui influent sur la possibilité de recourir, dans le pays en cause, à des mécanismes de protection et de réparation, et sur les antécédents du pays en ce qui concerne le respect des droits de la personne. Ces facteurs sont demeurés généraux afin de permettre le pouvoir discrétionnaire requis pour déterminer si les systèmes, les lois et les pratiques dans un pays, qui peuvent varier grandement, offrent suffisamment de protection aux citoyens.

3. Établir deux seuils quantitatifs comme conditions à la désignation

On propose de modifier le Règlement afin d’établir les seuils quantitatifs suivants qu’un pays affichant un grand nombre de demandes d’asile et un faible taux d’acceptation doit atteindre pour pouvoir être évalué aux fins d’une désignation :

a) le nombre de demandes d’asile présentées au Canada par des citoyens du pays concerné doit être égal ou supérieur à 1 % du nombre total de demandes d’asile présentées dans une période consécutive de 12 mois dans les trois ans précédant la date de la désignation par le ministre;

b) le taux d’acceptation par la SPR des demandes d’asile présentées par des citoyens provenant du pays concerné doit être égal ou inférieur à 15 % sur une période de 12 mois consécutifs dans les trois ans précédant la date de la désignation effectuée par le ministre.

Ces deux seuils ont été établis pour faire en sorte que seuls les pays qui ont une grande incidence sur le système d’octroi de l’asile (au moins 1 % du nombre total des demandes d’asile) et un faible taux d’acceptation par la CISR (15 % ou moins) puissent faire l’objet d’une évaluation.

4. Exiger une consultation auprès d’un groupe d’experts

Pour s’assurer que le ministre reçoit des conseils d’experts au cours du processus de désignation, on propose de modifier le Règlement dans le but d’indiquer que le ministre peut uniquement désigner un pays lorsqu’un groupe consultatif d’experts, comprenant au moins deux experts non gouvernementaux en droits de la personne, établi par le ministre, recommande la désignation. Le ministre n’aura pas à consulter le groupe pour annuler une désignation.

5. Établir des délais de traitement à la CISR

On propose d’établir dans le Règlement des délais pour les tâches suivantes : planifier l’audience de première instance, interjeter appel et mettre un appel en état, et rendre des décisions sur les appels, de la façon qui suit.

a) Les audiences à la SPR doivent être tenues dans un délai de 60 jours suivant l’entrevue de collecte d’information pour les demandeurs d’asile de pays d’origine désignés et dans un délai de 90 jours suivant l’entrevue de collecte d’information pour tous les autres demandeurs d’asile. La SPR peut reporter une audience dans les cas où des questions liées à certaines interdictions de territoire doivent être réglées.

b) Dans les cas de toutes les demandes d’asile, les appels doivent être interjetés et mis en état dans un délai de 15 jours ouvrables suivant la réception de la décision et des motifs écrits par l’appelant, aux termes des Règles de la CISR. Un appel en état devrait comprendre une demande d’appel, la décision et les motifs écrits portés en appel, de même qu’un exposé des arguments et des affidavits à l’appui.

c) Les décisions au sujet d’un appel doivent être rendues par la SAR dans un délai de 30 jours suivant la réception de l’appel en état, pour les appels des appelants provenant de pays d’origine désignés ou des appelants dont les demandes d’asile sont réputées manifestement infondées, et dans un délai de 120 jours suivant l’appel en état pour tous les autres appelants. Les observations du répondant et la contre-preuve de l’appelant auront également lieu dans ces délais. Ces délais ne s’appliqueront pas lorsqu’une audition orale, plutôt qu’un examen sur papier, serait jugée nécessaire.

Dans des circonstances exceptionnelles (par exemple lorsqu’une personne ne peut pas comparaître à l’audience en raison d’une blessure ou une maladie grave), la CISR pourra prolonger les délais. Les Règles de la CISR sont élaborées en simultanée et visent à clarifier certains détails, dont les délais accordés pour l’envoi par la poste et les délais accordés pour les observations du répondant et la contre-preuve de l’appelant.

Options réglementaires et non réglementaires considérées

La voie réglementaire est le seul moyen d’établir les seuils quantitatifs, puisque la Loi sur des mesures de réforme équitables concernant les réfugiés prévoit que les seuils doivent être établis dans le Règlement pour que la désignation d’un pays puisse être envisagée.

Même si d’autres détails sur les critères de désignation liés aux droits de la personne et à la protection ainsi que l’exigence que le ministre consulte un groupe d’experts peuvent être établis à titre de politique, mettre ces exigences dans le Règlement permettrait d’avoir un processus de désignation solide et transparent, de même que des critères de désignation plus précis.

Les modifications proposées pour indiquer les délais dans le Règlement sont nécessaires pour établir un processus accéléré de traitement pour les demandeurs provenant de pays d’origine désignés et pour les personnes dont la demande est réputée manifestement infondée. Ces délais pourraient être inscrits dans les Règles de la CISR, mais le Règlement constitue un meilleur moyen puisque ces délais touchent la politique d’octroi de l’asile, et qu’ils sont nécessaires pour faire fonctionner la politique de pays d’origine désignés et la politique sur les demandes d’asile manifestement infondées.

Avantages et coûts

Le Canada profiterait grandement des modifications réglementaires proposées, car elles renforceraient l’intégrité du système d’octroi de l’asile du Canada en dissuadant la présentation de demandes d’asile infondées, et offriraient un mode de traitement accéléré au sein du nouveau système.

Ces modifications permettraient de dissuader la présentation de demandes d’asile infondées, puisque la présentation d’une demande d’asile ne permettrait plus au demandeur de demeurer au Canada pendant de longues périodes, particulièrement s’il provient d’un pays d’origine désigné. Cela permettrait de réduire les coûts engagés par les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux, grâce aux limitations des dépenses entraînées par le traitement des demandes d’asile et la prestation de services sociaux et d’assistance sociale. Même s’il est impossible de connaître à l’avance les décisions en matière de désignation, on estime qu’environ 10 % des demandes d’asile au Canada pourraient faire l’objet d’un traitement accéléré aux termes de la politique de désignation de pays d’origine. Aux fins de l’analyse coûts-avantages, il a été supposé que les désignations se traduiraient par une baisse de 57 % du nombre de demandes d’asile reçues en provenance des pays désignés au cours des 12 mois suivant leur désignation. Cette présomption est fondée sur l’expérience du Royaume-Uni relativement aux désignations effectuées aux termes de sa politique d’appel non suspensif (NSA). La nature imparfaite des comparaisons internationales sur les tendances en matière d’asile est reconnue, mais l’expérience du Royaume-Uni fournit tout de même un indicateur utile et raisonnable.

En outre, les délais de traitement prévus pourraient contribuer à accélérer le traitement au sein du nouveau système d’octroi de l’asile, car les délais selon lesquels toutes les demandes doivent être traitées sont clairement établis. Ainsi, aux termes d’un certain nombre de mesures de réforme contenues dans la Loi sur des mesures de réforme équitables concernant les réfugiés et des dispositions réglementaires proposées, le délai moyen avant qu’une demande d’asile soit entendue à la CISR devrait passer de plus de 20 mois à moins de 6 mois pour les personnes à qui est reconnue la qualité de personnes à protéger. Les délais de traitement pour les demandeurs d’asile déboutés diminueraient également de façon importante.

Les demandeurs d’asile déboutés provenant de pays d’origine désignés et les personnes dont les demandes sont jugées manifestement infondées feront l’objet d’un traitement accéléré d’environ quatre à six mois à la CISR, comparativement à environ un an pour les autres demandeurs déboutés, en plus du temps requis pour le renvoi. Un plus court séjour au Canada pour les demandeurs d’asile déboutés dans le cadre du processus accéléré signifierait qu’ils auraient moins longtemps accès aux services sociaux et aux prestations en matière de santé et d’assistance sociale, ce qui entraînerait une réduction des coûts. Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux réaliseraient des économies, en raison de la limitation des dépenses en services sociaux et en assistance sociale.

Un autre avantage potentiel pour le Canada tient au fait que la politique de désignation de pays d’origine pourrait offrir au gouvernement fédéral un moyen supplémentaire de faire face aux pics de demandes d’asile provenant de pays affichant un faible taux d’acceptation à la CISR. Dans certains cas, la désignation de pays d’origine pourrait avoir une incidence sur les facteurs pris en compte pour modifier les exigences de visa. Bien que la désignation de pays d’origine et l’imposition du visa aient des exigences différentes et produisent des effets différents, la politique de désignation de pays d’origine pourrait dans certains cas constituer une solution de rechange à l’imposition du visa, afin de donner suite aux pics de demandes d’asile provenant de pays présentant un faible taux d’acceptation par la CISR, puisque les désignations permettraient de prévenir la présentation de demandes infondées. L’imposition du visa peut entraîner des coûts pour les Canadiens et le gouvernement fédéral. Ces coûts peuvent, par exemple, concerner l’industrie touristique, le commerce, les voyages pour affaires ou pour raisons personnelles, advenant l’adoption de mesures de rétorsion, ainsi que les relations diplomatiques, sans compter le coût entraîné par la nécessité de constituer une capacité de traitement des demandes de visa dans le pays visé. Il convient toutefois de noter que la politique des visas et la politique de désignation de pays d’origine sont des politiques distinctes assorties chacune de ses propres critères. Les décisions relatives à la politique des visas continueront d’être prises à la lumière de ces critères. Dans les cas où il ne serait opportun d’imposer l’obligation de visa pour aucune raison autre que la nécessité de donner suite aux pressions que les demandes d’asile émanant d’un pays particulier exercent sur le système d’asile canadien, la désignation de pays d’origine pourrait constituer une solution plus appropriée. Cela, à la condition que tous les critères de désignation de pays d’origine, prévus par la loi et le règlement, aient été pris en compte et que toutes les exigences en matière de désignation aient été remplies, y compris en ce qui concerne les conditions préalables prévues dans le Règlement au sujet des seuils quantitatifs.

Il y aurait également un avantage pour le public canadien. En plus d’assurer une utilisation plus efficace des deniers publics, les réformes proposées devraient inspirer aux Canadiens une confiance accrue dans l’intégrité du système d’octroi de l’asile.

Enfin, les demandeurs d’asile ayant réellement besoin de protection, en particulier ceux soumis aux délais de traitement accéléré, bénéficieraient également d’un avantage accessoire puisqu’ils recevraient les décisions concernant leurs demandes en temps opportun, ce qui leur permettrait de s’intégrer à la société canadienne et de présenter une demande de citoyenneté plus rapidement.

Les coûts associés aux modifications réglementaires proposées comprennent les coûts liés au temps investi par le gouvernement fédéral et les acteurs non gouvernementaux pour la participation au groupe consultatif d’experts, coûts qui seraient absorbés avec les ressources existantes, ainsi que les coûts de dotation et les coûts opérationnels liés à la réalisation des travaux d’évaluation des pays. On mettra sur pied une équipe d’évaluation des pays qui exécutera un certain nombre de fonctions, notamment soutenir le processus de désignation des pays d’origine. Citoyenneté et Immigration Canada créera et procédera à la dotation de cette équipe au cours de la période de mise en œuvre de la Loi sur des mesures de réforme équitables concernant les réfugiés. Il y aura aussi des coûts associés aux activités de communication visant à expliquer les changements de politique et les désignations de pays d’origine à la population canadienne, aux demandeurs d’asile et aux employés du gouvernement.

Nous avons effectué une analyse coûts-avantages intégrale qui indique que les modifications réglementaires proposées devraient avoir un impact favorable net sur chaque partie concernée, et se traduiraient par un avantage monétaire net et quantifiable de 91,4 M$ pour l’ensemble des parties, échelonné sur les 10 ans de l’étude (2011-2020). Cet avantage net est principalement attribuable au traitement accéléré et à la dissuasion des demandes d’asile infondées, moins les coûts prévus de mise en œuvre des dispositions réglementaires proposées.

Les avantages qui n’ont pas pu être quantifiés ont été évalués qualitativement et comprennent le regain de confiance envers l’intégrité du système d’octroi de l’asile du Canada; la possibilité d’une intégration plus rapide des demandeurs d’asile authentiques au Canada; et les avantages découlant de l’utilisation des pays d’origine désignés comme outil pour répondre aux pointes de demandes d’asile, lesquelles pourraient autrement nécessiter le recours à des solutions plus coûteuses, comme l’imposition du visa (voir référence 3).

Tous les coûts et les avantages ont été évalués en termes de changements progressifs résultant des dispositions réglementaires proposées, c’est-à-dire dans le contexte du système d’octroi de l’asile qui serait en place à la suite de la mise en œuvre de la Loi sur des mesures de réforme équitables concernant les réfugiés, mais en l’absence des dispositions réglementaires proposées. Les coûts et les avantages ont été prévus sur une période de 10 ans, soit de 2011 à 2020, et ont été estimés en termes monétaires dans la mesure du possible, et par groupe d’intervenants. Les coûts et les avantages, tous deux exprimés en valeur actuelle, ont été actualisés au taux de 7 %. Les coûts et les avantages qui n’ont pas pu être estimés en termes monétaires de façon fiable, faute de données ou en l’absence d’éléments probants suffisants, ont été exprimés qualitativement. Compte tenu du degré élevé de variabilité des avantages futurs potentiels, ceux-ci ont été estimés à l’aide d’une plage de valeurs minimales et maximales, selon des estimations raisonnables et prudentes effectuées à l’intérieur de cette plage. Les coûts de mise en œuvre de ces dispositions réglementaires ne seraient pas soumis à la même variabilité, et affichent donc des valeurs constantes pour cette plage d’analyse.

Ces dispositions réglementaires permettraient de réaliser des économies, lesquelles découleraient du traitement plus rapide aux termes de la Loi sur des mesures de réforme équitables concernant les réfugiés. Globalement, la mise en œuvre de la Loi sur des mesures de réforme équitables concernant les réfugiés se traduirait par des économies estimées à 1,2 G$ (valeur actuelle [VA]) [ou 310 M$ (VA) en épargnes nettes] sur 10 ans, principalement parce que les demandeurs d’asile déboutés passeront moins de temps au Canada avec accès à l’assistance sociale et aux services sociaux, en raison du traitement accéléré et des renvois plus rapides. Les modifications réglementaires proposées contribuent à l’objectif de la Loi sur des mesures de réforme équitables concernant les réfugiés de créer un système d’octroi de l’asile plus rapide, plus équitable et moins vulnérable aux abus.

Relevé comptable des coûts-avantages

Le tableau 1 donne un aperçu des résultats de cette analyse. On prévoit que le nouveau système d’octroi de l’asile entrera en vigueur d’ici la fin de 2011. À partir de ce moment, les demandes seraient traitées dans le cadre des nouvelles dispositions législatives et réglementaires proposées. Les estimations de coûts totaux pour la période de l’analyse (2011-2020) s’élèvent à 5,3 M$ (VA). Le montant total des avantages est estimé à 96,7 M$ (VA). Nous prévoyons que les économies les plus importantes devraient être réalisées en 2012, l’année après la mise en œuvre des dispositions réglementaires. Les coûts en 2012 sont estimés à 1,0 M$ et les avantages sont chiffrés à 25,5 M$. La majorité de ces avantages découleront de l’effet dissuasif sur les personnes qui présentent des demandes infondées, effet se faisant sentir dans l’année de la désignation du pays. Comme les demandes infondées représentent des coûts élevés, cela se traduirait par des économies importantes pour les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux. Sur la base de cette analyse, on estime que les modifications réglementaires proposées pourraient générer un avantage monétaire net de 91,4 M$ (VA) au cours de la période de l’analyse.

Tous les partenaires en retireront des avantages nets positifs. Selon cette analyse, l’avantage net pour les gouvernements provinciaux et territoriaux est estimé à 60,5 M$ (VA) au cours de la période de l’analyse, et l’avantage net pour le gouvernement fédéral est estimé à 31 M$ (VA). L’analyse prévoit également d’autres avantages qualitatifs pour le public canadien, le gouvernement fédéral, et les demandeurs d’asile authentiques.

Tableau 1 : Relevé comptable

Coûts, avantages et ventilation		Année de référence (2011)	2012	Dernière année	Total 2011-2020 (valeur actuelle)
A. Incidences chiffrées, en millions de dollars
Avantages	Gouvernement fédéral	0 $	11,4 M$	0,24 M$	36,3 M$
	Provinces et territoires	0 $	14,1 M$	2,7 M$	60,5 M$
Coûts	Gouvernement fédéral	0,4 M$	1,0 M$	0,3 M$	5,3 M$
	Provinces et territoires	0 $	0 $	0 $	0 $
Avantages nets					91,4 M$
B. Incidences qualitatives
Avantages	Public canadien	En plus d’assurer une utilisation plus efficace des deniers publics, les réformes proposées devraient générer une confiance accrue envers l’intégrité du système d’octroi de l’asile chez les Canadiens.
	Public canadien, gouvernement fédéral	Dans certains cas, la désignation de pays d’origine pourrait avoir une incidence sur les facteurs considérés pour modifier les exigences de visa. Si la désignation de pays d’origine et l’imposition du visa ont des exigences différentes et produisent des effets différents, la politique de désignation de pays d’origine pourrait dans certains cas constituer une solution de rechange à l’imposition du visa, afin de donner suite aux pics de demandes d’asile provenant de pays présentant un faible taux d’acceptation par la CISR, puisque les désignations permettraient de prévenir la présentation de demandes infondées. L’imposition du visa peut entraîner des coûts pour les Canadiens et le gouvernement fédéral. Ces coûts peuvent, par exemple, concerner l’industrie touristique, le commerce, les voyages pour affaires ou pour raisons personnelles, advenant l’adoption de mesures de rétorsion, ainsi que les relations diplomatiques, sans compter le coût entraîné par la nécessité de constituer une capacité de traitement des demandes de visa dans le pays visé. Il convient toutefois de noter que la politique des visas et la politique de désignation de pays d’origine sont des politiques distinctes assorties chacune de ses propres critères. Les décisions relatives à la politique des visas continueront d’être prises à la lumière de ces critères.
	Demandeurs d’asile (les Canadiens de demain)	Les demandeurs d’asile authentiques (les Canadiens de demain) en provenance d’un pays d’origine désigné bénéficieraient également d’un avantage accessoire, puisque leur demande serait traitée selon les délais accélérés, ce qui leur permettrait de s’intégrer à la société canadienne et de présenter une demande de citoyenneté plus rapidement qu’ils n’auraient pu le faire sans désignation du pays d’origine. Les demandeurs d’asile authentiques jouiraient également d’un avantage généralisé, puisque les dispositions réglementaires proposées dissuaderaient la présentation de demandes d’asile non fondées, et contribueraient par conséquent à garantir que les ressources puissent être consacrées à la prise rapide de décisions à l’intention des personnes ayant réellement besoin de protection.
Coûts	…	Tous les coûts prévus ont été quantifiés.

L’analyse coûts-avantages intégrale est offerte sur demande.

Justification

Comme il a été mentionné précédemment, les modifications réglementaires proposées contribueront grandement aux objectifs généraux de la Loi sur des mesures de réforme équitables concernant les réfugiés, laquelle assurera un traitement des demandes et un renvoi plus rapides des demandeurs déboutés, et préviendra la présentation de demandes d’asile infondées.

En particulier, les délais proposés font partie intégrante de l’objectif visant à prévenir les demandes infondées, car ils sont nécessaires pour assurer le traitement accéléré des demandes d’asile provenant de pays d’origine désignés et manifestement infondées. Sans ces délais de traitement, l’objectif de ces politiques, qui est d’empêcher les personnes qui n’ont pas besoin de protection de présenter une demande d’asile au Canada, et conséquemment d’abuser du système d’octroi de l’asile du pays, ne pourrait pas être atteint.

Les modifications réglementaires proposées précisant les critères en matière de droits de la personne et de protection établis dans les dispositions législatives augmenteront la transparence des critères à examiner au cours du processus de désignation d’un pays d’origine. Par ailleurs, les seuils quantitatifs et l’exigence que le ministre consulte un groupe d’experts limiteraient le pouvoir discrétionnaire du ministre, tout en assurant que des conseils d’experts lui sont fournis pendant le processus de désignation.

Consultation

La politique de désignation de pays d’origine, telle qu’elle a été proposée au départ, a suscité de vives controverses de la part des membres de l’opposition, des médias et des intervenants en matière d’asile. Il a été donné suite à la plupart de ces critiques. Ces dernières portaient notamment sur le manque de précision des critères de désignation, l’étendue du pouvoir discrétionnaire du ministre quant à la sélection de pays pour la désignation et la création d’un système à « deux niveaux » dans le cadre de la proposition d’origine, qui empêchait les demandeurs d’asile de pays d’origine désignés à avoir accès à la SAR. Les modifications apportées au projet de loi C-11 visent à répondre à ces préoccupations en introduisant des critères dans les dispositions législatives et en permettant à tous les demandeurs d’asile d’avoir accès à la SAR.

Les modifications réglementaires proposées, concernant les seuils quantitatifs, la clarification des critères de désignation et l’exigence de consulter un groupe d’experts, ont été communiquées au Comité permanent de la citoyenneté et de l’immigration pendant l’élaboration des dispositions législatives afin d’offrir une plus grande transparence en ce qui concerne les dispositions du projet de loi C-11 relatives à la désignation de pays d’origine. Ces modifications réglementaires provisoires répondent aux préoccupations soulevées par le Comité, et elles ont bien été reçues. La politique de désignation de pays d’origine, décrite dans les dispositions législatives et le règlement commun provisoire, a reçu l’appui de tous les partis et le projet de loi a reçu la sanction royale le 29 juin 2010.

Les modifications réglementaires proposées donnent également suite aux préoccupations concernant la transparence et le pouvoir discrétionnaire du ministre. En particulier, l’établissement de conditions préalables à satisfaire avant qu’un pays puisse faire l’objet d’une désignation répond aux critiques concernant le pouvoir discrétionnaire excessif du ministre. Ces conditions préalables comprennent les seuils quantitatifs proposés et la proposition visant à exiger que les désignations soient précédées par une recommandation favorable d’un groupe d’experts, qui comprendrait deux experts non gouvernementaux. Les détails additionnels proposés concernant les critères en matière de droits de la personne et de protection contribueront également à la transparence.

Le HCR appuie les politiques sur les pays d’origine sûrs, comme la politique de désignation de pays d’origine dans la Loi sur des mesures de réforme équitables concernant les réfugiés, pourvu que certaines conditions de base soient respectées. La politique de désignation de pays d’origine respecte la norme essentielle établie par le HCR visant à ne pas empêcher la détermination d’une demande selon son mérite. Les sujets de préoccupations soulevés par le HCR, concernant la proposition originale d’interdire l’accès à la SAR et l’importance de fournir des critères de désignation précis et objectifs ainsi que d’assurer l’établissement d’un processus de désignation solide et transparent, ont été traités. Le projet de loi C-11 a été modifié afin de permettre à tous les demandeurs d’asile d’utiliser la SAR. Les préoccupations concernant l’importance d’avoir des critères de désignation précis et objectifs ainsi qu’un processus de désignation solide et transparent ont toutes été prises en compte. En effet, le projet de loi a été modifié pour indiquer les critères de désignation dans les dispositions législatives. Les modifications réglementaires proposées établiront d’autre part les critères objectifs et quantitatifs qu’il faudra remplir pour qu’un pays puisse faire l’objet d’une désignation; elles clarifieront les critères prévus dans le projet de loi concernant le respect des droits de la personne et la protection, et obligeront le ministre à consulter un groupe d’experts.

Au cours des délibérations des membres du Comité permanent sur le projet de loi C-11, les intervenants ont également exprimé leurs préoccupations concernant les délais, qu’ils jugeaient courts, pour organiser les entrevues et préparer les appels. On prévoit que les préoccupations concernant le besoin de temps suffisant pour la préparation d’appels et la dispense pour les demandeurs d’asile vulnérables seront réitérées au cours de la période de consultation.

Citoyenneté et Immigration Canada consultera d’autres organismes fédéraux et d’autres intervenants externes clés, dont le HCR, afin d’assurer l’établissement d’un ensemble de mesures réglementaires pratiques et d’un processus de désignation solide.

Mise en œuvre, application et normes de service

La mise en œuvre des modifications réglementaires proposées comprendra des activités liées à la dotation et à la formation de l’équipe d’évaluation des pays; l’élaboration continue d’un processus visant à évaluer les pays en fonction des critères énoncés dans la Loi et le Règlement, en collaboration avec d’autres partenaires fédéraux, dont le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI), le ministère de la Justice (JUS) et l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC), de même que le HCR; l’établissement du groupe consultatif d’experts proposé, comprenant deux experts non gouvernementaux en matière de droits de la personne, d’ici l’automne 2011; la surveillance permanente par CIC des répercussions de ces modifications par rapport à leurs objectifs visés, en collaboration avec les partenaires gouvernementaux, et en appui à l’évaluation décrite ci-après.

Toutes ces activités sont entreprises dans le cadre de la stratégie générale de mise en œuvre de la Loi sur des mesures de réforme équitables concernant les réfugiés.

Mesures de rendement et évaluation

Le règlement proposé permettra d’établir un processus plus solide de désignation, de même que des délais de traitement précis, et contribuera considérablement à l’équité et à l’efficacité du système d’octroi d’asile.

Des travaux sont en cours, lesquels visent à établir des indicateurs d’évaluation des mesures de réforme du système d’octroi d’asile. Les modifications réglementaires proposées seront évaluées en fonction d’un certain nombre d’indicateurs — surtout du pourcentage de cas traités par la CISR dans les délais proposés.

Trois ans après la mise en œuvre du nouveau système d’octroi de l’asile aux termes de la Loi sur des mesures de réforme équitables concernant les réfugiés, une évaluation du nouveau système sera entreprise. L’évaluation se fera en collaboration avec CIC, et tous les partenaires qui ont pris part à la mise en œuvre de la Loi sur des mesures de réforme équitables concernant les réfugiés y participeront. L’évaluation comprendra un examen des éléments du nouveau système visés par le règlement proposé, y compris une évaluation de l’incidence de la politique de désignation de pays d’origine et des délais de traitement.

Personne-ressource

Jennifer Irish
Directrice
Division des programmes et politiques des droits d’asile
Direction générale des affaires des réfugiés
Citoyenneté et Immigration Canada
365, avenue Laurier Ouest
Ottawa (Ontario)
K1A 1L1
Courriel : Jennifer.Irish@cic.gc.ca

PROJET DE RÉGLEMENTATION

Avis est donné que le gouverneur en conseil, en vertu du paragraphe 5(1) et de l’article 111.1 (voir référence a) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (voir référence b), se propose de prendre le Règlement modifiant le Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés, ci-après.

Les intéressés peuvent présenter leurs observations au sujet du projet de règlement dans les trente jours suivant la date de publication du présent avis. Ils sont priés d’y citer la Gazette du Canada Partie I, ainsi que la date de publication, et d’envoyer le tout à Jennifer Irish, directrice, Développement des programmes et politiques des droits d’asiles, Citoyenneté et Immigration Canada, Tour Sud Jean Edmonds, 17^e étage, 365, avenue Laurier Ouest, Ottawa (Ontario), K1A 1L1 (tél. : 613-941-8331; téléc. : 613-941-6413; courriel : Jennifer.Irish@cic.gc.ca).

Ottawa, le 10 mars 2011

Le greffier adjoint du Conseil privé
JURICA ČAPKUN

RÈGLEMENT MODIFIANT LE RÈGLEMENT SUR L’IMMIGRATION ET LA PROTECTION DES RÉFUGIÉS

MODIFICATION

1. Le Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés (voir référence 4) est modifié par adjonction, après l’article 159.7, de ce qui suit :

SECTION 3.1

DEMANDES D’ASILE ET DÉLAIS POUR AUDITION ET APPEL

Désignation par le ministre en vertu de l’article 109.1 de la Loi

Nombre de demandes

159.8 Pour l’application de l’alinéa 109.1(1.1)a) de la Loi, le nombre de demandes d’asile présentées par des ressortissants du pays en cause est de un pour cent du nombre total des demandes présentées au cours d’une période de douze mois consécutifs comprise dans les trois années précédant la date de la désignation faite en vertu du paragraphe 109.1(1) de la Loi.

Taux d’acceptation

159.9 Pour l’application de l’alinéa 109.1(1.1)b) de la Loi, le taux d’acceptation des demandes d’asile présentées par des ressortissants du pays en cause est de 15 pour cent au cours d’une période de douze mois consécutifs comprise dans les trois années précédant la date de la désignation faite en vertu du paragraphe 109.1(1) de la Loi.

Instruments internationaux

159.91 Pour l’application du sousalinéa 109.1(1.2)a)(ii) de la Loi, les instruments internationaux portant sur les droits humains sont, entre autres, les suivants :

a) le Pacte international relatif aux droits civils et politiques;

b) la Convention contre la torture.

Facteurs

159.92 Les facteurs dont le ministre tient compte pour déterminer le respect des droits humains par le pays en cause aux termes du sousalinéa 109.1(1.2)a)(i) de la Loi et la possibilité, dans le pays, de recourir à des mécanismes de protection et de réparation aux termes de l’alinéa 109.1(1.2)b) de la Loi sont, entre autres, les suivants :

a) le degré d’accès à la justice et l’indépendance judiciaire dans ce pays;

b) l’existence de droits, de libertés et de processus démocratiques ainsi que d’un système de recours en cas de violation des droits humains dans ce pays;

c) la capacité des organisations non gouvernementales de droits humains ou d’autres organisations de la société civile d’exercer leurs activités librement dans ce pays.

Consultation préalable

159.93 (1) Le ministre ne peut désigner tout ou partie d’un pays ou toute catégorie des ressortissants d’un pays en vertu du paragraphe 109.1(1) de la Loi, que si les exigences suivantes sont satisfaites :

a) il a consulté un comité consultatif d’experts qu’il a établi à cette fin et qui comprend au moins deux experts non gouvernementaux en matière de droits humains;

b) il a reçu une recommandation du comité appuyant la désignation.

Annulation

(2) Le ministre peut annuler toute désignation faite en vertu du paragraphe 109.1(1) de la Loi sans consulter le comité consultatif d’experts.

Audition devant la Section de la protection des réfugiés

Délais — Audition

159.94 (1) Pour l’application du paragraphe 100(4.1) de la Loi, la date de l’audition devant la Section de la protection des réfugiés ne peut être postérieure à l’expiration :

a) d’un délai de soixante jours suivant l’entrevue prévue au paragraphe 100(4) de la Loi dans le cas des demandeurs visés au paragraphe 111.1(2) de la Loi;

b) d’un délai de quatre-vingt-dix jours suivant l’entrevue dans les autres cas.

Exception

(2) Si, pour des raisons d’équité et de justice naturelle, l’audition ne peut être tenue dans le délai visé à l’alinéa (1)a) ou b), elle est tenue dès que possible après l’expiration du délai.

Exception

(3) Si l’audition ne peut être tenue dans le délai visé à l’alinéa (1)a) ou b) parce qu’une investigation ou une enquête est en cours dans le cadre de l’article 34, 35, 36 ou 37 de la Loi, l’audition est tenue dès que possible après la fin de l’investigation ou de l’enquête.

Appel devant la Section d’appel des réfugiés

Délais — Appel

159.95 (1) Pour l’application du paragraphe 110(2.1) de la Loi, l’appel de la décision de la Section de la protection des réfugiés devant la Section d’appel des réfugiés est interjeté et mis en état dans un délai de quinze jours ouvrables suivant la réception, par la personne en cause ou le ministre, des motifs écrits de la décision.

Prorogation

(2) Si, pour des raisons d’équité et de justice naturelle, l’appel ne peut être interjeté et mis en état dans le délai visé au paragraphe (1), la Section d’appel des réfugiés peut prolonger le délai du nombre de jours ouvrables supplémentaires qui est indiqué dans les circonstances.

Définition de « jour ouvrable »

(3) Au paragraphe (1), « jour ouvrable » s’entend d’un jour qui n’est ni un samedi ni un jour férié.

Délais — Décision

159.96 (1) Pour l’application du paragraphe 110(3.1) de la Loi, sauf dans le cas d’une audience tenue au titre du paragraphe 110(6) de la Loi, la Section d’appel des réfugiés rend sa décision au plus tard :

a) dans les trente jours suivant la mise en état de l’appel dans le cas des demandeurs visés aux alinéas 111.1(3)a) à d) de la Loi;

b) dans les cent vingt jours suivant la mise en état de l’appel dans tous les autres cas.

Exception

(2) Si la Section d’appel des réfugiés ne peut rendre sa décision dans le délai visé à l’alinéa (1)a) ou b), la décision est rendue dès que possible après l’expiration du délai.

ENTRÉE EN VIGUEUR

2. Le présent règlement entre en vigueur à la date d’entrée en vigueur de l’article 12 de la Loi sur des mesures de réforme équitables concernant les réfugiés , chapitre 8 des Lois du Canada (2010), ou, si elle est postérieure, à la date de son enregistrement.

[12-1-o]

Référence 1
La conclusion no 30 (XXXIV) du Comité exécutif du HCR sur le problème des demandes manifestement infondées ou abusives du statut de réfugié ou d’asile — 1983, se trouvant à l’adresse suivante: www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/refworld/rwmain?docid=3ae68c5ec, indique que les demandes « manifestement infondées » sont celles « qui sont clairement frauduleuses ou ne se rattachent ni aux critères prévus par la Convention des Nations Unies de 1951 relative au Statut des réfugiés pour l’octroi du statut de réfugié ni à d’autres critères justifiant l’octroi de l’asile » et recommande ce qui suit :

(i) comme pour toutes les demandes de détermination du statut de réfugié ou d’octroi de l’asile, il faudrait qu’un fonctionnaire pleinement qualifié et, autant que possible, un fonctionnaire du service compétent pour déterminer le statut de réfugié ait avec le demandeur un entretien personnel complet;
(ii) le caractère manifestement infondé ou abusif d’une demande devrait être établi par l’autorité normalement compétente pour déterminer le statut de
réfugié;
(iii) il faudrait qu’en cas de refus de sa demande, l’intéressé ait la possibilité de faire revoir la décision négative avant d’être rejeté à la frontière ou expulsé du territoire. Les gouvernements des pays dans lesquels il n’existe pas de disposition en ce sens devraient envisager favorablement l’idée d’en établir. La procédure de révision peut être plus simple que celle qui est appliquée en cas de rejet de demandes qui ne sont pas jugées manifestement infondées ou abusives.

Référence 2
Les articles 96 et 97 de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés énoncent les définitions suivantes pour les termes de « réfugié au sens de la Convention » et de « personne à protéger » :

96. A qualité de réfugié au sens de la Convention — le réfugié — la personne qui, craignant avec raison d’être persécutée du fait de sa race, de sa religion,
de sa nationalité, de son appartenance à un groupe social ou de ses opinions
politiques :

a) soit se trouve hors de tout pays dont elle a la nationalité et ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de chacun de ces pays;
b) soit, si elle n’a pas de nationalité et se trouve hors du pays dans lequel elle avait sa résidence habituelle, ne peut ni, du fait de cette crainte, ne veut y retourner.

97. (1) A qualité de personne à protéger la personne qui se trouve au Canada et serait personnellement, par son renvoi vers tout pays dont elle a la nationalité ou, si elle n’a pas de nationalité, dans lequel elle avait sa résidence habituelle, exposée :

a) soit au risque, s’il y a des motifs sérieux de le croire, d’être soumise à la torture au sens de l’article premier de la Convention contre la torture;
b) soit à une menace à sa vie ou au risque de traitements ou peines cruels et inusités dans le cas suivant :

(i) elle ne peut ou, de ce fait, ne veut se réclamer de la protection de ce pays,
(ii) elle y est exposée en tout lieu de ce pays alors que d’autres personnes originaires de ce pays ou qui s’y trouvent ne le sont généralement pas,
(iii) la menace ou le risque ne résulte pas de sanctions légitimes — sauf celles infligées au mépris des normes internationales — et inhérents à celles-ci ou occasionnés par elles,
(iv) la menace ou le risque ne résulte pas de l’incapacité du pays de fournir des soins médicaux ou de santé adéquats

Référence 3
« Demandeurs d’asile authentiques » est utilisé en référence aux demandeurs d’asile dont la demande est ultimement acceptée par la CISR.

Référence 4
DORS/2002-227

Référence a
L.C. 2010, ch. 8, art. 14.1

Référence b
L.C. 2001, ch. 27